Verslag van de vergadering van 20 januari 2015 (2014/2015 nr. 17)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 10.23 uur
De heer Essers i (CDA):
Voorzitter. Na twee uitgebreide schriftelijke rondes zal vandaag door deze Kamer de balans worden opgemaakt van het wetsvoorstel studievoorschot hoger onderwijs. Vooropgesteld: de CDA-fractie is niet ten principale tegen lenen voor bekostiging van een studie. Het huidige stelsel is deels ook gebaseerd op het bieden van de mogelijkheid voor studenten om bij de overheid voor hun studie te lenen. In het recente verleden bestond bij mijn partij ook steun voor het invoeren van een leenstelsel in de masterfase alsmede voor de later weer ingetrokken langstudeerboete. Daarbij heeft zij wel altijd de redelijkheid en proportionaliteit van de in te voeren maatregelen in de gaten gehouden. Zij heeft er bovendien steeds op toegezien dat in deze maatregelen voldoende incentives voor studenten waren opgenomen om nominaal af te studeren. Het onderhavige wetsvoorstel schiet op deze punten helaas volledig tekort. Mijn fractie hecht ook zeer aan het bestrijden van de zesjescultuur en het verder verbeteren van de kwaliteit van het hoger onderwijs. Het is van het grootste belang dat ons hoger onderwijs zich kan blijven meten met dat in andere landen. Ook op deze punten schiet het wetsvoorstel tekort. Zo is volstrekt onduidelijk welke verbeteringen in de kwaliteit van het hoger onderwijs precies zullen worden aangebracht. Verder is onduidelijk welke investeringen daarvoor zullen worden verricht. Garanties ontbreken.
Om in de sfeer van dit wetsvoorstel te blijven: naar onze mening moet de minister haar huiswerk overdoen.
Het feit dat wij niet a priori tegen lenen voor de eigen studie zijn, laat onverlet dat wij steeds hebben aangedrongen op een stelsel waarin de financiering van de studie niet primair afhankelijk is van het aangaan van schulden. Er moeten stimulansen worden gecreëerd voor bijvoorbeeld ouders en grootouders om fiscaal gefaciliteerd te sparen voor de studie van hun kinderen en kleinkinderen. De vroegere Zilvervlootregeling was daarvan een goed voorbeeld. Studenten moeten niet worden opgezadeld met hoge studieschulden, maar zij moeten bij voorkeur tijdens hun studie kunnen terugvallen op de door hun ouders en grootouders gespaarde middelen met het oog op die studie. Ouders hebben in dezen een eigen verantwoordelijkheid. Studiebeurzen moeten beschikbaar zijn als vangnet voor studenten die niet op hun ouders kunnen terugvallen of voor wie de ouders die verantwoordelijkheid niet willen nemen.
In laatste instantie is het aangaan van leningen bij de overheid voor de financiering van studiekosten aanvaardbaar mits die leningen onder redelijke voorwaarden worden verstrekt. In het onderhavige wetsvoorstel is het aangaan van een studielening bij de overheid geen laatste optie, maar feitelijk het uitganspunt. Met uitzondering van de aanvullende studiebeurs wordt er geen koppeling gelegd met de inkomenssituatie van de ouders. De basisbeurs komt volledig te vervallen terwijl ook de fiscale aftrek van studiekosten voor de studenten die de basisbeurs verliezen, wordt afgeschaft.
De heer Ganzevoort i (GroenLinks):
De heer Essers komt er misschien nog op, maar is hij van mening dat ook de mogelijkheid van ouders en grootouders om te sparen voor de studie van hun kinderen en kleinkinderen, komt te vervallen?
De heer Essers (CDA):
Nee, maar ik pleit ervoor dat die mogelijkheid meer wordt gestimuleerd. In de fiscale sfeer zouden er garanties moeten komen dat dit — gelet op de lage rendementen op dit moment — uiteindelijk een heel goede investering zal zijn.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Dit zou dan wellicht een mooi voorstel zijn voor het Belastingplan of zoiets, maar het heeft niet per se met deze wet te maken, zo begrijp ik de heer Essers.
De heer Essers (CDA):
Nee, maar ik breng naar voren dat het uitgangspunt moet zijn dat de studie met eigen middelen wordt gefinancierd, middelen die door de ouders opzij worden gelegd. Daarvoor zouden fiscale tegemoetkomingen moeten komen. Pas in laatste instantie is er dan een mogelijkheid om te lenen. Nu draaien wij het om; nu is lenen het uitgangspunt.
Wat zijn volgens de regering de belangrijkste argumenten voor dit wetsvoorstel? In de eerste plaats het feit dat dit wetsvoorstel een jaarlijkse opbrengst van 640 miljoen oplevert. Volgens de regering zal die opbrengst worden geïnvesteerd in de verbetering van de kwaliteit van het hoger onderwijs door onder andere een verhoging van het aantal contacturen tussen student en docent, excellentietrajecten, een intensievere begeleiding van studenten, en het bieden van internationale studiekansen en andere onderwijsvormen. Bovendien zullen door het vervallen van de basisbeurs studenten van wie de ouders voldoende inkomen en vermogen hebben om een bijdrage te leveren aan de studiekosten, in de toekomst niet langer een basisbeurs krijgen. Als ouders ondanks voldoende inkomen of vermogen toch niet willen bijspringen, kunnen studenten altijd nog lenen. Daarmee worden overheidsmiddelen bespaard die kunnen worden ingezet om de kwaliteit van het hoger onderwijs te verbeteren. Een derde argument pro is dat voor kinderen van ouders met een inkomen beneden modaal, de aanvullende studiebeurs met ongeveer €100 wordt verruimd tot maximaal €365,33 per maand. Tot slot is er sprake van soepele leenvoorwaarden. Zo is de maximale terugbetaaltermijn 35 jaar, wordt de resterende schuld kwijtgescholden aan het einde van de terugbetaalperiode, gaat de aflossingsverplichting pas gelden vanaf het wettelijk minimumloon, en hoeft niet meer dan 4% van het meerinkomen boven dat minimumloon te worden ingezet voor aflossing. Bovendien hoeft pas twee jaar na het afstuderen te worden begonnen met het terugbetalen en bestaan er mogelijkheden voor flexibel en vervroegd aflossen. De ov-kaart blijft bestaan.
Naar de mening van de CDA-fractie staan tegenover deze vermeende argumenten pro de nodige reële bezwaren. Een van haar belangrijkste bezwaren tegen dit wetsvoorstel is dat de voornaamste doelstelling ervan — de verbetering van de kwaliteit van het hoger onderwijs — nu juist in gevaar wordt gebracht door dit wetsvoorstel, namelijk door de verwachte gevolgen van de introductie van het leenstelsel. De verwachting is namelijk dat studenten door het wegvallen van de basisbeurs meer baantjes zullen nemen om extra inkomen te verdienen om zodoende extra leningen te voorkomen. Zeker als deze extra werkzaamheden niets met de studie te maken hebben, zullen die ten koste van die studie gaan. Dan dreigt op zijn minst studievertraging op te treden. Dit wordt nog eens bevorderd doordat het maximaal bij te verdienen inkomen komt te vervallen. Ook het onderscheid tussen thuiswonende en uitwonende studenten komt te vervallen. Daardoor is men meer tijd kwijt aan reizen en blijft er minder tijd over voor studiegerelateerde activiteiten in de eigen universiteitsstad. De regering laat het zoeken naar een balans tussen studie en werk helemaal over aan de eigen individuele afweging van iedere student.
Dat geldt ook voor de keuze tussen bijverdienen of extra lenen. De regering meent op basis van de huidige situatie dat studenten goed met deze keuze kunnen omgaan. Wij zijn echter van mening dat de balans tussen werk en studie in het huidige stelsel al te vaak wordt verstoord in het nadeel van de tijd voor de studie. Daar komt bij dat de huidige situatie een andere is dan de situatie na invoering van het leenstelsel. De kans wordt dan ook alleen maar groter dat die balans nog verder wordt verstoord als straks de basisbeurs komt te vervallen. Mijn inschatting is dan ook dat daarmee de bedoeling van de regering, het bereiken van onder andere meer contacturen tussen student en docent en het meer in het buitenland studeren, zwaar onder druk komt te staan. Ik hoor graag de visie van de minister hierop. Wat zal zij doen om te verhinderen dat kostbare studietijd verloren gaat indien studenten meer gaan bijverdienen om de weggevallen basisbeurs te compenseren?
Een hiermee samenhangend bezwaar is dat het wetsvoorstel niet voorziet in een vermindering van de aflossingsverplichting bij nominaal afstuderen en/of bij het behalen van een zeer goed cijfergemiddelde. Dit zou, aldus de regering, ten koste gaan van de middelen die vrijkomen om in de verbetering van de kwaliteit van het hoger onderwijs te investeren. Iedere maand die een student extra studeert, kost de overheid echter geld. Nominaal c.q. goed studeren, stimuleert kwaliteit in groepen en bespaart geld doordat de student korter bij de universiteit rondloopt. Met andere woorden: een voor de hand liggende incentive om schaarse collectieve onderwijsmiddelen beter in te zetten en de zesjescultuur tegen te gaan, wordt tegengehouden, omdat deze incentive minder geld zou opleveren om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. De leden van de CDA-fractie pleiten er sterk voor om alsnog een dergelijke koppeling aan te brengen. Daarop krijg ik graag een reactie van de minister.
Tegenover de verruiming van de aanvullende studiebeurs met €100 staat het verdwijnen van de basisbeurs, die €286,15 is voor uitwonende studenten. Het gevolg daarvan is dat uitwonende studenten er ook al €186,15 per maand op achteruitgaan. Daar komt bij dat veel kinderen van ouders met een laag middeninkomen net niet in aanmerking komen voor die aanvullende beurs. DUO kijkt naar het inkomen van beide ouders en deelt de ouders dan mee welk bedrag zij per maand worden geacht bij te dragen aan de studie van hun kind, als dat kind DUO tenminste toestemming geeft om te checken of hij of zij in aanmerking komt voor een aanvullende beurs. Nu de basisbeurs wegvalt, gaat deze verwachte bijdrage van de ouders automatisch omhoog. Het kind heeft immers minder inkomsten. Dit betekent dat veel ouders die eerst voldoende inkomen hadden om de studie van hun kind te financieren, dat nu niet meer hebben, terwijl hun kind geen aanvullende beurs krijgt. Zo bezien is het effect van het verdwijnen van de basisbeurs het grootst bij de middeninkomens. Dit komt dan nog eens bovenop de verdere inkomensafhankelijke versoberingen van voorzieningen op het gebied van zorg, kindregelingen en wonen. Die versoberingen raken de middeninkomens meer dan evenredig, terwijl deze groep tegelijkertijd wordt geconfronteerd met een toenemende collectieve lastendruk. Ik verwijs ook naar het advies van de Raad van State bij de Miljoenennota 2015. De Raad van State wijst daarin op het feit dat de gevolgen van technische ontwikkelingen vooral de werkgelegenheid bij de middengroepen raken. Dit alles lijkt, aldus de Raad van State, "te duiden op een in veel opzichten niet te veronachtzamen en zorgelijke ontwikkeling, waarbij in het bijzonder de aankomende generaties van de middengroepen in het gedrang komen". Hierop krijg ik graag een reactie van de minister.
Een belangrijke tekortkoming van dit wetsvoorstel is naar onze mening ook dat er geen harde (wettelijke) zekerheid wordt geboden dat de voorgenomen investeringen in de verbetering van de kwaliteit van het hoger onderwijs er ook daadwerkelijk zullen komen en hoe die investeringen er dan precies uit gaan zien. De regering wil nu geen aparte investeringsagenda maken voor de inkomsten uit het leenstelsel, maar wil deze opnemen in de later dit jaar te schrijven strategische agenda. Wij vinden het een grote tekortkoming van dit wetsvoorstel dat die agenda thans niet beschikbaar is. Dit betekent namelijk dat vandaag van deze Kamer wordt gevraagd in te stemmen met dit verstrekkende wetsvoorstel waardoor veel jonge mensen in een hogere schuldpositie terechtkomen, zonder dat er zekerheid bestaat over wat er met de revenuen gaat gebeuren. Er zijn al sterke geruchten dat de door de instellingen gedane beloften om vooruitlopend op de revenuen van het wetsvoorstel nu reeds te investeren in kwaliteitsverbetering, boterzacht zijn. Kan de minister ingaan op de mate van betrouwbaarheid van deze toezeggingen? In hoeverre zijn deze toezeggingen daadwerkelijk opgenomen in de begrotingen van deze instellingen? Tevens is niet duidelijk hoe wordt gegarandeerd dat de investeringen in het hoger onderwijs daadwerkelijk ten goede zullen komen aan studenten en bijvoorbeeld niet zullen worden besteed aan allerhande managementfuncties of aan onderzoeksondersteunende zaken. Hierop krijg ik graag een reactie van de minister.
Daar komt bij dat de regering in de memorie van antwoord erg schimmig doet over de borging van de beloofde maatregelen ter verbetering van de onderwijskwaliteit. Zo is niet duidelijk of dit aspect wordt meegenomen in toekomstige visitatie- en accreditatieprocedures. Wij vragen de minister opnieuw om een duidelijke uitspraak hierover. Naar de mening van de CDA-fractie leidt het in dit wetsvoorstel voorgestelde instemmingsrecht voor studenten op de hoofdlijnen van de begroting eerder tot onnodige bureaucratie en vertragingen in de besluitvormingsprocedures dan tot een daadwerkelijke borging van de extra investeringen in verbetering van de onderwijskwaliteit. Hoe kijkt de minister hiertegen aan?
Om budgettaire redenen houdt de regering ook vast aan een zeer magere overgangsregeling. Volgens het wetsvoorstel is er een cohortgarantie: studenten die al in de bachelorfase zitten, behouden recht op de huidige maximaal driejarige studiefinanciering. Als zij de master gaan doen, vallen zij echter onder de nieuwe systematiek van het studievoorschot. Dit is in strijd met de sterke koppeling die in het hoger onderwijs bestaat tussen de bachelor- en masterfase. Er is geen student die bij het starten van zijn studie aan de universiteit ervoor kiest om alleen de bachelor te doen. Bovendien is dit in strijd met de huidige praktijk dat je de basisbeurs voor de masterfase reeds kunt krijgen in het vierde bachelorjaar. Volgens de minister, in de nadere memorie van antwoord, zou "het grootste gedeelte van de (aankomende) studenten op de hoogte (zijn) van het feit dat de studiefinanciering gaat veranderen". Uit een in januari 2015 gehouden enquête door FNV Jong, het LAKS en de JOB onder 1.365 scholieren, mbo-, hbo- en wo-studenten blijkt echter dat er bij de huidige en toekomstige generaties studenten nog altijd zeer veel onwetendheid bestaat over de gevolgen van het leenstelsel. Des te meer onwetendheid over wat er komen zou, bestond er natuurlijk ten tijde van de indiening van dit wetsvoorstel en zeker ook bij de aanvang van de studie. Ook dit geeft de onredelijkheid van het overgangsrecht aan. Graag vernemen wij de visie van de minister hierop. Tevens vragen wij haar om in te gaan op de resultaten van voormelde enquête. Is de minister het met ons eens dat het fundamentele beginsel van rechtszekerheid, waar deze Kamer zozeer borg voor staat, ook in dit geval niet door budgettaire argumenten opzij kan en mag worden gezet?
Een ander punt van grote zorg bij ons is de negatieve invloed die dit wetsvoorstel zal hebben op de toegankelijkheid van het hoger onderwijs. Het Centraal Planbureau verwacht als gevolg van dit wetsvoorstel een daling van 2% van het aantal hbo- en wo-studenten, oftewel 2.700 studenten per jaar. Hierbij speelt een belangrijke rol de angst van veel studenten om een hoge studieschuld te hebben na het afstuderen, terwijl er geen garantie is op een baan met een goed inkomen. De regering gaat ervan uit dat dit effect na enkele jaren zal wegebben. Niettemin zal zij de effecten op de toestroom monitoren. Niet duidelijk is echter wanneer de minister precies gaat ingrijpen. Is dat bij een terugloop van meer dan 2%, meer dan 5% of meer dan 10%? En over welke periode moet dit effect zich hebben voorgedaan voordat de minister ingrijpt: na één jaar, na twee jaren, na vijf jaren? Dat is nu allemaal volstrekt onduidelijk. Graag krijg ik daar nu duidelijkheid over van de minister.
Daarnaast wijst de minister keer op keer, als een volleerd hypotheekadviseur, op de soepele voorwaarden die zijn verbonden aan het leenstelsel. Daarmee komt zij echter wel in een spagaat terecht. Als gevolg van de soepele leenvoorwaarden worden studenten ertoe verleid om zo veel mogelijk studieschulden aan te gaan. Dit staat echter weer haaks op het streven van diezelfde regering dat burgers voorzichtig moeten zijn met het aangaan van schulden; zie de recente problemen op het terrein van de woningmarkt, de aanpassingen van de hypotheekrenteaftrek en het aanscherpen van de voorwaarden waaronder banken leningen verstrekken. Dat zijn allemaal maatregelen die zijn gericht op het terugdringen van schulden bij de burgers. Hoe verklaart de minister deze tegenstrijdigheid in het regeringsbeleid? Aangezien het lang niet altijd meer zo is dat studeren garant staat voor een baan met een hoog salaris, dreigen niet alleen pas afgestudeerden te hoge schulden te krijgen, maar is er ook een serieus toekomstig invorderingsrisico voor de Staat. Wat vindt de minister hiervan en wat gaat zij doen om dit risico te beperken?
Daar komt bij dat de invoering van het studievoorschot erg duur uitpakt voor studies met een tweejarige master. Dit zijn alle bèta- en researchmasters, evenals alle universitaire lerarenopleidingen. Medische en meestal ook theologische masters zijn zelfs driejarig. Het moge duidelijk zijn dat in dergelijke gevallen de studieschuld veel hoger dreigt te worden dan de gemiddelde leenschuld. Werken naast de studie om lenen te voorkomen, zal leiden tot studievertraging en bemoeilijkt het onderwijsproces dat uitgaat van vele contacturen en langdurige stages. De vrees bestaat dat daardoor in de toekomst minder voor dergelijke studies zal worden gekozen.
Daarmee komt dit wetsvoorstel in conflict met een andere doelstelling van de regering, namelijk het bevorderen van de instroom in technische opleidingen en het wegwerken van het tekort aan leraren in bètarichtingen. Maar ook in het algemeen wenst deze regering meer universitair opgeleide leraren. Daarbij zij bedacht dat universitaire leraren niet de best betaalde academici zijn, dus gemakkelijk terugbetalen van de studielening is ook geen argument. Wat is hierover de mening van de minister? Welke gevolgen heeft dit wetsvoorstel naar haar mening voor de doelstelling van het door de negen topsectoren in samenwerking met de overheid opgestelde Masterplan Bèta en Technologie dat in 2025 maar liefst 40% van alle afgestudeerden een bèta- en technologische opleiding heeft genoten en de even urgente als ambitieuze doelstelling dat als onderdeel van deze ambitie gedurende een langere periode minstens 40.000 bèta-technologische mensen per jaar extra door opleiding en zijinstroom moeten worden aangetrokken? Ligt het voor deze gevallen niet voor de hand om bij dergelijke masters de studieschulden over een of meerdere jaren kwijt te schelden? Ik hoor graag de reactie van de minister, die hopelijk verdergaat dan de memorie van antwoord waarin een hogere studieschuld voor deze groep studenten toch enigszins wordt gebagatelliseerd en waarin wordt gesteld dat deze studenten zich relatief sterk laten leiden door een inhoudelijke motivatie. Ook zouden de investeringen in een meerjarige master zich volgens de minister doorgaans ruimschoots terugbetalen. Denkt de minister werkelijk dat deze argumentatie de zorg bij potentiële studenten voor aanmerkelijk hogere studieschulden zal wegnemen? Ook hier kondigt de minister weer aan dat zij zal monitoren. Maar wanneer zal zij dat precies doen en wanneer zal zij ingrijpen? Monitoring moet wel serieus worden genomen en mag geen doekje voor het bloeden zijn.
Een andere vraag is hoe deze wet zich verhoudt tot het promoten van deelonderwijs. In hoeverre bevordert deze wet volgens de minister de doelstelling van de regering om meer ruimte te bieden aan deelonderwijs en life long learning?
Niet alleen de basisbeurs verdwijnt, ook de fiscale aftrekmogelijkheden voor studiekosten worden afgeschaft in gevallen waarin recht bestaat op reguliere studiefinanciering. In feite worden studenten daarmee deels dubbel belast: de door hen zelf gedragen uitgaven die worden gedaan voor een opleiding of studie met het oog op de verwerving van inkomen uit werk en woning, zijn niet langer aftrekbaar terwijl zij straks na hun studie "gewoon" progressief worden belast over hun bruto arbeidsinkomsten. Het vervallen van de fiscale aftrekmogelijkheden komt extra hard aan bij de private hogescholen waar sprake is van onbekostigd onderwijs, terwijl het overgrote deel van de opbrengsten van dit wetsvoorstel ten goede komt aan het bekostigde onderwijs. Uit berekeningen blijkt dat het wegvallen van de fiscale aftrek in deze gevallen tot hoge lastenstijgingen kan leiden. Volgens berekeningen van de Nederlandse Raad voor Training en Opleiding levert het wegvallen van de fiscale aftrek een nadeel op van gemiddeld meer dan €5.000 per studiejaar, uitgaande van een collegegeld van €14.500 en kosten voor lesmateriaal van €1.200. Een lastenstijging van €5.000. Door voor deze categorie studenten de aftrek in de een of andere vorm te handhaven, zouden deze gevolgen vermeden kunnen worden. Dergelijke inkomenseffecten zijn naar onze mening te belangrijk om serieus aangedragen oplossingen voor deze problematiek weg te wuiven met eenvoudsargumenten. Graag een duidelijke reactie van de minister.
De aantrekkelijke leenvoorwaarden hebben nog een ander averechts effect. Ouders met hoge inkomens en vermogens zouden hun kinderen kunnen stimuleren om maximaal gebruik te maken van de leenmogelijkheden. Het rendement op het aldus in eigen vermogen gehouden geld dat anders in de studie van de kinderen zou worden gestoken, is naar verwachting hoger dan de kosten die zijn verbonden aan het studievoorschot. Het wegvallen van de basisbeurs hoeft dus niet te betekenen dat ouders die het kunnen betalen, het vervallen van de basisbeurs altijd met eigen middelen zullen compenseren. Hier staat tegenover dat kinderen uit laagverdienende gezinnen relatief naar verwachting het meeste zullen afzien van een studie vanwege hun leenaversie. Kortom, studenten van ouders die het kunnen betalen, zullen weleens meer kunnen gaan lenen dan studenten met ouders die het niet kunnen betalen. Wat vindt de minister hiervan?
Voorzitter. Met ons valt altijd te praten over een verbetering van de onderwijskwaliteit. Graag zelfs! Ook over een leenstelsel valt met ons best te praten. Maar dit wetsvoorstel slaat wat ons betreft de plank mis. De balans van argumenten pro en contra slaat duidelijk door in de richting van de argumenten contra. Dat zal echt anders moeten. Wij kijken uit naar de beantwoording van onze vragen door de minister. We hebben nog niet alle hoop opgegeven — wij staan positief in het leven — en we laten ons graag positief verrassen door deze minister, maar vooralsnog zijn wij van mening dat zij haar huiswerk echt moet overdoen.