Verslag van de vergadering van 21 april 2015 (2014/2015 nr. 29)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 11.25 uur
De heer De Vries i (PvdA):
Voorzitter. Het is voor mij een bijzondere ervaring om bij mijn laatste toespraak in deze Kamer mijn aandacht te mogen richten op een zo belangrijk onderwerp.
Een voorstel tot wijziging van de Grondwet vergt, het is eerder gezegd, uit de aard der zaak een bijzondere afweging. Er zijn vragen van constitutionele aard en natuurlijk ook vragen over de strekking en het gevolg van een eventuele grondwetswijziging.
Eerst een aantal overwegingen en vragen met betrekking tot de grondwettelijke aspecten.
Bij elk voorstel tot wijziging van de Grondwet moet de vraag worden gesteld of het voorstel beantwoordt aan de criteria die bij elke grondwetswijziging worden gesteld. In de staatkundige praktijk wordt aangenomen dat daarvoor een dringende juridische, dan wel maatschappelijke noodzaak dient te bestaan.
Dat is kort geleden in deze Kamer nog eens nadrukkelijk bevestigd door minister Plasterk. Collega Engels had een breed gesteunde motie ingediend over de noodzaak om in de Grondwet vast te leggen dat Nederland een democratische rechtsstaat is. De minister vond eerst dat dit voorstel niet aan het eerder genoemde criterium voor grondwetswijziging voldeed, maar liet zich uiteindelijk overtuigen.
Welke dringende juridische of maatschappelijke noodzaak bestaat voor het thans voorliggende voorstel? De indiener heeft in de schriftelijke voorbereiding verwezen naar de considerans van het wetsvoorstelvoorstel. Daarin staat, zoals bij elk voorstel van wet, "dat er grond bestaat een voorstel tot verandering in de Grondwet in overweging te nemen." En, zegt de initiatiefnemer, daar staat het. "Niet meer en niet minder." Aan additionele formele criteria heeft hij geen behoefte.
Het komt ons voor dat de vraag naar een dringende juridische, dan wel maatschappelijke behoefte niet zozeer een formeel, als wel een inhoudelijk criterium is. Wat vindt de minister als hij het onderhavige voorstel aan dit door de regering steevast gehanteerde criterium toetst?
Thans bepaalt de Grondwet dat de commissaris van de Koning en de burgemeester bij Koninklijk Besluit worden benoemd. De indiener stelt voor, die aanstellingswijze uit de Grondwet te verwijderen en die voortaan bij gewone wet te regelen. Verder stelt hij geen wijziging van grondwettelijke bepalingen voor.
Het valt dan ook op dat hij artikel 125, waarin het hoofdschap van provinciale staten en de gemeenteraad wordt geregeld, niet bij zijn wetsontwerp betrekt.
Er zijn echter aanstellingswijzen van deze functionarissen denkbaar, waarbij het hoofdschap van de raad een sta-in-de-weg is. Waarom wenst hij die uit te sluiten? Hoe verhoudt zich dat met zijn opvatting dat de aanstelling bij de wet geregeld moet worden als hij voor bepaalde aanstellingswijzen de weg niet vrij maakt?
De indiener heeft zich tot nu toe niet willen uitlaten over de door hemzelf voorgestane aanstellingswijze. Het wordt volgens hem alleen makkelijker om de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris te regelen. Die kan volgens hem in een wettelijke regeling hetzelfde blijven als thans, maar hij kan ook veranderen.
Daarmee probeert de indiener twee groepen met geheel verschillende inzichten over de aanstellingswijze voor het wetsvoorstel te winnen: enerzijds degenen die denken de positie van de gemeenteraad bij de aanstelling nog verder te kunnen versterken, en anderzijds diegenen die een geheel ander systeem van aanstelling voorstaan.
Dat is een interessante alliantie, die samen de condities lijkt te willen creëren om elkaar later te bestrijden. Of dat een goede basis is voor een grondwetswijziging kan men zich afvragen. Zou het niet beter zijn geweest — zo hebben wij vanaf het begin betoogd — om eerst een diepgaand debat te voeren alvorens met een voorstel tot wijziging van de Grondwet te komen?
De indiener heeft tot nu toe betoogd dat dit allemaal na aanneming van zijn wetsontwerp kan worden besproken, maar in de geest van de zegswijze "bezint eer ge begint" lijkt dat bij een grondwetswijziging minder gelukkig. Kan de indiener nog eens toelichten waarom hij een discussie vooraf zo bezwaarlijk vond?
De indiener vindt dat de aanstellingswijze van de burgemeester niet in de Grondwet thuishoort. Daarover kan men van mening verschillen en in ieder geval heeft de grondwetgever tot nu toe dit standpunt consequent afgewezen.
De heer Engels stelde in zijn betoog dat hij iemand kent die van mening is veranderd, namelijk ondergetekende. Ik ben blij dat ik op de bijna laatste dag van mijn lidmaatschap van deze Kamer daarover nog iets kan zeggen. Indertijd heb ik zelf een wetsvoorstel tot deconstitutionalisering ingediend, overigens overeenkomstig een regeerakkoord. Ik dacht dat het een goed voorstel was. Ik had de behoefte om in de wet vast te leggen dat de raad uiteindelijk de instantie zou zijn die bepaalt wie de burgemeester wordt. Ik had nooit gedacht dat terwijl de inkt van de deconstitutionalisering nog niet droog was, een wetsvoorstel ter tafel zou komen waarin stond dat men dat hele systeem van benoeming dat zojuist was gerealiseerd, overboord wilde gooien. Het gaat mij niet eens om het ene systeem. Het gaat mij erom dat blijkt dat een nieuwe coalitie het hele systeem plotseling op een eigen wijze kan inrichten. Als je nagaat wat dat betekent voor het gemeentelijk bestel, dan is dat naar mijn smaak ten minste zeer bezwaarlijk.
In het wetsvoorstel dat toen aan de orde was, werden bijvoorbeeld alle burgemeesters binnen twee jaar ontslagen. Tot welke toestanden in het land dat zou leiden, is met geen pen te beschrijven. Om die reden dacht ik: ik heb dat niet goed gedaan. Ik ben dat niet vergeten en ik zal dat zo duidelijk maken. Ik heb dus in tweede ronde tegen de deconstitutionalisering gestemd om de reden die ik zojuist gaf en niet om partijpolitieke redenen, zoals de heer Engels zojuist veronderstelde, want mijn fractie in de Tweede Kamer was overwegend voor; slechts vier mensen stemden tegen. Ik was van mening dat het geen verantwoord systeem was als bij een kabinetswisseling zo eenvoudig van stelsel kon worden veranderd terwijl die wijziging zo fundamenteel is dat je vraagt: hebben wij dat wel goed overwogen en doordacht.
De heer Engels i (D66):
Ik dank de heer De Vries voor deze uitvoerige toelichting. Ik stel vast dat hij het kennelijk belangrijk vindt dat de wetgever als hij in de positie komt om iets te regelen op basis van een grondwettelijke opdracht, dat heel goed moet doen en geen flutwerk mag leveren. Dat ben ik met hem eens. Heb ik goed begrepen dat de heer De Vries eigenlijk meer vertrouwen heeft in de wijsheid van de grondwetgever dan van de wetgever? Dat zou op een aantal onderdelen toch wel merkwaardig zijn.
De heer De Vries (PvdA):
Zoals de heer Engels weet, is de personele samenstelling van de grondwetgever dezelfde als die van de wetgever; alleen de meerderheden zijn anders. Er is geen enkele reden om te veronderstellen dat het verstand van de een anders zal werken dan het verstand van de ander. Ik denk echter wel, en dat bleek ook op dat moment, dat als je stelselwijzigingen wilt aanbrengen, het verstandig is om goed na te denken over de vraag of je dat wilt. Ik kom hier later op terug.
De indiener voert in de eerste memorie van toelichting al aan dat Thorbecke tegenstander van een grondwettelijke regeling was en het onderwerp niet van constitutionele orde vond. Dat is natuurlijk aanleiding om zelf nog eens te kijken wat Thorbecke nu precies heeft gezegd. Thorbecke las in een ministerieel ontwerp voor die grondwetswijziging van, naar ik meen, 1848, dat het de bedoeling van de opstellers was om zonder medewerking van de raad, hetzij van de burgerij door de Koning een burgemeester te laten aanstellen. Dus Thorbecke dacht: men wil dit zonder medewerking van de raad hetzij zonder medewerking van de burgerij doen en als wij dat nu in de Grondwet neerleggen, is er te weinig ruimte om na te denken over verschillende modaliteiten in ons land. De Gemeentewet moest nog tot stand worden gebracht en er was weinig vastigheid omtrent "de formatie" van het burgemeestersambt, zoals Thorbecke dat noemde. Onder die omstandigheden moesten volgens Thorbecke de handen van de wetgever niet worden gebonden.
In een beschouwing in de bundel Burgemeester, die in mijn betoog vaker aan de orde zal komen, constateert Schouw dan ook terecht dat Thorbecke "graag ruimte had gelaten aan gemeenteraden om enige invloed uit te oefenen op de keuze van de burgemeester". Het zou dus zomaar kunnen dat Thorbecke erg ingenomen zou zijn geweest met de rol die gemeenteraden sinds 2002 in dit opzicht spelen.
Overigens is het interessant om de geschiedenis van discussies over de burgemeester na te gaan, zeker als men daar voorkeuren voor deconstitutionalisering aan verbindt. Maar eigenlijk worden dan toch vaak appels met peren vergeleken. Ik heb al gezegd dat Thorbecke in zijn tijd werd geconfronteerd met ten minste drie systemen die hij ook noemt in zijn bijdrage aan de herziening van de Grondwet. Er was toen nog geen begin van een kristallisering. Op het ogenblik weten wij natuurlijk vrij aardig wat een minister doet. Daarvoor staat de bundel Burgemeester wel model, maar als je de opvattingen van die tijd — die toen overigens ook al tijdgebonden waren — vergelijkt met die in allerlei andere jaren en je ziet intussen niet dat de positie van de gemeenteraad wezenlijk verandert, dan voer je natuurlijk een vreemde discussie.
In de bundel Burgemeester stelt professor Engels dat "in de praktijk feitelijk sprake is van een door de raad gekozen burgemeester". Hij heeft dit hier zojuist herhaald. Professor Koole — die ik ook graag noem om een balans te bewaren — constateert in dezelfde bundel dat "met het volgen van de aanbeveling van de raad feitelijk een benoemingsrecht van de gemeenteraad is ontstaan". Het zou mij geen moeite kosten om daar een lange lijst van observaties aan toe te voegen, inclusief die van de minister in zijn notitie. De gemeenteraad bepaalt thans feitelijk wie de burgemeester is. Men kan dan zeggen: de gemeenteraad bepaalt het wel, maar het staat nog steeds in de Grondwet.
Schouw wijst daar ook op. Hij stelt in de bundel Burgemeester — die overigens rijk is en al deze aanbeveling verdient — dat de kroonbenoeming nog "fier" overeind staat. Dat is ook de draad van zijn betoog. Dat bevalt hem dus niet, maar het is vooral een kwestie van perceptie. Door wie worden in ons land ministers benoemd en ontslagen? In de tijd van Thorbecke was dat natuurlijk anders dan op het ogenblik. Krachtens staatsrechtelijk gewoonterecht wordt de keuze van ministers en staatssecretarissen niet aan de Kroon gelaten, maar hij benoemt en ontslaat hen wel. Het parlement beslist, al lees je dit niet direct uit de Grondwet. Dat is ook de reden waarom sommigen van ons af en toe het staatsrecht beoefenen. Dat zou niet moeilijk zijn als de Grondwet zomaar te lezen was.
De initiatiefnemer van vandaag heeft deze ontwikkeling van de ministerbenoemingen kort geleden nog eens onderstreept door zelfs de zeer beperkte bemoeienis van de Koning met de kabinetsformatie te helpen beëindigen. De ministers werden vroeger natuurlijk gewoon door de Kroon aangewezen, maar na discussies in en conflicten met de Kamer is dit langzaam maar zeker, ook niet altijd met directe stelligheid, het domein van het parlement geworden. Ik voeg daaraan toe dat het nog te vroeg is voor een evaluatie. In de Grondwet staat dus niet altijd wat er lijkt te staan. Zoals Thorbecke al zei: "Het gaat met de Grondwet als met het Evangelie. De Grondwet laat meerdere vrijheid dan hij, die uitsluitend zijn dogma in de Grondwet wil vinden, zich voorstelt."
Sinds de wijzigingen van de Gemeentewet in 2002 benoemt de regering dus zonder enige uitzondering de burgemeesterskandidaat die door een gemeenteraad wordt aanbevolen. Ook daar is de bemoeienis van de Kroon een formaliteit geworden. De benoeming van de burgemeester staat derhalve net zo fier in de Grondwet als de benoeming en het ontslag van ministers en staatssecretarissen, en is vandaag de dag van niet meer dan ornamentele betekenis.
Wel wordt er soms op gewezen dat de regering in theorie zou kunnen afwijken van een aanbeveling door een gemeenteraad. Dat is, zoals gezegd, de afgelopen dertien jaar niet gebeurd. De vraag rijst bovendien of die theoretische mogelijkheid er niet zou zijn bij bijvoorbeeld een rechtstreeks door de bevolking of een formeel door de gemeenteraad gekozen burgemeester. Daar zijn natuurlijk weinig voorbeelden van, maar in het indertijd door de heer De Graaf ingediende wetsvoorstel was ook voorzien in een rol voor de Kroon: in bijzondere gevallen kon de door de bevolking gekozen burgemeester worden geschorst of ontslagen. Een principieel bezwaar valt hier dus niet te constateren. Zijn de minister en de initiatiefnemer het daarmee eens?
Ik noemde al de discussie over de vraag of de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning in de Grondwet thuishoort. De grondwetgever heeft dat altijd gewenst gevonden, hetgeen wel iets zegt over de notie dat dit wellicht toch van constitutionele orde is en altijd van constitutionele orde is geacht. Het is heel goed te begrijpen waarom de grondwetgever dat vond. De aanstellingswijze van de burgemeester is immers cruciaal voor de organisatie en werkwijze van het hele gemeentelijke bestuur. Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters wijst er in een recente publicatie dan ook op dat de aanstellingswijze van de burgemeester veel complexer is dan de vraag "kiezen of benoemen?". Het gaat om het bredere perspectief van het gemeentebestuur. De notitie die de minister ons kort geleden toezond, heeft dezelfde strekking. Inderdaad, de aanstellingswijze van de burgemeester raakt niet alleen zijn positie, maar ook die van de gekozen gemeenteraad, de wethouders en het ambtelijk apparaat.
Er is meer. Bij het ingetrokken wetsvoorstel over de direct gekozen burgemeester heeft de Raad van State opgemerkt dat daarmee een andere invulling aan onze democratie werd gegeven. De vraag dringt zich dus op of een aanstellingswijze die zoveel invloed heeft op het functioneren van het gemeentelijk bestel en zelfs een andere vorm van democratie kan introduceren, niet in de Grondwet zou moeten worden verankerd. De indiener had ook het vervangen van de kroonbenoeming kunnen voorstellen en daarvoor in de plaats bijvoorbeeld kunnen bepleiten dat de Grondwet zou bepalen dat de burgemeester en de commissaris direct door de bevolking dan wel door de gemeenteraad, respectievelijk door de Provinciale Staten gekozen zouden worden.
De heer Engels (D66):
De heer De Vries hecht kennelijk veel belang aan de constitutionele waarborging van de aanstellingswijze van de burgemeester in de context van de hele inrichting en werking van het lokale bestuur. Vindt hij het niet een bezwaar dat de nadruk door de grondwetgever dan wel heel erg alleen op die aanstellingswijze wordt gelegd en dat een aantal andere aspecten waarop het genootschap terecht heeft gewezen, in de Grondwet niet of nauwelijks aan de orde komen? Dat maakt op mij in ieder geval niet een echt evenwichtige indruk. Wat maakt die aanstellingswijze zo preponderant ten opzichte van misschien nog wel belangrijkere aspecten van de positie van de burgemeester?
De heer De Vries (PvdA):
Dat is een heel goede vraag en daar zou zeker over nagedacht moeten worden, maar ik constateer dat dat in het kader van dit wetsvoorstel niet is gedaan. Ik heb met veel ijver aangedrongen op een goede discussie en het betrekken van meerdere gezichtspunten bij de discussie, maar die zijn niet ter tafel gekomen. Ik heb ook een tweede antwoord op uw vraag. U vroeg waarom de volledige aandacht is gericht op de aanstellingswijze. Dat komt doordat sommige mensen niet begrijpen dat de raad in feite kiest als er een feitelijke vaststelling is dat een aanbeveling van de raad altijd wordt gevolgd. Daarover zou dan dus net zomin discussie hoeven te zijn als over de vraag of een minister door de Kroon wordt geselecteerd of door politieke partijen in het parlement.
De heer Engels (D66):
Zou het dan in theorie ook mogelijk zijn dat de wetgever de huidige procedure zodanig aanpast dat er een grotere rol voor de bevolking, dus niet voor de raad, zou worden geconstrueerd?
De heer De Vries (PvdA):
Zeker.
De heer Engels (D66):
En dat die grotere rol wordt afgesloten met een formele afhechting door een Koninklijk Besluit?
De heer De Vries (PvdA):
Jazeker. Dat heb ik voorgesteld. Er zijn indertijd referenda georganiseerd. Die zijn binnen een paar jaar weer van de lijst afgevoerd, maar dat was natuurlijk wel een poging om de bevolking te betrekken bij de selectie. Dat werd indertijd overigens ook door leden van D66 van harte gesteund. Kennelijk zijn een aantal van die experimenten niet helemaal goed gegaan, hoewel ik er een aantal heel goed vond gaan. Men heeft niet gekozen voor het verder ontwikkelen, verfijnen of veranderen van dat instrument; men heeft het afgeschaft. Er zijn natuurlijk ook andere mogelijkheden om de burgerij hierbij te betrekken. Daar is mijn partij ook zeer voor.
De voorzitter:
De heer Engels, tot slot.
De heer Engels (D66):
Ja, nog één keer. De heer De Vries zei zojuist dat de discussie die hij graag zou willen, in dit debat eigenlijk niet wordt gevoerd. Hij begon zelf over het belang van de aanstellingswijze in de Grondwet. Als de initiatiefnemer daar geen opmerkingen over maakt, vraag ik mij af waarom de heer De Vries zou vinden dat het feit dat de grondwetgever die kroonbenoeming tot nu toe niet uit de Grondwet heeft willen halen, zo belangrijk is ten opzichte van veel andere belangrijke aspecten van de positie van de burgemeester. Vindt de heer De Vries dit evenwichtig of niet?
De heer De Vries (PvdA):
Ik meen dat ik dat zojuist uiteen heb gezet aan de hand van een persoonlijke ervaring. Ik vond het ongehoord dat het na een door mij fundamenteel geachte wijziging in het bestel zomaar mogelijk bleek om de wetgeving zo te veranderen dat het gemeentelijke bestel op zijn kop ging. Dat is dus een waarborg tegenover overhaast handelen, maar als de voorsteller met een voorstel voor een wijziging van de Grondwet zou zijn gekomen met als strekking dat de burgemeester direct of door de raad zou worden gekozen, hadden we daar een inhoudelijke discussie over kunnen hebben. Hij gaat die discussie echter uit de weg. Ik begrijp eigenlijk niet goed waarom ook de minister die discussie uit de weg is gegaan. Zijn laatste notitie is een inhoudelijke notitie. Overigens complimenten daarvoor, maar zoals de minister zelf aangeeft, is die notitie niet echt op iets gericht, alleen op informatie. Wij zitten hier natuurlijk niet alleen voor de informatie. Wij bekijken hier ook wat wij teweegbrengen als wij bepaalde wegen openen of ontsluiten.
Eigenlijk vervolg ik nu mijn antwoord op de vraag van de heer Engels. Een verandering kan natuurlijk nodig worden geacht. Voorstellen daartoe zullen altijd goed moeten worden bekeken en bediscussieerd, maar voor het goed functioneren van het bestel is een zekere bestendigheid een randvoorwaarde. Je kunt het gemeentelijke bestel niet zomaar op zijn kop zetten. Welke richting men ook kiest, ik ben voor een evolutie van het gemeentelijke bestel en niet voor een revolutie; misschien mag ik dat er persoonlijk aan toevoegen. Dat zou bij de gemeenten, die op dit ogenblik al overbelast zijn, alleen maar ellende geven. Deze of gene variant — men kan zelf de gewenste variant kiezen — kan bij elke kabinetsformatie op tafel komen als het van een wettelijke regeling afhangt.
Mevrouw Huijbregts-Schiedon i (VVD):
Wanneer eindigt die evolutie? En is het niet noodzakelijk om de structuur aan het resultaat van die evolutie aan te passen?
De heer De Vries (PvdA):
Ja, dat denk ik wel, maar een evolutie eindigt nooit, hoor.
Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):
De wereld is altijd in beweging. Je moet dus momenten pakken om de zaak weer een beetje te actualiseren. Dat betekent dat de zaken op enig moment ook verankerd moeten worden in wetgeving.
De heer De Vries (PvdA):
Jazeker, maar dan zou het mijn voorkeur hebben om eerst vast te stellen wat we in de wet zouden moeten regelen en waartoe we overgaan tot wijziging van de Grondwet.
Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):
Dan steunt u dus de oproep van de VVD om die discussie ter hand te nemen? Bijvoorbeeld bij de evaluatie van de dualisering kunnen wij die evolutie nog een goed onder de loep nemen.
De heer De Vries (PvdA):
Daar ben ik altijd voor. Ik had het zelf op prijs gesteld om tijdens de behandeling van dit wetsvoorstel veel dieper in te gaan op de vragen: waar staan we nou en wat willen wij nou eigenlijk? Dat kunt u ook in de stukken teruglezen. Maar zoals u zelf opmerkte: daar hebben wij geen begin van een antwoord op gekregen. Ik ben bang dat wij dat ook niet krijgen. Via de voorzitter kijk ik de indiener hierbij indringend aan.
Het is de vrijheid van de wetgever om van gedachten te veranderen. Deze of gene variant van een aanstellingswijze kan dan ook bij elke kabinetsformatie op tafel komen, als dat via een wettelijk regeling gaat. De initiatiefnemer merkte terecht op dat bij een kabinetsformatie standpunten van de ene partij nu eenmaal tegen die van een andere worden uitgeruild. Zo is het. Het ging bijna op een toon van "wist u dat niet, mijnheer De Vries?" Het is inderdaad algemeen bekend. Vandaar ook dat mijn zorg daar zit. Mevrouw Huijbrechts en vele anderen pleiten voor een discussie over de vraag wat wij nu eigenlijk willen. Al die analyses die wij over de burgemeester lezen, zijn niet eenduidig. Tot welke conclusie zouden wij moeten komen om een stabiel en bestendig gemeentelijk bestel te krijgen? Daar komt dit wetsvoorstel niet helemaal of eigenlijk helemaal niet aan tegemoet. Zou het daarom niet in het belang van het functioneren van ons openbaar bestuur zijn, dat de aanstellingswijze in de Grondwet verankerd blijft? Dan weet iedereen voor langere tijd waar we aan toe zijn. Een garantie van bestendigheid van een bepaald systeem lijkt bij essentiële instituties niet onredelijk. Graag een reactie hierop van de indiener en van de minister.
Bij het overwegen van het vereenvoudigen van wijzigingen in de aanstelling, moet onder ogen worden gezien of het functioneren van het huidige stelsel daartoe aanleiding geeft. Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters is van mening, ik citeer "dat de huidige aanstellingswijze -inclusief procedures voor herbenoeming en ontslag- goed werkbaar is. De selectie en beoordeling van de burgemeester is gebaseerd op zijn kwaliteiten. De aard van de burgemeestersfunctie vraagt om een professioneel bestuurder die over de juiste competenties beschikt en deze weet in te zetten in zijn dagelijks handelen. Het past daarom beter om in een sollicitatieprocedure op basis van kwaliteit tot de selectie van de burgemeester te komen dan in een openbare kandidaatstellingsprocedure waar het om populariteit gaat." Tot zover het Genootschap; de huidige procedure is goed werkbaar. Ik teken hierbij aan dat er ook klachten zijn over de procedure met name bij herbenoeming. Men vindt die procedure onduidelijk. Kent de minister die klachten en is hij bereid om daar nog eens goed naar te kijken?
Volgens een recent onderzoek van de Universiteit van Tilburg vinden de burgemeesters zelf hun positie als bestuurder die boven de partijen staat, ook anno 2013 nog altijd de belangrijkste kracht van het burgemeestersambt. Dit was een direct onderzoek; dit liep niet via het Genootschap. Daarbij speelt het feit dat de burgemeester niet als politicus wordt gezien — ik zeg het met spijt — een grote rol. Soms kent de bevolking de burgemeester meer macht toe dan hij heeft. De staatscommissie-Elzinga sprak in dat verband van een "heilzame statusincongruentie". Die maakt het de burgemeester makkelijker om in verschillende rollen en op verschillende plaatsen in het gemeentelijk bestuur zijn heilzame werk te doen.
Oud-minister Ter Horst en de heer Kwakkelstein werpen in de bundel Burgemeester de vraag op of we de burgemeester meer macht of juist meer gezag moeten geven. Zij kiezen voor het laatste en menen dat "dat alleen kan worden gerealiseerd door de politisering van het ambt een halt toe te roepen en door flink te investeren in professionalisering van het burgemeestersambt." Een burgemeester is van alle burgers, maar kan hij dat ook nog zijn als hij door een meerderheid van de bevolking direct gekozen wordt en daarbij tegenkandidaten heeft moeten verslaan? Zal zijn profilering als politicus het gezag dat de huidige functionaris heeft niet aantasten?
Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):
Ik kan het toch niet laten om nog even met mijnheer De Vries te debatteren over de politieke signatuur. Nu is er een onafhankelijke burgemeester. Ik heb gezegd dat de burgemeester ook deel uitmaakt van het college, maar dat weet de heer De Vries beter dan ik. Het college is wel degelijk politiek geprofileerd. De burgemeester moet het politieke collegebeleid uitdragen en mede vormgeven. Vindt de heer De Vries dat gewenst of niet?
De heer De Vries (PvdA):
Ik weet niet of de burgemeester veel doet aan het uitdragen van beleid.
Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):
Zeker wel.
De heer De Vries (PvdA):
Ik probeer uw vraag te beantwoorden. Over het algemeen doen de wethouders dat zelf. Als er namens het college iets gezegd wordt, zal de burgemeester ongetwijfeld zeggen dat het college ergens iets van vindt. Voor de bevolking is dat geen politieke profilering. De inwoners zien hem als iemand die probeert de boel bij elkaar te houden, zoals vaak wordt gezegd. Hij moet zorgen dat de gemeenteraad goed functioneert door de raad voor te zitten. Het is weliswaar gedeconstitutionaliseerd, maar dit staat gelukkig nog wel in de Gemeentewet. Tegelijkertijd is de burgemeester ook voorzitter van het college om daar zijn heilzame invloed uit te oefenen. In die zin ziet men hem als een verstandig iemand die ervoor probeert te zorgen dat de gemeente als eenheid goed kan functioneren.
Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):
Ik hoop dat dit altijd het geval is, maar het blijft een feit dat de burgemeester meedoet aan het collegebeleid; hij is deel van het college. Het collegebeleid is politiek beleid, dus heeft hij een politieke profilering. Dat hoeft niet altijd zijn eigen politieke profilering te zijn, maar hij is wel degelijk politiek geprofileerd.
De heer De Vries (PvdA):
Het zal niet altijd zijn eigen politieke profilering kunnen zijn. Soms is een burgemeester zelfs geen lid van een partij die in de raad vertegenwoordigd is.
Mevrouw Ter Horst riep op om de politisering een halt toe te roepen. Ik verbond daar de conclusie aan dat dit misschien problematisch is als de burgemeester zelf met een programma campagne moet gaan voeren. Wat mij het allerbelangrijkste lijkt, is dat ook de bevolking opmerkelijk positief over de burgemeester oordeelt. Geen politieke bestuurder kan zich op dat vlak met hem meten. Integriteit, onafhankelijkheid en boven
de partijen staan zijn daarbij de kernwaarden die in onderzoeken genoemd worden. Als je de opvatting van de burgemeesters en de burgers over het burgemeestersambt samen neemt, is er geen dringende noodzaak om het systeem te veranderen. Hoe denken de initiatiefnemer en de minister daarover?
De vraag blijft of de indiener het systeem van aanstelling wil veranderen en waarop hij aanstuurt. Dit is bij interrupties al aan de orde gekomen. Hij heeft tot nu toe consequent geweigerd daaromtrent kleur te bekennen. Maar als hij het systeem niet zelf zou willen veranderen, dan zijn er altijd wel anderen die een fundamentele wijziging voorstaan. De partij waartoe de indiener behoort, ijvert al vele jaren voor de introductie van een direct door de bevolking gekozen burgemeester. De heer Engels herinnerde daaraan. Ook in andere partijen, inclusief mijn eigen partij, zijn daar voorstanders van te vinden.
De schrijver Schouw herinnert ons in de bundel Burgemeester eraan dat D66 in 1966 in het befaamde "Appel aan iedere ongeruste Nederlander", opriep om te streven naar een burgemeester, die hetzij door de gemeenteraad, hetzij door de burgers rechtstreeks gekozen zou worden. Ik herinner mij dat appel natuurlijk goed. Het is een zegen van mijn leeftijd dat ik die tijdspanne kan overzien. Ik weet niet wanneer de omslag is gekomen, maar thans kiest D66 voor de direct gekozen burgemeester. Het eerste resultaat, de door de raad gekozen burgemeester, is geboekt, althans de feitelijke bepaling van de burgemeester door de raad. Dat verhoudt zich natuurlijk niet tot de tweede wens van het appel, namelijk de direct gekozen burgemeester.
De heer Engels (D66):
Ik heb het gevoel dat u op zoek bent naar een verklaring waarom dat tweede element uit het appel inmiddels door D66 zou zijn verlaten. Ik wil u graag bedienen. Dat heeft te maken met de systeemwijziging in 2002, de dualisering van het gemeentebestuur. Op staatsrechtelijke gronden van systeemconformiteit past de monistische figuur van een door de raad gekozen burgemeester in theorie daarin natuurlijk niet. De raad krijgt dan immers een dermate grote invloed op de burgemeester dat je in de verhouding tussen college en raad een heel vreemde situatie krijgt. Dat is een heel begrijpelijke verklaring waarom de voorkeur op dit moment ligt bij de direct gekozen burgemeester. Daartoe zijn we natuurlijk geïnspireerd door de woorden in het rapport van de staatscommissie, de commissie-Elzinga, dat zowel de kroonbenoeming als de direct gekozen burgemeester aansluit bij het dualistische model, in tegenstelling tot de door de raad gekozen burgemeester. Daar kun je politiek verder van vinden wat je wilt, maar dat is de verklaring achter deze keuze.
De heer De Vries (PvdA):
Juist. Op zich is het interessant om te zien dat men eerst inzet op een door de raad gekozen burgemeester …
De heer Engels (D66):
Nee, dat is niet juist. De inzet was erop gericht om in ieder geval afstand te nemen van de figuur van de kroonbenoeming, de zuivere kroonbenoeming.
De heer De Vries (PvdA):
Dat staat allemaal niet in dat appel.
De heer Engels (D66):
Nee, maar wat u net zei, staat er ook niet in.
De heer De Vries (PvdA):
Ja, dat staat er wel in.
De heer Engels (D66):
Nee, er staat in dat er een eenduidige keuze zou zijn voor de door de raad gekozen burgemeester.
De heer De Vries (PvdA):
Nee, nee. Ik heb heel correct aangegeven dat in het appel werd opgeroepen om te streven naar een burgemeester die hetzij door de gemeenteraad, hetzij direct door de burgers gekozen zou worden.
De heer Engels (D66):
Zojuist deed u alsof alleen de ene variant erin stond. Dan zijn we het eens.
De voorzitter:
Mag ik erop wijzen dat ook interrupties via de voorzitter lopen?
De heer De Vries (PvdA):
Ik heb er geen misverstand over willen laten bestaan. Ik wijs er alleen op dat uit de formulering indertijd niet direct duidelijk werd dat het dan moest worden vervangen door iets anders, integendeel. Ik geloof ook niet dat dat de bedoeling was.
In ons land staat de democratisch gekozen gemeenteraad aan het hoofd van de gemeente. Democratischer kan het bestuur niet zijn, minder democratisch mag het niet worden. Iedereen telt mee bij het uitoefenen van de publieke macht, niemand wordt buitengesloten. We moeten het als burgers dus met elkaar doen. In de gemeente is het beter geregeld dan op landelijk niveau. Soms is het lastig, maar juist daarom ongelooflijk waardevol. De raad is van alle burgers in de gemeente en moet bij het besturen van de gemeente de baas blijven.
Anders dan andere landen kennen wij geen staatkundig systeem waarbij aan de uitvoerende macht door de kiezers rechtstreeks macht wordt toegekend. De gekozen volksvertegenwoordiging staat centraal. Ik wil zeker de ogen niet sluiten voor het feit dat de representatieve democratie in veel landen onder druk staat en dat de uitvoerende macht in veel landen het overwicht heeft. Mijn fractie wil echter de positie van de gekozen gemeenteraad als hoofd van de gemeente, inclusief de keuze van de burgemeester, niet aantasten. Dit lijkt ons een fundamenteel uitgangspunt. Hoe staat de indiener tegenover het hoofdschap van de gemeenteraad, inclusief de keuze van de burgemeester?
Het voorliggend wetsvoorstel laat het hoofdschap van de raad in de Grondwet staan. Dat maakt in ieder geval de introductie van een, wat de minister noemt, presidentiële burgemeester onmogelijk. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat het kabinet-Balkenende indertijd de invoering van een "licht presidentiële" burgemeester met de Grondwet verenigbaar achtte.
Daarover is discussie mogelijk. Maar afgezien daarvan staat het buiten kijf dat ook de introductie van een "licht-presidentiële" burgemeester materieel ten koste gaat van het hoofdschap van de raad. De raad blijft wel hoofd van de gemeente, maar de in een lange reeks van jaren verworven macht om de burgemeester en daarmee zijn voorzitter te kiezen, wordt hem ontnomen.
Bovendien ontstaan in de top van het gemeentelijk bestuur twee organen die zich op een rechtstreekse verkiezing door dezelfde burgerij kunnen laten voorstaan. Maar wie is dan eigenlijk de baas van de gemeente? De volksvertegenwoordiging maar tegelijkertijd ook de direct gekozen burgemeester? Graag de opvatting van de initiatiefnemer en de minister hierover.
In dit verband wordt ook wel de vraag gesteld of er niet twee kapiteins op één schip komen. Er zijn zelfs mensen die zeggen: ja, maar er zijn ook twee bruggen op een schip. Het huidige systeem is echter wel gebouwd met een eenduidig bestuur van de gemeente in het achterhoofd. Ik geloof dat het buitengewoon lastig zou zijn om delen van het gemeentelijk bestuur ergens buiten te plaatsen.
Er is ook nog de vraag van het genootschap of het niet tot problemen leidt als twee organen in de top van het gemeentelijk bestel zitten. De politieke wensen van de raad kunnen conflicteren met de politieke agenda van de direct gekozen burgemeester. Is de eenheid van het gemeentebestuur daarmee gediend? Aan wie moet de burgemeester verantwoording afleggen, aan de raad of aan zijn kiezers?
Dit zijn problemen waarvoor we nu nog geen oplossing hebben, maar ik zou het prettig vinden als de heer Schouw zou proberen om mee te denken over dit thema en ten minste zou willen aangeven dat hij dit probleem wel ziet.
Zoals uit mijn bijdrage aan dit debat blijkt, roept dit wetsvoorstel bij mijn fractie veel vragen op. Wij danken de initiatiefnemer die deze discussie mogelijk heeft gemaakt en wachten zijn beantwoording en die van de minister met belangstelling af.