Verslag van de vergadering van 20 mei 2014 (2013/2014 nr. 30)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 10.38 uur
De heer Koole i (PvdA):
Voorzitter. Allereerst een woord van dank aan de indieners. Een initiatiefwetsvoorstel brengt het nodige werk met zich mee. Daarvoor spreek ik graag grote waardering uit. Dank ook voor de beantwoording van de vragen van deze Kamer. Dat laatste geldt natuurlijk ook de minister.
Het doel van het wetsvoorstel, een goede bescherming en begeleiding van klokkenluiders, is ook het doel van de PvdA-fractie. Daarom waarderen wij ook het streven van de indieners om die goede bescherming en begeleiding van klokkenluiders een steviger wettelijke basis te geven.
De casus van onder anderen Ad Bos bij grootschalige fraude in de bouw en van Fred Spijkers bij het gebruik van ondeugdelijke mijnen bij Defensie staan diep in onze herinnering gegrift. Voor klokkenluiders, zowel in de private als in de publieke sector, dient een goede, overzichtelijke en permanente voorziening te bestaan die het melden van maatschappelijke misstanden mogelijk maakt en de melders ervan goed beschermt.
De vraag is in hoeverre dit wetsvoorstel, dat beoogt een Huis voor klokkenluiders in te stellen, dat doel dient. De beantwoording van verschillende vragen van onze en andere fracties hebben de leden van mijn fractie vooralsnog niet kunnen overtuigen. Daarom zal ik verschillende van deze vragen in dit debat opnieuw aan de orde stellen. Hoewel er nog meer vragen te stellen zouden zijn, beperk ik mij tot een drietal clusters van vragen: over de grondwettelijkheid van het wetsvoorstel; over de verhouding tussen de adviesfunctie en de onderzoeksfunctie van het Huis voor klokkenluiders en over de samenloop van het onderzoek van het huis met onderzoek van het OM, inspecties en toezichthouders.
Het eerste onderwerp betreft de grondwettelijkheid van het wetsvoorstel. Juist voor de Eerste Kamer is er een belangrijke rol om hier goed naar te kijken, temeer omdat de minister in antwoord op vragen van onze fractie heeft gezegd dat het onderbrengen van het huis bij de Nationale ombudsman niet past binnen artikel 78a van de Grondwet. Wij zijn dat met de minister eens. Dat grondwetsartikel ziet op onderzoek van de Nationale ombudsman naar gedragingen van bestuursorganen van het Rijk en van andere bij of krachtens de wet aangewezen bestuursorganen. Het wetsvoorstel bepaalt echter dat het Huis voor klokkenluiders onderzoek kan doen naar misstanden bij alle werkgevers, inclusief de complete marktsector. Dat gaat dus veel verder dan de "bestuursorganen" van de overheid waarvan artikel 78a van de Grondwet rept. Bovendien kan de Nationale ombudsman onderzoeksbevoegdheden inzetten die hij heeft op grond van de Algemene wet bestuursrecht. Dat is niet een op de private sector toegesneden normenkader. Vandaar de volgende vragen aan de indieners.
Vinden zij dat het bestuursrecht een adequaat normenkader is voor onderzoek naar misstanden in de private sector? Zijn zij bereid te overwegen het Huis voor klokkenluiders anders te positioneren, zodat het niet meer onder de Nationale ombudsman valt?
Het tweede onderwerp gaat over de advies- en onderzoeksfuncties. Het wetvoorstel beoogt in het huis zowel een advies- als een onderzoeksfunctie onder te brengen. In de Tweede Kamer merkte de eerste indiener op dat er een "verband" moet zijn en "overleg" om problemen te voorkomen. Kunnen de indieners nog eens aangeven om welke problemen het hier dan zou gaan? Zijn die alleen op te lossen door advies en onderzoek in één Huis onder te brengen?
Zijn zij het eens met de redenering dat een klokkenluider ondersteuning en advies nodig heeft in alle fasen van het traject: van de eerste oriëntatie, via in veel gevallen een interne melding en soms daarna een externe melding, tot de fase van het onderzoek?
Zijn zij het bovendien eens met het idee dat de adviseur van de klokkenluider volledig diens belang moet dienen? Tegelijkertijd stellen de indieners dat het huis, met het oog op een onafhankelijk feitenonderzoek, niet optreedt als belangenbehartiger voor een klokkenluider. Is het dan niet verwarrend, zo vraag ik de indieners, dat dezelfde instantie — het huis — die geadviseerd heeft tijdens de adviesfase, tijdens de onderzoeksfase gaat oordelen of er daadwerkelijk sprake is van een misstand?
In de beantwoording van de schriftelijke vragen van deze Kamer stellen de indieners dat het naast elkaar bestaan van twee aparte instituten voor advies en onderzoek in de praktijk niet zal werken. Maar naast het huis zullen ook verschillende inspecties en toezichthoudende instanties blijven bestaan. Waarom, zo vraag ik de indieners, zal het naast elkaar bestaan van die inspecties en instanties enerzijds en van het huis anderzijds wel werken en het naast elkaar bestaan van een apart instituut voor advies en een voor onderzoek niet?
In de beantwoording van de schriftelijke vragen stellen de indieners bovendien dat de functies van advies en onderzoek binnen het huis voldoende zijn te scheiden in afzonderlijke afdelingen. Zien de indieners mogelijkheden om die afdelingen voor advies en onderzoek zodanig van elkaar te scheiden dat geen verwarring ontstaat bij de klokkenluiders? En is daarvoor niet een aparte wettelijke regeling nodig, met een onderscheiden omschrijving van taken en bevoegdheden voor elk van die afdelingen, ook al zouden die aparte wettelijke regelingen kunnen worden opgenomen in één wet? Deze laatste vraag stellen wij ook aan de regering.
Ik kom bij mijn derde punt, de samenloop van het onderzoek van het huis met onderzoek van het Openbaar Ministerie, inspecties en toezichthouders. Mijn fractie kan zich niet geheel aan de indruk onttrekken dat de beantwoording door de indieners van de vragen van de Kamer, ook in reactie op adviezen van het College van procureurs-generaal, de inspectieraad en het Markttoezichthoudersberaad, op dit punt soms wat losjes is. Het is duidelijk dat de verschillende instanties elkaar bij onderzoek niet in de weg moeten zitten. Betekent dit dat in geval van samenloop het onderzoek van de opsporingsinstanties en de toezichthouders altijd voorrang heeft boven onderzoek door het huis? Is bovendien altijd sprake van complementariteit?
Veel wordt verwacht van de afstemmingsprotocollen. Maar, zo vraag ik de indieners, als die zo belangrijk zijn, vereist het legaliteitsbeginsel dan niet dat die protocollen expliciet in een rijkswet worden gecodificeerd, zoals bijvoorbeeld is gebeurd met het afstemmingsprotocol tussen het OM en de Onderzoeksraad voor Veiligheid?
De regering zegt in haar beantwoording van Kamervragen dat het niet zeker is of de afstemmingsprotocollen de voorziene samenloopproblemen zullen voorkomen. Menen de indieners dat dat wel zeker is? Aan de regering vraag ik of zij van mening is dat ervaringen met de in 2012 opgerichte Onderzoeksraad Integriteit Overheid, die immers ook moet afstemmen met het Openbaar Ministerie, inspecties en toezichthouders, veel samenloopproblemen hebben laten zien.
Een belangrijk punt voor de relatie tussen het voorziene Huis voor klokkenluiders enerzijds en het Openbaar Ministerie, inspecties en toezichthouders anderzijds is dat het feitenonderzoek van het huis zich niet richt op de schuldvraag maar op waarheidsvinding en het doen van aanbevelingen hoe een misstand kan worden weggenomen. Deelnemers aan het onderzoek van het huis moeten in vertrouwen informatie kunnen delen, zonder de kans te lopen dat deze informatie in een strafproces tegen hen wordt gebruikt, zo antwoorden de indieners op Kamervragen.
Hoe moet volgens het wetsvoorstel worden omgegaan met een klokkenluider die zelf in strijd met de wet heeft gehandeld? Het antwoord van de indieners dat dat een zaak is die buiten het bereik van de wet valt, overtuigt naar het oordeel van mijn fractie niet. Dit wetsvoorstel beoogt immers de bescherming van klokkenluiders te verbeteren. Daarom dient daarover ook in de wet duidelijkheid te bestaan. Wie precies valt in de categorie van "te beschermen klokkenluiders" en welke bescherming geniet een klokkenluider wanneer hij in strijd met de wet heeft gehandeld? In welke gevallen is er sprake van strafrechtelijke immuniteit voor klokkenluiders?
De indieners stellen dat wanneer medewerkers van het huis kennis nemen van een strafbaar feit, niet van hen wordt verwacht dat zij aangifte doen. Daarnaast menen zij dat het huis afspraken kan maken met het OM dat dit geen inlichtingen vraagt. Waarop baseren de indieners deze stellingen? Kan de aangifteplicht volgens artikel 132 van het Wetboek van Strafvordering wel bij protocol worden uitgesloten, zo vragen wij zowel de indieners als de regering. Indien dit niet het geval is, hoe verhoudt de plicht om mee te werken aan een onderzoek van het huis zich dan met het verbod op zelfincriminatie?
Het moge duidelijk zijn uit deze drie clusters van vragen dat mijn fractie moeite heeft met dit wetsvoorstel. Nogmaals, het doel van het wetsvoorstel — een goede bescherming en begeleiding van klokkenluiders — ondersteunen wij zeer. Hoewel wij vanzelfsprekend de beantwoording van de vragen nog eerst zullen afwachten, neigt onze fractie op dit moment ernaar om over dit wetsvoorstel te zeggen: zo niet!
Tegelijk vindt mijn fractie een goede bescherming en begeleiding van klokkenluiders zeer wenselijk. De uitkomst van dit debat zou niet mogen zijn dat, omdat er te veel haken en ogen zitten aan voorliggend wetsvoorstel, wij dadelijk helemaal zonder een noodzakelijke aanvullende regeling voor klokkenluiders zouden komen te zitten. Inderdaad, geen haast maar toch wel tempo, mits zorgvuldig.
Daarom zou een grondige aanpassing van het wetsvoorstel onzes inziens wenselijk zijn. Tegelijk moet worden voorkomen dat naast een Huis voor klokkenluiders volgens een aangepast wetsvoorstel ook nog andere instituties blijven bestaan met vergelijkbare taken, zoals het Adviespunt Klokkenluiders, de Onderzoeksraad Integriteit Overheid en de Onderzoeksraad Integriteit Marktsector i.o. Dat zou de overzichtelijkheid immers niet ten goede komen. Wij hebben daar in het voorlopig verslag ook vragen over gesteld aan de regering. Uit de beantwoording van die vragen blijkt dat de regering niet onwelwillend staat tegenover het versterken van de Onderzoeksraad Integriteit Overheid, waarvoor - zo stelt zij - de rechtsvorm van een zbo in beeld komt.
Mijn vraag aan de indieners is of zij bereid zouden zijn het wetsvoorstel zo aan te passen dat er een Huis voor klokkenluiders — of hoe het ook heten mag — komt dat niet onder de Ombudsman valt, de vorm krijgt van één of misschien wel meerdere zbo's, waarvan de onafhankelijkheid uiteraard moet zijn gewaarborgd en waarbij de verhouding tot OM, inspecties en toezichthouders zorgvuldig is vormgegeven. Daarbij zou dan ook rekening kunnen worden gehouden met de recentelijk aanvaarde resolutie van de Raad van Europa over klokkenluiders.
Dat Huis zou verschillende afdelingen moeten kennen. Daarbij kan worden aangesloten bij bestaande ideeën en organisaties, zoals ik reeds eerder in mijn inbreng voor het voorlopig verslag in een vraag aan de regering heb gesuggereerd en waarnaar ook mevrouw Van Bijsterveld zojuist verwees in haar bijdrage. Een Huis voor klokkenluiders als een combinatie van aparte afdelingen dus: één afdeling voor onderzoek naar de publieke sector, waarin de Onderzoeksraad Integriteit Overheid zou kunnen opgaan, en één afdeling voor de private sector, die een aparte Onderzoeksraad Integriteit Marktsector, zoals die nu in oprichting is, overbodig maakt. De taken en bevoegdheden van elk van deze afdelingen worden in de wet apart en onderscheiden geregeld, daarbij onder meer rekening houdend met verschillende normenkaders. De Algemene wet bestuursrecht is voor de publieke sector van groot belang, terwijl het normenkader voor de private sector wellicht eerder aansluit bij het Burgerlijk Wetboek. Een aparte adviesafdeling zou binnen dat Huis kunnen bestaan, mits verzekerd is dat zij juridisch en functioneel gescheiden is van beide onderzoeksafdelingen. Daarin zou het Adviespunt Klokkenluiders kunnen opgaan, zodat voorzien is in een permanent adviesorgaan, waar het adviespunt nu nog een tijdelijk karakter heeft.
Zijn de indieners bereid een dergelijke constellatie te verkennen? En, zo vragen wij de minister: hoe zou de regering een dergelijke ontwikkeling waarderen?
Wij zien met grote belangstelling uit naar de beantwoording door de indieners en de regering van onze vragen.