Verslag van de vergadering van 27 oktober 2015 (2015/2016 nr. 5)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 14.50 uur
De heer Diederik van Dijk i (SGP):
Voorzitter. Veel partijen zijn voorstander van de democratie, omdat ze geloven in de goedheid en wijsheid van de mens. De SGP is voorstander van de democratische regeervorm, juist omdat wij geloven dat de mens geneigd is tot het kwaad. Daarom mag de macht niet in handen van één persoon of instantie liggen. Dat leidt zomaar tot tirannie of dictatuur. We mogen ons dan ook gelukkig prijzen dat we in een rechtsstaat leven, een land waar de verschillende machten in ons staatsbestel een eigen plaats en bevoegdheid hebben. Geen strikte scheiding van machten, maar wel spreiding. Regering, parlement en rechter hebben ieder hun eigen plaats. Dat is een calvinistisch principe, gebaseerd op de stelling dat het veel beter is om de macht te verdelen over meer personen of instituties. Gezamenlijk, maar wel ieder met een eigen taak en verantwoordelijkheid, oefenen zij het staatsgezag uit. Er is zeker kritiek mogelijk op de verschillende machten binnen ons Nederlandse staatsbestel. Maar over het geheel genomen mogen we dankbaar zijn voor een overheid en rechter die niet willekeurig handelen, maar in overeenstemming met de uitgangspunten van de rechtsstaat.
Dit laat onverlet dat het goed is om van tijd tot tijd na te denken over de precieze verhouding tussen die verschillende machten. Dat is ook wat de indieners van het wetsvoorstel beogen. Namens de SGP wil ik hen complimenteren met het vele werk dat zij hebben verzet. Het is een boeiend, maar geen eenvoudig thema. Massa's stemmen zul je er niet mee winnen. Maar het is wel een thema dat het waard is om uitvoeriger bij stil te staan. In de jurisprudentie — met name in het Volkel- en het Pikmeer II-arrest — heeft zich een lijn ontwikkeld die er kortweg op neerkomt dat individuele personen wel strafrechtelijk aangesproken kunnen worden, maar niet de overheid als geheel. Voor de Staat geldt strafrechtelijke immuniteit. Voor strafrechtelijke aansprakelijkheid van de decentrale overheden is door de rechter meer ruimte gelaten. Voor hen geldt alleen immuniteit als zij handelen in het kader van de exclusieve bestuurstaak. De initiatiefnemers moet toegegeven worden dat de huidige tekst van het Wetboek van Strafrecht dit onderscheid niet duidelijk maakt. Artikel 51 Wetboek van Strafrecht behandelt overheden niet afzonderlijk, terwijl dat in de jurisprudentie wel gebeurt. Codificatie van deze rechtspraktijk lijkt dan voor de hand te liggen.
Maar dit voorstel gaat verder, en daar beginnen voor ons serieuze vraagtekens en bezwaren te rijzen. De eigen plaats en taak van de overheid blijft onduidelijk. Gaat het wel echt om de behandeling van gelijke gevallen? Houden de indieners bij hun voorstel tot opheffing van de strafrechtelijke immuniteit genoeg rekening met de geheel eigen aard van de overheid? De SGP onderstreept graag dat we de overheid, die een publieke functie heeft, niet zomaar op één lijn mogen zetten met een civielrechtelijke rechtspersoon. Dat is een onwenselijke gelijkschakeling. Daarbij wil ik aantekenen dat ambtsmisdrijven van politieke ambtsdragers ook nu al wel degelijk kunnen worden bestraft; zie artikel 119 van de Grondwet.
Normaal gesproken wordt iemand alleen door de strafrechter bestraft voor een misdrijf. Bij de overheid geldt dat er sowieso al sprake is van diverse controlemechanismen. Er is een samenloop van de staatsrechtelijke en de strafrechtelijke procedure. In de eerste plaats is er een politieke verantwoordingsplicht. Gaan we dat door de opheffing van de strafrechtelijke immuniteit nog eens overdoen? En hoe verhoudt zich dat tot het uitgangspunt van "ne bis in idem"?
Een andere overweging is dat de overheid het goede voorbeeld moet geven. Dat vindt de SGP uiteraard ook. Maar wordt dat juist niet bereikt door een zorgvuldige parlementaire verantwoording? Vinden burgers het daarnaast werkelijk nog van belang dat er een tweede "proces" gevoerd wordt en het ook nog in strafrechtelijke zin aan te pakken? Wordt het gezag van de overheid vergroot als de rechter op de stoel van de wetgever gaat zitten? Wat gebeurt er als de wetgever, of het parlement in een controlerende rol, van mening is dat er juist is gehandeld en de rechter hierover anders oordeelt? En andersom: als de rechter er na zorgvuldige beoordeling achter komt dat er toch sprake is van een rechtvaardigingsgrond, zal dat voor de burger opnieuw een teleurstelling zijn en dat zal daarmee het gezag van de overheid eerder aantasten dan bevestigen.
De Afdeling advisering van de Raad van State wijst op de mogelijkheid van verruiming van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van individuele ambtenaren, maar wil tegelijkertijd niet het overheidsorgaan als geheel aansprakelijk stellen. Ik betwijfel of dat de oplossing is. Daarin geef ik de initiatiefnemers gelijk: het lijkt niet helemaal consequent. Een ambtenaar die zijn gedrag bedreigd ziet door het vergrootglas van de strafrechtelijke beoordeling, kan twee kanten op redeneren. Positief: hij gaat zorgvuldiger handelen. Of negatief: hij gaat duiken. De SGP heeft de indruk dat een grotere aansprakelijkheid van individuele ambtenaren duikgedrag zal uitlokken en tot een uitbreiding van de parafencultuur zal leiden.
De staat als aangeklaagde en tegelijkertijd als aanklager: is dat niet een merkwaardige consequentie van dit wetsvoorstel? De Bijbelse wijsheid leert ons dat een huis dat tegen zichzelf verdeeld is, niet zal bestaan. Vooralsnog krijgt de SGP nog niet volledig helder wat de meerwaarde hiervan is. Ook de praktische en bestuurlijke consequenties blijven schimmig. Daar komt nog bij dat het idee van de staat die de staat straf oplegt, zich niet eenvoudig laat rijmen met de overheid als hoogste gezagsdrager. Het alternatief "wel strafbaar, maar geen strafoplegging" strijdt ook met het beoogde gelijkheidsprincipe. Hoewel het juridisch klopt, betekent dat voor het "volksgevoel" toch: geen straf.
De specifieke rechtvaardigingsgrond voor ambtenaren en overheidsorganen die een publieke taak beoefenen, is een belangrijke toevoeging ten opzichte van het oorspronkelijke voorstel. De VNG vraagt in dit licht om een nadere duiding van het begrip "redelijkerwijs noodzakelijk voor de publieke taak" in het tweede lid van artikel 42. Natuurlijk hangt het uiteindelijk van de rechter af wat dit in een concreet geval precies betekent. Maar zouden de indieners van hun kant zo precies mogelijk willen aangeven wat er wat hen betreft wel en niet onder valt?
Op dit ogenblik is de SGP er nog niet van overtuigd dat dit wetsvoorstel — met op zichzelf begrijpelijke intenties — daadwerkelijk een goed voorstel is en een verbetering betekent van het evenwicht tussen de machten. Daarom zie ik met veel belangstelling uit naar de reactie van de indieners, maar ook naar de inbreng van de minister.