Verslag van de vergadering van 22 september 2015 (2015/2016 nr. 1)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 11.37 uur
De heer Flierman i (CDA):
Voorzitter. Namens de CDA-fractie dank ik de staatssecretaris voor haar beantwoording van onze vragen. Het onderhavige wetsvoorstel gaat over de implementatie van een EU-richtlijn — ik zal die lange titel niet opdreunen — waarmee op de weg naar een verdere liberalisering van het Europees spoorwegverkeer een stap wordt gezet; een stap waarmee als het goed is de toegang van verschillende vervoerders tot het spoor op een eerlijke en evenwichtige wijze wordt veiliggesteld. In dit kader is het overigens wel interessant om nog van de staatssecretaris te vernemen hoever de implementatie in andere landen gevorderd is. In de stukken staat dat ze dat niet actief bijhoudt, maar ongetwijfeld is er wel degelijk een lijstje. We horen daar graag iets meer over.
Die voorstellen tot omzetting zijn soms louter technisch van aard; die behoeven weinig aandacht. Zo zien we dit voorstel echter niet. De kernvraag is wat ons betreft of met de vertaling van de richtlijn in het voorliggende wetsvoorstel die eerlijke en gelijkberechtigde toegang wordt veiliggesteld. We hebben het voorstel bovendien aangegrepen om in algemene zin enkele vragen over het spoorwegbeheer in Nederland te stellen, een onderwerp dat zonder meer actueel is, getuige ook de belangstelling van collega's aan de overzijde van het Binnenhof. Het onderwerp verdient evenwel ook in deze Kamer, in het verlengde van het onderzoek van de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten, aandacht. Vanuit die optiek hebben wij op twee punten nog de nodige vragen, namelijk over de vele rollen die de staatssecretaris speelt — of, zo u wilt, de petten die zij op heeft — en over de berekening en verrekening van de gebruiksvergoeding. Op dit onderwerp komt die pettenproblematiek naar ons oordeel pregnant naar voren, evenals de vraag of van een beleidsarme omzetting van de richtlijn sprake is.
Eerst die rolverdeling dan maar. Als wij het goed zien, dan vervult de staatssecretaris de rol van aandeelhouder van het zelfstandige ProRail, en is zij tegelijkertijd opdrachtgever van ProRail, maar ook van een van de grootste gebruikers van het spoorwegnet, NS. Onze vragen naar de scheiding van die rollen zijn eigenlijk onbevredigend beantwoord. De strekking was toch vooral: zo is het geregeld, dat is wel goed, gaat u daar nu maar van uit. We zijn om het zo te zeggen toch een beetje met een kluitje in het riet naast de spoorlijn gestuurd. Echter, onder andere in de discussie naar aanleiding van het parlementair onderzoek Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten van deze Kamer is veel aandacht besteed aan een goede definitie van en een goed onderscheid in de rollen die overheid vervult bij staatsondernemingen zoals ProRail. De Algemene Rekenkamer heeft er vorige week in een brief ook nog weer eens nadrukkelijk aandacht voor gevraagd en een tweetal casussen naar voren geschoven. Wij vragen ons ook af, of de huidige, lastige discussies over de positie en werkwijze van ProRail en de verhouding tussen de staatssecretaris, haar ministerie en ProRail niet juist voortvloeien uit het onvoldoende helder definiëren, onderscheiden en scheiden van rollen en verantwoordelijkheden.
Wij zouden graag zien en vooral beluisteren dat de staatssecretaris vandaag een poging doet om een meer overwogen, inhoudelijk antwoord te geven, inclusief het duiden van mogelijke alternatieven en voor- en nadelen. Waarom kunnen die rollen niet over verschillende bewindslieden en departementen gespreid worden? Het is nu niet zo geregeld, dat weet ik, maar dat vind ik bij een principiële vraag als deze geen argument voor of tegen. Wat vindt de staatssecretaris bijvoorbeeld van de gedachte dat ook het aandeelhouderschap van ProRail, zoals bijna alle andere aandeelhouderschappen van de Staat, inclusief NS, door Financiën wordt uitgeoefend, waarbij ik dan maar even voorbij ga aan de kritiek die er op de huidige invulling van de aandeelhoudersrol door de minister van Financiën wel wordt gehoord. Principieel lijkt het ons wel zuiver. En het opdrachtgeverschap voor ProRail, samen met het beheer over de weg en waterinfrastructuur bij de ene bewindspersoon op het ministerie van I en M, en het opdrachtgeverschap voor NS bij de ander op I en M? Waarom zijn we bij NS zuiverder in de leer dan bij ProRail? Zolang het politiek succes van de staatssecretaris vooral wordt afgemeten — dat lijkt nu misschien even anders, maar toch — aan de mate waarin NS aan de verwachtingen voldoet, zal de relatie van de staatssecretaris met ProRail altijd ingewikkeld zijn. Dat zien we dan ook, in de meest letterlijke zin van het woord. We horen vandaag van de zijde van de staatssecretaris graag een goede, meer principiële beschouwing op dit punt.
De spanning die ik zojuist duidde, menen wij ook in de praktijk te zien in de manier waarop ProRail met gebruiksvergoedingen en de verrekening daarvan omgaat. Als we het goed zien, bestaan de inkomsten van ProRail in hoofdzaak uit twee bronnen die communicerende vaten zijn: enerzijds een bijdrage ten laste van de I en M-begroting, anderzijds de gebruiksvergoedingen voor het spoor, opgebracht door NS, de goederenvervoerders en regionale personenvervoerders. Om te bepalen of de verdeling van de gebruiksvergoedingen optimaal verloopt, moet je drie vragen beantwoorden: welke kosten mag je via de gebruiksvergoeding verhalen, weerspiegelen die kosten een zo efficiënt mogelijke werkwijze, en klopt de verdeelsleutel?
Pikant is nu dat de ACM toeziet op de manier waarop twee van de drie vragen worden beantwoord, maar niet op de derde. Er is onafhankelijk toezicht op de bepaling van de verdeelsleutel en op de vraag welke kosten tot de gebruiksvergoeding mogen worden gerekend, maar niet op de hoogte van die kosten. Dat laatste aspect is geregeld in de beheersovereenkomst, waarop alleen de staatssecretaris en haar departement toezicht houden. ProRail en het ministerie bepalen dus in essentie zelf de mate van efficiency, zonder onafhankelijke toets. De huidige werkwijze is wat ons betreft geen enkele garantie voor onafhankelijkheid. De EU-richtlijn vraagt om doorberekening van de "laagst mogelijke kosten", maar die norm is niet in de Nederlandse omzetting opgenomen. De richtlijn vraagt om "prikkels" om de efficiency te bevorderen, maar die hebben we niet in de Nederlandse omzetting gelezen.
De staatssecretaris stelt dat de overheid voldoende belang heeft om niet te veel subsidie te verlenen en suggereert dat dat een prikkel tot efficiency is. Dat de overheid liever niet te veel subsidie betaalt neem ik graag aan, maar de overheid zelf heeft geen al te best trackrecord als het gaat om het beoordelen van efficiency. Recente berichten suggereren bovendien dat er op het vlak van efficiency bij ProRail nog veel te winnen valt. Wil de staatssecretaris nog eens toelichten waarom er geen onafhankelijk toezicht op de efficiency van de beheerskosten is en waarom de vertaling van de richtlijn op dit punt zo beperkt is? Verdient het toch geen overweging om op dit punt de plannen van de regering aan te vullen of aan te passen? De eerdere antwoorden bevielen ons niet, ik zei het al. Op dit vlak houden ze immers vooral een beschrijving van de feitelijke situatie in.
Naar aanleiding van onze verwijzing naar de manier waarop de ACM de efficiency van netbeheerders in de energiesector wel toetst, merkt de staatssecretaris op dat het verschil is dat netbeheerders in die sector hun kosten aan de klant mogen doorbereken, vandaar de noodzaak van die onafhankelijke toets in deze sector, en bij het spoorwegbeheer niet. Maar het klopt toch dat NS de vergoeding voor het spoor ook mag doorberekenen aan de klant? En de goederenvervoerders kunnen dat in principe ook doen, zolang de markt dat toelaat. Met andere woorden, wij zien nog steeds niet waarom een efficiencytoets door de ACM ook in deze sector niet voor de hand zou liggen.
Het ontbreken van een onafhankelijke efficiencybeoordeling vinden wij op zich al problematisch, maar daar komt de relatie tussen de rijksbijdrage en de gebruiksvergoedingen nog bij. Als er wordt gekort op de rijksbijdrage, is de verleiding groot om te proberen die korting via de gebruiksvergoeding te compenseren of ongedaan te maken en de rekening bij de gebruikers en hun klanten te leggen. Dat kan sluipenderwijs gebeuren en ook daarom is onafhankelijk toezicht ook op de efficiency van de kosten die worden verrekend in de gebruiksvergoeding, van groot belang.
Afgaande op de berichtgeving de afgelopen dagen van de andere zijde van het Binnenhof, lijkt het erop dat de relatie tussen het ministerie en ProRail alleen maar intensiever wordt. Die relatie is niet optimaal. De staatssecretaris trekt de teugels aan, zo lijkt het. Dat is in twee opzichten reden tot zorg: enerzijds omdat daarmee de onafhankelijkheid van ProRail als spoorbeheerder, zoals de EU die van ons eist, alleen maar verder in het gedrang komt en anderzijds omdat wij ook hier weer een voorbeeld van een "regelreflex" menen te ontwaren: er is een probleem en Den Haag reageert door meer regels en intensievere bemoeienis. Er is echter weinig tot geen evidentie dat deze reactie op langere termijn succes oplevert. Verkramping en stagnatie lijken mij eerder waarschijnlijk. Ik wil de staatssecretaris dan ook nog eens nadrukkelijk vragen hoe zij de onafhankelijke positie van ProRail wil waarborgen als tegelijkertijd de sturing door het ministerie alleen maar strakker wordt.
Als altijd wachten we de reactie van de staatssecretaris met veel belangstelling af.
De voorzitter :
Dank u wel. De volgende spreker, de heer Van Hattem, houdt zijn maidenspeech.