Verslag van de vergadering van 8 april 2014 (2013/2014 nr. 26)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 17.14 uur
Mevrouw Huijbregts-Schiedon i (VVD):
Voorzitter. Voor de gezamenlijke behandeling van beide initiatiefvoorstellen is veel te zeggen. De overeenkomsten zijn evident: het onderwerp "referendum" en de initiatiefnemers zijn hetzelfde. Het staatsrechtelijke verschil is echter groot: het betreft een gewone wet en een grondwetswijziging. In mijn inbreng zal ik beginnen met de overeenkomsten tussen beide voorstellen en zal ik het VVD-standpunt over het referendum in algemene zin leggen naast dat van de initiatiefnemers. Vervolgens zal ik beide wetsvoorstellen apart aan de orde stellen.
Allereerst spreek ik natuurlijk ook van de zijde van de VVD een woord van dank uit aan het adres van de initiatiefnemers en hun voorgangers. De VVD heeft er altijd waardering voor wanneer volksvertegenwoordigers gebruikmaken van hun recht van initiatief, ook wanneer de overwegingen daartoe of het doel waartoe het initiatief strekt, niet gedeeld worden. Zoals ook uit onze bijdrage aan de schriftelijke voorbereiding moge blijken, is dat hier immers nadrukkelijk het geval. De VVD-fractie hecht aan de representativiteit van de volksvertegenwoordiging en is van mening dat de invoering van het referendum, raadgevend of correctief, daarmee in strijd is en het fundament van onze representatieve democratie zelfs ondermijnt. De indieners baseren hun initiatiefvoorstellen op de stelling dat de representatieve democratie aan legitimiteit heeft ingeboet en dat de gekozen volksvertegenwoordiging in onze veelzijdige en complexe samenleving niet meer in staat kan worden geacht op alle onderwerpen het mandaat van de kiezer te hebben, daarmee suggererend dat dat ooit wel het geval geweest is.
Waren tot een paar decennia terug verkiezingsprogramma's nog doorwrochte boekwerken met indrukwekkende indexen, thans geldt "less is more" en worden programma's van tien punten zelfs alweer teruggebracht tot programma's van maximaal vijf punten. Inhoudelijke debatten worden, zoals de indieners zelf heel goed weten, geoefend op oneliners en zijn gericht op kijkcijfers. Uitgebreide versies van de verkiezingsprogramma's zijn heden ten dage alleen nog bestemd voor de Kieswijzer. Maar ook de doorwrochte boekwerken uit het verleden coverden toen al niet limitatief alle te verwachten issues. De wereld is immers altijd in beweging. Niet meer de inhoud, maar de verpakking kwam allengs centraler te staan. Verkiezingscampagnes volgen elkaar steeds sneller op en zijn vaak ook permanente strategieën, waarin de inhoud in hapklare brokken wordt geserveerd. In presentatie en aanpak vervaagt het verschil tussen politieke campagnes en marktstrategieën van onze nationale grootgrutters. Het mandaat van de kiezer aan de gekozene is inderdaad, zoals de hele samenleving, veranderd.
De initiatiefnemers zeggen het daarom belangrijk te vinden dat de kiezers in staat gesteld worden om tussentijds, voor grote groepen belangrijke wetswijzigingen nog wel, het verleende mandaat te kunnen terugnemen. Een van de belangrijke betekenissen van reguliere verkiezingen is dat de kiezer met het uitbrengen van zijn stem niet alleen kiest voor de toekomst, maar ook oordeelt over het verleden. Bij een referendum worden partijen dus tussentijds als het ware afgerekend op een concreet onderwerp, zonder dat de samenstelling van de volksvertegenwoordiging wordt aangepast. Hoe kan het mandaat van vertrouwen exclusief voor één wetsvoorstel worden teruggenomen? Hoe zien de indieners en de regering de relatie en de betekenis van die beide oordelen?
Volgens de indieners dwingt alleen al het bestaan van het referendum de volksvertegenwoordiging in een eerder stadium rekening te houden met de input van maatschappelijke organisaties. Een wet en een grondwetswijziging als stok achter de deur om volksvertegenwoordigers beter te laten communiceren met de samenleving? Contact tussen kiezer en gekozene is altijd de basis geweest van onze representatieve democratie. Mandaat is vertrouwen, vertrouwen dat de gekozene zelf besluiten kan en durft te nemen en, belangrijker nog, dat hij daarvoor verantwoordelijkheid neemt en daarover in het openbaar verantwoording aflegt. Bij volgende verkiezingen oordeelt de kiezer opnieuw. En dat is vaak genoeg tegenwoordig!
De heer Vliegenthart i (SP):
Dat laatste ben ik geheel met de VVD-woordvoerder eens, maar ik heb nog een vraag. Mevrouw Huijbregts zet wel erg scherp het referendum aan de ene kant en de representatieve democratie aan de andere kant tegenover elkaar, veel scherper dan de indieners. Zij stelt direct: er wordt niet alleen een oordeel geveld over een voorstel, maar ook over de volksvertegenwoordigers. Kan zij dat nader onderbouwen? Als ik het immers goed begrijp, worden er geen referenda over volksvertegenwoordigers gehouden; er worden referenda gehouden over voorstellen. Dat is uiteindelijk toch het materiële waarover de bevolking besluit.
Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):
Ik weet dat de heer Vliegenthart niet erg veel geduld heeft, maar ik vraag hem toch om wat geduld te hebben, want ik kom hier straks nog uitgebreid op terug. Het gaat erom, zoals ook de indieners zeggen, dat de kiezers bij een referendum in staat worden gesteld om het mandaat, het eerst gegeven mandaat bij de gewone verkiezingen, terug te nemen. Ik kom straks terug op de betekenis van die overweging.
Ook na de verkiezingen — ook dat is de heer Vliegenthart waarschijnlijk met mij eens — dient het mandaat steeds opnieuw verworven te worden. Enerzijds lijkt dat in onze steeds complexer wordende samenleving onhaalbaar, zoals de indieners zeggen; anderzijds is dat juist door onder andere de nieuwe media — er zijn nog heel veel andere methoden —eenvoudiger dan ooit, zoals mevrouw Lokin zei.
Het zijn de gekozenen en politieke partijen zelf die de verantwoordelijkheid hebben om het debat met de kiezers te organiseren en zich door hen te laten adviseren in het hele wetgevingsproces. Dat zou wel wat verder moeten gaan dan wat je nu wel ziet gebeuren. Dat gaat verder dan de eigen leden; dat gaat echt om de discussie met de samenleving.
De conclusie van de indieners dat de invoering van het referendum de kloof tussen burger en politiek zal verkleinen, wordt niet door de VVD-fractie gedeeld. Beide voorstellen geven aan dat de volksvertegenwoordiging worstelt met de vraag hoe de vertrouwensband met de samenleving kan worden versterkt en verbeterd.
Professor Andreas Kinneging stelde afgelopen zondag bij Buitenhof dat de democratie te weinig kwaliteit levert. De vraag is hoe de representatieve democratie beter kan functioneren, want het referendum verbetert de kwaliteit niet. Het antwoord van de initiatiefnemers is volgens de VVD-fractie een bypass, een toevoeging van een instrument naast dat van de vertegenwoordigende democratie. Invoering van het referendum moet als het ware de negatieve spiraal van desinteresse in de politiek tot stilstand brengen, zonder dat de politiek zichzelf of het systeem verandert. What's next?
De oplossing zou veeleer gezocht moeten worden in andere manieren om de mening van de burger te peilen tijdens de besluitvormingsprocessen. Dan heb ik het niet over Facebook, want dat is allemaal veel te specifiek. Het gaat om het volgende principe. Met het referendum als stok achter de deur willen de indieners bereiken dat de volksvertegenwoordiging zich gedurende het proces beter verstaat met de samenleving, maar ook zonder stok achter de deur is dat noodzakelijk. De primaire verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de politieke vertegenwoordigers, maar niet bij de wetgever.
De heer Koole i (PvdA):
Mevrouw Huijbregts houdt een heel pleidooi over de representatieve democratie. Ik deel het standpunt dat de gekozen volksvertegenwoordigers zich goed moeten verstaan met degenen die hen hebben gekozen, dat ze het contact met de kiezers moeten onderhouden enzovoorts. In mijn inbreng heb ik gewezen op het feit dat er altijd een verschil kan zijn tussen wat de meerderheid van de bevolking vindt en wat de meerderheid van het parlement vindt. Dat is al zo vanaf het ontstaan van politieke partijen. Dat is niet erg zolang je er als kiezer vertrouwen in hebt dat dit in het parlement goed wordt afgewogen, behalve als het gaat over wezenlijke punten die zwaar leven. Door het ontstaan van partijen en fracties kan het zijn dat er ook bij wezenlijke, controversiële punten een groot verschil van mening ontstaat tussen de meerderheid in het parlement en de meerderheid in de samenleving. Ik noemde niet voor niets Ostrogorski, een liberaal.
Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):
In die tijd waren er ook socialisten.
De heer Koole (PvdA):
Jazeker. Het is dus niet zo dat liberalen er altijd op tegen zijn of socialisten er altijd voor zijn. In de geschiedenis is dat wisselend gegaan. Maar je kunt wel zeggen dat Ostrogorski vond dat in uitzonderlijke situaties, bij controversiële kwesties een referendum mogelijk was, als aanvulling op de representatieve democratie, om het verschil van mening te doorbreken. In haar betoog begon mevrouw Huijbregts met de opmerking dat het ten principale strijdig is met de representatieve democratie. Daarom wil ik haar op zijn minst vragen: is dit altijd zo? Of zegt zij dat er onder bepaalde omstandigheden aanvullingen mogelijk zijn, ook in de vorm van een referendum?
Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):
Het antwoord op die vraag is nee. Anders had de heer Koole dat wel uit mijn betoog kunnen opmaken. Het voorbeeld dat hij noemde, is er een uit de geschiedenis. Wij vinden dat het referendum een oud instrument is, een instrument uit het verleden. Wanneer wij het hebben over het niet meer goed functioneren — verschillende collega's hebben dat hier aan de orde gesteld — bedoelen wij dat het functioneren van de representatieve democratie weleens een keer tegen het licht mag worden gehouden. Wij stellen dat je daar niet een referendum aan moet toevoegen, omdat dat een oud instrument is. Wij zeggen: ga nou eens met elkaar in discussie over het systeem. Hoe kun je dat verbeteren? Hoe kun je dat in essentie beter laten functioneren?
De heer Koole (PvdA):
Ik ben het ermee eens dat je op gezette tijden het systeem moet doorlichten. Maar naar aanleiding van het argument dat het referendum een oud instrument is, wijs ik erop dat de parlementaire democratie een nog ouder instrument is. Is mevrouw Huijbregts van mening dat ook dat laatste instrument niet meer van toepassing zou moeten zijn?
Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):
Nee. Het is weleens eerder gezegd: het is het beste wat er is. Dat wil nog niet zeggen dat je nooit moet streven naar beter. Wij vinden echter dat deze twee systemen niet in elkaar kunnen passen.
De heer Koole (PvdA):
Dan stel ik vast dat het argument dat het niet actueel zou zijn omdat het al oud is en al eerder is voorgesteld, niet opgaat.
Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):
Voor u niet!
De heer Thom de Graaf i (D66):
Met genoegen hoor ik mevrouw Huijbregts zeggen dat de VVD-fractie vindt dat er eens goed naar de representatieve democratie moet worden gekeken, om die te verbeteren.
Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):
Ik heb het over het systeem.
De heer Thom de Graaf (D66):
Mevrouw Huijbregts vindt dus dat er naar het systeem moet worden gekeken. Nu zij zo principieel het referendum afwijst als stok achter de deur of als aanvullend instrument van de bevolking, vraag ik haar of zij wel andere voorstellen heeft waar wij verder over kunnen praten, ook in dit huis. Ik noem de wijziging van het kiesstelsel, vormen van directe democratie et cetera.
Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):
De heer De Graaf is blijkbaar heel goed in het erop naslaan van naslagwerken. Ik stel voor dat hij ook de algemene beschouwingen van het afgelopen jaar erop naslaat. Mijn fractievoorzitter heeft daarbij voorstellen gedaan om naar het hele systeem te kijken. Dan hebben we het niet alleen maar over een klein onderdeel daarvan, maar dan moeten we veel breder kijken dan we nu doen.
De heer Thom de Graaf (D66):
Dus inclusief de onderwerpen die ik zojuist noemde?
Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):
Dat zou kunnen. Ik heb het niet helemaal in mijn hoofd, maar ik zal het even nakijken.
De heer Thom de Graaf (D66):
U moet het dus zelf eerst even nagaan.
Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):
Ja. Als onze fractievoorzitter iets heeft gezegd, zit dat niet helemaal tussen onze oren. Maar ik weet wel dat het erover ging.
Voorzitter. Ik heb al gezegd dat we juist gebruik moeten maken van de nieuwe mogelijkheden en kansen. De VVD is van mening dat de oplossing die de indieners kiezen, ons juist verder van huis brengt en de kloof en de verwarring vergroot. In de schriftelijke inbreng heeft de VVD gewezen op het gevaar dat kiezers zich niet meer betrokken zullen voelen, maar juist zullen afhaken. De initiatiefnemers bestrijden deze vooronderstelling en zeggen niet in te zien waarom kiezers die thuisblijven bij verkiezingen wel bij een referendum zouden opkomen. Gaan de initiatiefnemers ervan uit dat deze groepen altijd dezelfde zullen zijn? Is hiernaar onderzoek verricht? Er zit immers een groot verschil tussen.
De VVD-fractie heeft ook gewezen op de mogelijkheid van buitenparlementaire actie van politieke partijen om via het referendum het vastgestelde democratische proces van besluitvorming te beïnvloeden. De initiatiefnemers doen hier nogal laconiek over, maar het is zeker geen irreëel scenario. Ik kijk even naar de heer Nagel. Het is interessant om te weten of die politieke partijen dan ook in aanmerking komen voor subsidie.
Indieners reageren desgevraagd dat zij niet bang zijn voor een snelle opeenvolging van referenda, omdat de drempelvoorwaarden dat zouden voorkomen. Daar is net ook even een debatje over geweest. Wanneer al besloten zou worden tot de invoering van referenda, onderschrijft de VVD-fractie minimaal de voorgestelde drempels om te voorkomen dat de inflatie zich al te snel zal manifesteren.
Anderzijds vraagt de VVD zich af hoe reëel en haalbaar het is om binnen de gestelde termijnen 300.000 handtekeningen te vergaren en die ook nog eens te verifiëren. Als het zo moeilijk is, is de invoering van het referendum dan geen lege huls? Kan de minister garanderen dat de digitale systemen hiervoor geschikt zijn? Er is blijkens publicaties nog steeds niet gekozen voor een nieuw DigiD-stelsel. En wat is de rol van gemeenten hierin? Gemeenten zullen de referenda moeten organiseren en verantwoordelijk worden voor een goede uitvoering. In hoeverre zijn gemeenten daartoe in staat en worden zij hiervoor financieel gecompenseerd? De VVD neemt aan dat deze kosten ten laste van de begroting van de minister van Binnenlandse Zaken komen.
Veel is nog ongewis en wordt geregeld via invoeringswetten. Behalve dat voor deze wetten een tweederdemeerderheid geldt, is het nog uiterst onduidelijk hoe deze er precies uit gaan zien.
In beide voorstellen is de positie van de Eerste Kamer een bijzondere. Hierop heeft de VVD, evenals het CDA, al gewezen in de schriftelijke voorbereiding. Indieners reageren hierop ook nogal laconiek en suggereren dat er niets verandert. Maar mag ik een hypothetisch voorbeeld geven? De Jeugdwet is vorige maand in deze Kamer vastgesteld. Het zou bij de invoering van een correctief of zelfs raadgevend referendum niet ondenkbaar zijn geweest dat hiervoor bij grote groepen direct betrokkenen het referenduminitiatief genomen zou zijn. Een dergelijk initiatief — dat weten wij allemaal — wordt niet binnenskamers voorbereid, maar zal veel media-aandacht krijgen. Tegen de tijd dat de Eerste Kamer aan de behandeling begint, is de voorbereiding van het referendum in volle gang, want dat zal gebaseerd zijn op het besluit van de Tweede Kamer. De behandeling in de Eerste Kamer zal ongetwijfeld daardoor beïnvloed worden, aan betekenis inboeten en in hypothetische zin wellicht geen enkel nut meer hebben dan het afronden van het wetgevingsproces. Zoals door de fractie van het CDA is betoogd, kan dat leiden tot een verschraling van de betekenis en rol van de Eerste Kamer. Om over vertraging in duidelijkheid voor betrokkenen nog maar te zwijgen.
De heer Thom de Graaf (D66):
Dit argument begrijp ik niet helemaal. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel ook afwijzen. Dan komt er überhaupt geen referendum. Dat is al één belangrijke positie die de Eerste Kamer heeft. In de tweede plaats is het in het voorbeeld van mevrouw Huijbregts niet ondenkbaar dat het maatschappelijk initiatief, dat debat al plaatsvindt, terwijl de Tweede Kamer nog moet besluiten. Dan zit de Tweede Kamer min of meer in dezelfde positie als de Eerste Kamer. Er is veel maatschappelijke druk, er is veel aandacht. Je zou zeggen dat dit goed is voor de democratie, maar wat is dan eigenlijk het bezwaar?
Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):
Dat de behandeling in de Eerste Kamer niet meer alleen op basis van inhoud plaatsvindt, maar op basis van die politieke en maatschappelijke druk. De kracht van de Eerste Kamer is echter dat wij discussiëren op inhoud en niet op emoties.
De heer Thom de Graaf (D66):
Ik was even vergeten dat er in deze Eerste Kamer alleen over de inhoud wordt gesproken en dat daar nooit een politieke connotatie aan vastzit, laat staan een maatschappelijke, maar dan weet ik dat voor deze keer en voor de toekomst.
Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):
Wij proberen de emoties er zoveel mogelijk buiten te houden, mag ik hopen. En hoe wordt een dergelijk ingrijpende operatie met heel veel maatschappelijke implicaties en dwarsverbanden teruggebracht tot een simpele vraag waar het antwoord slechts ja of nee op kan zijn? Een ander voorbeeld zou de zorgwet kunnen zijn. Graag hoor ik hierop en ook over de positie van de Eerste Kamer een reactie van de minister.
Ik wil nu graag even stilstaan bij het raadgevend referendum. Daarbij is de volksvertegenwoordiging formeel niet gebonden aan de uitkomst, maar de praktijk is toch anders. De pleitbezorgers van het referendum, verenigd in het Referendum Platform, stellen zelfs letterlijk dat een meerderheid van de Tweede Kamer het zich eigenlijk niet kan veroorloven om de uitkomsten te negeren. Uiteraard bestrijden de indieners deze stelling. Formeel hebben zij gelijk, maar materieel geldt dat voor het platform. In essentie is de werking van het raadgevend referendum, wanneer is voldaan aan alle gestelde randvoorwaarden, dus bindend.
Laat ik een voorbeeld uit mijn eigen praktijk geven. In het kader van het referendum over het Europees Verdrag op 1 juni 2005 heeft mijn toenmalige gemeente Oosterhout de eer gehad als een van de eerste gemeenten een referendum uit te schrijven. Het onderwerp: de vraag of een natuurbad open zou blijven. Er werd een externe commissie ingesteld, een verordening vastgesteld en met veel zorg werd de referendumvraag geformuleerd. Ook werd uitgesproken dat bij een opkomst van meer dan 50% de uitslag richtinggevend voor het raadsbesluit zwembad zou zijn. Door de gemeente is veel en goed geïnvesteerd in voorlichting en communicatie. Ook de toenmalige burgemeester werkte enthousiast en overtuigd mee. De uitkomst was verrassend: tegen de algemene verwachting in stemde bij een opkomst van 60,8% 53,6% tegen het openhouden. Toch had die uitkomst geen verrassing mogen zijn. Integendeel, want het bad had, maar daar stond iedereen achteraf pas bij stil, een grote regionale en toeristische functie, terwijl slechts een beperkt aantal gebruikers in de gemeente zelf woonde.
Het debat naar aanleiding van de uitslag spitste zich toe op drie punten: de vraag of de uitkomst al of niet bindend was, de kritiek op de verordening, en de afkeuring achteraf van de referendum-vraagstelling. Een meerderheid in de gemeenteraad was van mening dat het bad juist vanwege de specifieke functie, de toeristische en regionale, open zou moeten blijven, maar na heel veel onvrede en getouwtrek is uiteindelijk besloten de uitkomst van het referendum te respecteren en het zwembad te sluiten, maar ook om nooit meer een referendum te houden. Kortom: niemand was tevreden. Initiatiefnemers stellen dat het raadgevend referendum de representatieve democratie in stand laat, omdat daar immers onbelast het laatste oordeel wordt geveld. Zij doen het voorkomen alsof een raadgevend referendum een hulpmiddel is bij de besluitvorming, een vorm van consultatie en, zoals ik al eerder zei, een stok achter de deur. Daarvoor zijn toch wel andere mogelijkheden zou ik zo denken. Dan blijft alleen nog over, zoals wordt gesteld, "het gevoel van betrokkenheid aan de burger" te geven. Een mooi streven, maar het is ook risicovol, wanneer dat gevoel wordt beschaamd als er ten finale uit het oogpunt van algemeen belang een afwijkend besluit wordt genomen.
Het voorstel met betrekking tot het correctief referendum is van een andere orde. Van de door de indieners gesuggereerde vrijblijvendheid van het raadgevend referendum is hier geen sprake. Het correctief referendum beoogt de zeggenschap over bepaalde wetgeving na het doorlopen van het gehele wetgevingsproces voor een bindend oordeel aan de bevolking voor te leggen. Zoals indieners stellen, kan daarmee ingegrepen worden op het mandaat dat bij algemene verkiezingen is verleend. Die stelling acht mijn fractie in strijd met de representatieve democratie. Immers, het mandaat wordt de gekozene niet ontnomen, want dat kan slechts bij algemene verkiezingen. De uitspraak van het referendum gaat dus boven het verleende mandaat en overruled het mandaat van de representatieve democratie. Het bindend correctief referendum stelt aan het eind het democratisch parlementair besluitvormingsproces buiten werking. Het correctief referendum is daarmee dus van een hogere orde en betekenis dan onze parlementaire democratie.
De VVD is van mening dat alle hiervoor genoemde bezwaren in nog sterkere mate gelden voor een Grondwetswijziging. De materie, context en zorgvuldige afwegingen in zelfs twee verschillende lezingen zijn bij uitstek toevertrouwd aan de representatieve democratie.
Het moge duidelijk zijn dat de VVD-fractie geen grond ziet tot wijziging van de Grondwet en ook het voorstel van het raadgevend referendum niet zal steunen. Toch zijn wij met belangstelling in afwachting van een reactie van de zijde van zowel de indieners als de regering. Van de regering wil mijn fractie graag expliciet horen of en hoe zij deze wet gaat uitvoeren.