T01244

Toezegging Technische aanpassing wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht (31.728)

De Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie zegt de Kamer, naar aanleiding van vragen van de leden Asscher en Engels, toe dat wanneer het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht ongewijzigd wordt aangenomen, hij zal bezien in hoeverre technische aanpassing zal plaatsvinden.

Kerngegevens

Nummer T01244
Status voldaan
Datum toezegging 16 november 2010
Deadline 1 juli 2011
Verantwoordelijke(n) Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie
Kamerleden drs. E. Asscher (VVD)
prof. mr. J.W.M. Engels (D66)
Commissie commissie voor Veiligheid en Justitie (V&J)
Soort activiteit Plenaire vergadering
Categorie overig
Onderwerpen Algemene wet bestuursrecht
bestuursprocesrecht
Winkeltijdenwet
Kamerstukken Inkadering in Winkeltijdenwet van bevoegdheid vrijstellingverlening of toekenning ontheffingsbevoegdheid in verband met toeristische aantrekkingskracht gemeenten (31.728)

Uit de stukken

Handelingen I 2009-2010, nr. 7 - blz. 22

De heer Asscher: Een van de feitelijke juridische fouten in het wetsvoorstel betreft de beroepsmogelijkheid tegen de gemeentelijke besluiten over een toeristische vrijstelling. Ook de Raad van State wijst in haar advies op hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht, artikel 8:2, onder a. De Raad van State stelt dat onvoldoende wordt gemotiveerd waarom in het wetsvoorstel tot inperking van koopzondagen in de Winkeltijdenwet wordt afgeweken van de norm die wordt gesteld in de Algemene wet bestuursrecht. Dit is een unicum. Het wetsvoorstel maakt het mogelijk om bezwaar en beroep open te stellen tegen een onderdeel van een winkeltijdenverordening, namelijk het door de raad bij verordening verlenen van een vrijstelling. Dit is niet in lijn met de uitgangspunten van het bestuursrecht. Oorspronkelijk is in de Algemene wet bestuursrecht de mogelijkheid opengehouden om bezwaar en beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels te kunnen instellen. De invoering daarvan is in de loop der jaren enkele keren uitgesteld. In het kader van het wetsvoorstel Wet aanpassing bestuursprocesrecht heeft het kabinet ervoor gekozen om deze mogelijkheid definitief te schrappen. Dit wetsvoorstel ligt nu bij de Tweede Kamer. In het licht van deze keuze is het des te vreemder dat alleen in de Winkeltijdenwet wel de mogelijkheid hiertoe zou worden opgenomen. Bovendien wijst jurisprudentie uit dat er al genoeg aanknopingspunten zijn voor belanghebbenden om bezwaar te maken.

Handelingen I 2009-2010, nr. 7 - blz.35

De heer Engels: Ik kom te spreken over de complicaties in de rechtsbescherming. De Raad van State heeft in onze ogen terecht gewezen op de in dit voorstel voorkomende inbreuk op de systematiek van de Algemene wet bestuursrecht; dit probleem is terecht al geadresseerd door mijn goede collega Asscher van de VVD-fractie. In dit wetsvoorstel worden bezwaar en beroep opengesteld tegen een door de gemeenteraad bij verordening te verlenen vrijstelling. Daarmee wordt de door de Awb beoogde uitsluiting van de mogelijkheid doorbroken om in bezwaar of beroep te komen tegen besluiten die een algemeen verbindend voorschrift geven. Hier rijst de vraag in hoeverre, gelet op beginselen van behoorlijke wetgeving en de positie en betekenis van een algemene wet, een doorbreking van de bestaande systeemconformiteit te rechtvaardigen is. Algemene wetten zijn wetten met een materieel richtinggevende positie ten opzichte van specifieke wetten. Als algemene wet heeft de Awb een bijzondere functie in de waarborging van de rechtsstatelijkheid van het openbaar bestuur. Op grond van het ongeschreven recht bestaat al geruime tijd een rechtsplicht voor de wetgever om in bijzondere wetten de in algemene wetten neergelegde systematiek te respecteren. Hoewel in beginsel bij lex specialis van algemene wetten kan worden afgeweken, moet ervan worden uitgegaan dat dit slechts denkbaar is in uiterste noodzaak, op geëxpliciteerde gronden en, ingeval een afwijking, bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. De vraag kan worden gesteld, in hoeverre in dat licht een doorbreking van een in een algemene wet opgenomen hoofdregel van ons stelsel van rechtsbescherming mogelijk en/of acceptabel is. Een tweede vraag is of een deugdelijke rechtsbescherming tegen raadsbesluiten niet via een andere modaliteit kan worden vormgegeven. Graag vraag ik de minister op deze vraag een gemotiveerd antwoord te geven.

Handelingen I 2009-2010, nr. 7 - blz. 54/55/56

(...)

Minister Verhagen: Nog los van de bezwaren die zij ertegen hebben en die ik in aanmerkelijk mindere mate heb, heeft zowel de heer Engels als de heer Asscher erop gewezen dat er ook een wetsvoorstel over aanpassing van bestuursrecht in behandeling is. Zij vragen zich af in hoeverre de standpunten die in het wetsvoorstel worden ingenomen dat wij vandaag behandelen, recht doen aan het wetsvoorstel over de aanpassing van het bestuursrecht. Als het wetsvoorstel over de aanpassing van het bestuursprocesrecht, dat op dit moment bij de Tweede Kamer ligt, op dit punt ongewijzigd wordt vastgesteld, zal inderdaad de bepaling uit het wetsvoorstel tot wijziging van de Winkeltijdenwet die beroep bij de bestuursrechter mogelijk maakt, automatisch komen te vervallen als de wet over het bestuursprocesrecht in werking treedt. De heer Engels en de heer Asscher hebben op dat punt gelijk. Terecht wijzen zij op deze discrepantie. Ik moet zeggen dat zij met deze alertheid de positie van de senaat versterken. Ik kan hieraan op drie manieren tegemoetkomen. In de eerste plaats kan ik, nu deze leden mij op deze lacune hebben gewezen, direct en ter plekke een nota van wijziging indienen bij het wetsvoorstel over de aanpassing van het bestuursprocesrecht. Ik meen echter dat dit niet geheel in lijn is met de bedoeling van de woordvoerders. In de tweede plaats kan ik ervoor pleiten dat de Tweede Kamer dit wetsvoorstel amendeert. In de derde plaats kan ik uiteraard weer met een wijziging komen van dit wetsvoorstel. Deze manieren lijken mij alle drie niet erg verkieslijk. Omdat ik van mening ben dat deze mogelijkheid wel in lijn is met het ingediende wetsvoorstel, zou ik een nota van wijziging bij het wetsvoorstel over de aanpassing van het bestuursprocesrecht kunnen indienen. Gelet op de discussie en de terechte kanttekeningen die hierbij zijn geplaatst, wil ik de Kamer tegemoetkomen door te zeggen dat ik niet met een nota van wijziging zal komen. Ik ben bereid om dat toe te zeggen. Daarna blijven grosso modo twee mogelijkheden over. Ofwel ik zal een novelle opstellen bij het wetsvoorstel waarover wij vandaag spreken. Dat duurt echter ongeveer anderhalf jaar.

Ofwel wij besluiten om de behandeling in de Tweede Kamer van het wetsvoorstel over de

aanpassing van het bestuursprocesrecht af te wachten. Daarmee is in ieder geval een kortere periode gemoeid dan de periode die nodig is als ik met een novelle zou komen. Ik stel daarom de Kamer voor dat ik het nu voorliggende wetsvoorstel over de Winkeltijdenwet handhaaf, omdat ik daarvoor ook wel redenen vind. Mocht de Tweede Kamer besluiten tot aanpassing van het bestuursprocesrecht op een wijze die in lijn is met het voorstel dat nu voorligt, dan zal dit betekenen dat na aanname van het wetsvoorstel over de aanpassing van het bestuursprocesrecht in de Eerste Kamer, de facto deze mogelijkheid komt te vervallen.

De heer Engels (D66): Er zijn allerlei punten waarover wij discussiëren. Dat doen wij soms op een humoristische manier en dat is mij prima naar de zin. Dit is echter een serieus punt. Als ik de minister goed begrijp, erkent hij dat wat nu voorligt, in strijd is met de bestaande Algemene wet bestuursrecht. Daarin wordt namelijk eigenlijk beroep op algemeen verbindende voorschriften niet toegestaan.

Minister Verhagen: Nee, nee. Ik zeg dat wat wij in het wetsvoorstel over de Winkeltijdenwet voorstellen, zou komen te vervallen als het wetsvoorstel over de aanpassing van het bestuursprocesrecht wordt aanvaard.

De heer Engels (D66): Dat is een ander punt. Ik begrijp wat de minister heeft gezegd. Hij zegt eigenlijk: het is nu in strijd met de Algemene wet bestuursrecht, maar dat wil ik wel even zo laten, want …

Minister Verhagen: Nee, nee, dit is niet in strijd met de Algemene wet bestuursrecht.

De heer Engels (D66): Ja, met de huidige Algemene wet bestuursrecht is het ook in strijd.

Minister Verhagen: Nee ...

De heer Engels (D66): Dat staat namelijk in artikel 8:2, onder a .

Minister Verhagen: Dat ben ik niet met de heer Engels eens. Op basis van de huidige Algemene wet bestuursrecht is het mogelijk om daarvan af te wijken. Dat kan, mits dat wordt gemotiveerd. Die motivering vindt plaats in het wetsvoorstel over de winkeltijden. Die motivering hebben wij ook aangebracht naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van State. Ik heb niet voor niets gerefereerd aan de behandeling van de Elektriciteitswet en gewezen op een expliciet verzoek van de Eerste Kamer om daarbij een mogelijkheid op te nemen om bij een bestuursrechter in beroep te gaan. Daarmee is deze gemotiveerde mogelijkheid dus in lijn. Er is dus een motivering aangebracht. Met de huidige wet is deze mogelijkheid dus niet in strijd. Als dat wel zo was, zou ik dit wetsvoorstel überhaupt niet nu in de Kamer verdedigen. Als echter de aanpassing van het bestuursprocesrecht in de Tweede Kamer wordt aanvaard, komt deze mogelijkheid automatisch te vervallen, aangezien dan het artikel komt te vervallen in het wetsvoorstel over de aanpassing van het bestuursprocesrecht op grond waarvan deze mogelijkheid nu in het wetsvoorstel over de winkeltijden tot stand komt. Het kan dus dat wij nu iets introduceren wat over een of anderhalf jaar, na aanname van de aanpassingen in het

bestuursprocesrecht, weer tenietgedaan wordt.

De heer Engels (D66): Dat is toch heel merkwaardig. De minister vindt dat deze mogelijkheid niet in strijd is met de Algemene wet bestuursrecht zoals die nu geldt. Ik zeg erbij dat ik die opvatting nog niet deel. De Awb is een algemene wet, dus een wet die niet zomaar met een lex specialis aan de kant kan worden geschoven. De minister zegt verder: we hebben ook een aanpassingswet, maar die zou artikelen kunnen bevatten waardoor bijvoorbeeld het wetsvoorstel zou kunnen vervallen dat nu voorligt.

Minister Verhagen: Nee, het gaat niet om dit wetsvoorstel, maar om dit artikel.

De heer Engels (D66): Ja, dit artikel. De minister is dus enerzijds bereid om op basis van een aanpassingswet van de Awb wel een andere regeling toe te staan in dit wetsvoorstel, terwijl hij anderzijds in de nu voorliggende reguliere wet meent dat hij een motivering heeft om ervan af te wijken, terwijl het nog maar de vraag is of die motivering voldoet aan de eisen van de Awb om ervan te kunnen afwijken.

Minister Verhagen: Ik dacht de heer Engels tegemoet te komen. Als hij niet wil wat ik voorstel, dan zeg ik bij dezen toe dat ik een wijzigingsvoorstel zal indienen op het voorstel voor de aanpassing van het bestuursprocesrecht, opdat ook bij aanvaarding van de aanpassing van het bestuursprocesrecht wij het beroep op de bestuursrechter mogelijk zullen blijven maken. Dat zal dus ook over een jaar mogelijk zijn. De heer Engels kan het krijgen zoals hij het hebben wil. Maar het wetsvoorstel dat ik hier vanavond verdedig, is niet in strijd met de Algemene wet bestuursrecht. De uitzondering, de mogelijkheid die we creëren, is daarmee in lijn. Die is voldoende gemotiveerd en die kan. Dat is één. Ik was bereid, de heer Engels tegemoet te komen ten aanzien van de aanpassing van het bestuursrecht en dan in de toekomst voor lief te nemen dat die mogelijkheid komt te vervallen na aanvaarding van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht. Als de heer Engels dat liever niet heeft, zeg ik hem bij dezen toe dat ik een nota van wijziging indien voor de Wet aanpassing bestuursprocesrecht die op dit moment in de Tweede Kamer ter behandeling voorligt.

De heer Asscher (VVD): Ik vind de minister uiterst vindingrijk. De discussie gaat erover of het in strijd is met de huidige Awb. Hij zegt van niet. Wij menen van wel. Zijn reactie is te komen met een nota van wijziging op een andere wet. Dat is echter niet wat wij nu ter discussie willen hebben. Wat wij wel ter discussie willen hebben, is het huidige wetsvoorstel met de huidige Awb. De grote vindingrijkheid van de minister op dit gebied leidt mij ertoe om de voorzitter te vragen of wij, voordat wij straks aan de tweede termijn beginnen, ons hierover kunnen beraden.

Minister Verhagen: Dan wacht ik met de eventuele weging of ik een nota van wijziging voor de Wet aanpassing bestuursprocesrecht zal indienen. Van het huidige voorstel is zeer duidelijk dat het niet in strijd is met de huidige Algemene wet bestuursrecht. Een rechterlijke instantie die in alle gevallen oordeelt over geschillen over de toerismebepaling, zal de rechtseenheid alleen maar ten goede komen. De motivatie om af te wijken is voldoende gegeven in het wetsvoorstel.

Minister Verhagen: Als de heer Asscher er problemen mee heeft, ben ik bereid om alsnog een nota van wijziging in te dienen voor de Wet aanpassing bestuursprocesrecht. Ik heb dat ook tegen de heer Engels gezegd. Ik geloof echter niet dat daarmee tegemoetgekomen wordt aan de onderliggende gedachte.

Handelingen I 2009-2010, nr. 7 - blz. 58

De heer Asscher (VVD): Er kan wel bezwaar worden aangetekend tegen de beslissingen die voortvloeien uit zo'n verbindend voorschrift of beleidsregel, maar niet tegen de regel zelf. Als de minister zegt dat hij daar de consequentie uit trekt dat hij dan andere dingen moet doen, dan horen we die nog graag. Als dat gaat over aanpassing van de algemene wet bestuursprocesrecht aan de overkant -- dat duurt anderhalf jaar, zegt de minister -- dan zien we dat wel. In ieder geval willen wij niet dat dit onderdeel van deze wet nu op deze manier wordt aangenomen, omdat wij absoluut van mening zijn dat dit strijdig is met de kwaliteit van de wetgeving, en dat de kaderwet die hier ligt niet door een lex specialis moet worden gebruuskeerd.

Handelingen I 2009-2010, nr. 7 - blz. 61

De heer Engels (D66): Ik wil mij op één punt concentreren, op de Awb. Daar doet zich een juridische complicatie voor. Daarover wil ik heel ernstig zijn, want dat is een heel ernstig probleem. De minister heeft gezegd: we hebben in dit wetsvoorstel gemotiveerd waarom we afwijken van het systeem van de Awb en daardoor is de strijdigheid opgeheven. Mijn fractie kan daarin niet meegaan. De Awb is een algemene wet. Ik heb aangegeven wat de bijzondere positie van een algemene wet is. In die algemene wet is sprake van een hoofdlijn, die inhoudt dat de Awb is opgehangen aan het besluitbegrip. Dat is cruciaal. Er zal geen enkele aanpassingswet in de Tweede Kamer aan de orde zijn of komen waarin dat principe aan de orde zal worden gesteld. Dat zal nooit gebeuren. Het besluitbegrip heeft een heel duidelijke duiding: nu noch in een komende aanpassingswet noch in daarna komende aanpassingswetten zal ooit de opening worden gemaakt naar een beroep bij de bestuursrechter tegen een algemeen verbindend voorschrift. Als we dus vandaag of volgende week deze wet aannemen, nemen we een wet aan die in strijd is met de Awb, een algemene wet, en ook nog eens op een hoofdlijn. Dat kan niet aan de orde zijn. We hadden vanmiddag een discussie over de vraag of de Kieswet al dan niet in strijd kon komen met de Grondwet. Dat was ook op advies van de Raad van State. Daarbij liep het CDA mede voorop in de stelling dat zoiets nooit zou mogen gebeuren. In dit geval draait men dat helemaal om. Er zijn twee mogelijkheden die recht doen aan rechtmatige wetgeving, waarin deze Kamer een bijzondere positie heeft. De eerste is dat we bij meerderheid beslissen deze wet aan te houden en te wachten op die aanpassingswet, waarna we gaan bekijken hoe we deze wetten met elkaar kunnen combineren. De tweede is dat er een novelle komt waarin de strijdigheid wordt opgeheven. Andere opties zijn er niet, tenzij we bezig willen zijn met een manier van wetgeving bedrijven waarmee we naar mijn mening gaan tornen aan onze rechtsstaat. Mijn fractie is onder geen enkele omstandigheid bereid om dat pad op te gaan. Ik kan bijna raden hoe de minister hierop zal reageren en ben ook benieuwd hoe de andere fracties zullen reageren, maar ben desalniettemin benieuwd naar zijn reactie. Het zou mij droevig stemmen als deze wetgeving door zou gaan vanwege de politieke opportuniteit van een voormalig kabinet. We zouden dan de bijl aan de wortel leggen van dergelijke majeure juridische principes. Het zou me heel zwaar vallen om aan wie dan ook uit te leggen waarom we dat doen.

Handelingen I 2009-2010, nr. 7 - blz. 62

Minister Verhagen: Ik heb absoluut niet gezegd dat ik bereid ben dit wetsvoorstel aan te houden. Integendeel, ik wil het doorzetten en ik hoop uiteraard op de instemming van de senaat. Dit wetsvoorstel met betrekking tot de Winkeltijdenwet is absoluut niet in strijd met wetgeving. Er is absoluut geen sprake van een loopje nemen met het recht of van geen recht doen aan de waarborgen die geacht worden behartigd te worden door deze chambre de réflexion. Er is geen sprake van strijdigheid, er is geen sprake van een onrechtmatige of onterechte positie als deze wet zou worden aangenomen. De Algemene wet bestuursrecht heeft geen bijzondere positie in de zin dat een andere formele wet, zoals het vandaag behandelde wetsvoorstel, er niet van mag afwijken. Op het moment dat daarvan sprake is, moet in de lex specialis in verband met het karakter van die algemene kaderwet een afwijking expliciet in de toelichting worden gemotiveerd. Het wetsvoorstel voldoet aan deze eisen. In een lex specialis mag je dus afwijken van de Awb. Dat doen wij, niet meer en niet minder. De heer Van den Berg heeft zeer nadrukkelijk aangegeven wat hier de facto wordt voorgesteld. Vanwege de verwevenheid van algemene en specifieke regels komen wij hieraan tegemoet. Dat is wat er aan de hand is en dat is ook mogelijk op basis van ons juridische stelsel. Zo hebben wij het ook in het verleden gedaan.

De heer Engels (D66): Ik zal proberen kort te zijn, maar het is een belangrijk punt. In zijn algemeenheid zijn er situaties denkbaar waarin het betoog van de minister zou kunnen opgaan, maar dan moet het gaan om een normale algemene wet en een specifieke wet. Hier is iets anders aan de hand. Hier gaat het om de Algemene wet bestuursrecht. Dat is niet zomaar een algemene wet, maar een algemene wet van een organieke betekenis. Het gaat ook nog eens om een kernpunt, een hoofdlijn van de Awb. Dan kun je in een specifieke wet twee, drie of vier bladzijden motivering opnemen, maar dat verandert niet aan de zaak dat er geen ruimte is om op die Awb op dat punt een inbreuk te maken. De minister zegt dat dit niet zo is. Waarom zou dan in een aanpassingswet Awb, die eraan komt, een bepaling moeten worden opgenomen waarmee het punt waar wij nu over spreken, vervallen wordt verklaard? Daarmee geeft de minister aan dat er toch wel een probleem is. Alleen moeten wij daar tijdelijk een oogje voor dichtknijpen.

Minister Verhagen: Er is geen probleem …

De heer Engels (D66): U blijft maar zeggen dat er geen probleem is, maar u gaat niet in op de argumenten.

Minister Verhagen: Daar geeft u mij de gelegenheid niet toe. Ik wil het ordelijk doen. In een bijzondere wet zoals de Winkeltijdenwet mag onder voorwaarden worden afgeweken van de Algemene wet bestuursrecht. Aan die voorwaarden wordt in dit geval voldaan. Dat is geen unicum. Ik wees al op de Elektriciteitswet en de Gaswet. Er is op dezelfde wijze als nu gebeurt afgeweken in de Loodsenwet, de Wet op de architectentitel, de Wet geneesmiddelenprijzen enzovoort. Ik kan in dit opzicht tal van wetten noemen die hier op de instemming van de Kamer hebben kunnen rekenen. Er is dus geen strijdigheid met de behandeling van de aanpassing van de Awb in de Tweede Kamer. Als die wet ongewijzigd wordt aangenomen, vervalt artikel 10 van de Winkeltijdenwet. Het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht is op zichzelf een vrij technische operatie, waarin wordt uitgegaan van de geldende Winkeltijdenwet, omdat dat wetsvoorstel is ingediend voordat het wetsvoorstel dat wij vanavond bespreken aanvaard is. Er wordt dus uitgegaan van de geldende Winkeltijdenwet. Artikel 10, de beroepsbepaling, wordt dus geschrapt. Door het wetsvoorstel dat wij vanavond behandelen, wordt dat juist gewijzigd. Normaliter zou deze wet dus technisch moeten worden aangepast aan latere wijzigingen in de regelgeving. Als de wijziging die wij vanavond bespreken wordt doorgevoerd, zouden wij de technische wijzigingen moeten doorvoeren ten aanzien van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht. Dat zou normaal gesproken gebeuren, maar indien op dit punt de bezwaren van de Eerste Kamer voor haar doorslaggevend zijn, kan ik de Kamer wellicht overreden. Ik doe de toezegging, puur uit coulance, de technische wijziging achterwege te laten indien de Kamer voor het wetsvoorstel van vanavond stemt. Als de Kamer tegen dit wetsvoorstel stemt, zijn er voor mij geen redenen om haar op dit punt tegemoet te komen. Ik zeg dit niet omdat er sprake zou zijn van strijdigheid met de wet of met de normale regels. Ik zeg dit omdat ik de Kamer enigszins tegemoet wil komen. Als ik te toegeeflijk ben geweest, trek ik het aanbod bij dezen weer in. Dat is geen enkel probleem. Ik dacht: ik bied een elegante technische oplossing om aan de leden tegemoet te komen. Als dat niet op prijs gesteld wordt, is dat bij dezen weer ingetrokken. Dan gaan wij gewoon dit wetsvoorstel doorzetten. Als het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht ongewijzigd wordt aangenomen, zal ik bezien in hoeverre technische aanpassing zal plaatsvinden. Dat zal gebeuren op basis van wetgeving die dan de regel is. Ik zou juist in strijd met de wet handelen en dus volstrekt in lijn met de zorgen van de heer Engels handelen indien ik het tegenovergestelde zou doen. De  mogelijkheden in dit wetsvoorstel zijn absoluut in lijn met de normale praktijk.


Brondocumenten

Historie