Verslag van de vergadering van 3 november 2015 (2015/2016 nr. 6)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 13.58 uur
Mevrouw Prast i (D66):
Voorzitter. Dit wetsvoorstel combineert elementen die op EU-niveau zijn overeengekomen - een te implementeren richtlijn - met voorstellen waarover Nederland, al dan niet binnen randvoorwaarden, zelf kan beslissen.
Mijn fractie is er niet blij mee om op deze wijze voorstellen voorgelegd te krijgen. Immers, een dergelijke bundeling kan deze Kamer in een lastig parket brengen als zij enerzijds de tijdige implementatie van een Europese richtlijn niet wil blokkeren en die zelfs toejuicht, maar anderzijds moeite heeft met onderdelen van het voorstel.
Mijn eerste vraag aan de minister is dan ook of hij bereid is om in de toekomst uiterst terughoudend te zijn met het op deze wijze gebundeld voorleggen van voorstellen.
Dan de inhoud. Mijn fractie heeft in de schriftelijke ronde vragen gesteld over een onderdeel van het wetsvoorstel waarvoor Nederland een zekere vrijheid heeft, namelijk de inrichting van het nationale depositogarantiestelsel. De antwoorden van de minister op onze vragen en die van de fracties van CDA en PvdA zijn voor ons aanleiding om de minister te verzoeken om een nadere toelichting.
Een depositogarantiestelsel heeft twee functies: het beschermen van de rekeninghouder en het reduceren van de kans op financiële instabiliteit. Depositogarantie draagt bij aan bescherming van rekeninghouders door in geval van faillissement aan rekeninghouders hun tegoed uit te keren tot een afgesproken maximum. Aan het bevorderen van financiële stabiliteit draagt depositogarantie bij door de kans te verkleinen dat rekeninghouders hun geld uit voorzorg weghalen bij een bank omdat ze rekening houden met de mogelijkheid dat de bank omvalt. Een dergelijke run leidt ertoe dat ook een gezonde bank eerst in liquiditeitsproblemen en vervolgens in solvabiliteitsproblemen komt. Immers, de bank moet, om de onverwacht massaal opgevraagde tegoeden uit te kunnen betalen, overgaan tot een "firesale": het massaal en dus tegen een te lage prijs wegdoen van activa. Toen de Amerikaanse socioloog Robert K. Merton, vader van de Nobelprijswinnaar economie Robert C. Merton, het begrip "selffullfilling prophecy" bedacht en introduceerde, noemde hij een dergelijke run op een gezonde bank als illustratie bij uitstek. De voorspelling, het gerucht dat de bank omvalt, leidt tot gedrag dat die voorspelling laat uitkomen.
Het bereiken van de genoemde doelstellingen, bescherming van de klant en stabiliteit, stelt eisen aan de inrichting van een depositogarantiestelsel. Er gelden hiervoor internationaal aanvaarde uitgangspunten, ook aanvaard door onder andere de Bank voor Internationale Betalingen, het IMF en de internationale vereniging van depositogarantieverzekeraars.
Het goede nieuws is dat Nederland met dit voorstel dichter in de buurt komt van deze uitgangspunten. En dat werd tijd ook. Al in 2004 — voor de tijd van deze minister — bekritiseerde het IMF in de FSAP, de landenanalyse van de financiële stabiliteit, het Nederlandse depositogarantiestelsel. Met name het ontbreken van een verzekeringsfonds en risicogerelateerde premies waren een doorn in het oog. Onderzoekers van DNB deden daar toen nog een schepje bovenop. Ze waarschuwden dat de verzekerde bedragen te laag waren — toen €20.000 — zodat klanten onvoldoende beschermd waren en bij een gerucht naar de bank zouden rennen, dat door het ontbreken van een fonds met risicogewogen bijdragen buitenlandse onveilige banken in Nederland voet aan de grond konden krijgen, dat het marktaandeel van overmatig risicozoekende banken zou toenemen en dat de goede banken onder de kwade zouden lijden. Ook voldeed de governance niet, want het fonds was niet onafhankelijk maar onderdeel van DNB. En ten slotte was er verrekening, waardoor klanten niet beschermd waren en de financiële stabiliteit dus niet geholpen. Daar kom ik later nog op terug, want dat is voor mijn fractie een belangrijk punt.
Ondanks deze niet malse kritiek liet Nederland toen het depositogarantiestelsel voor wat het was. De gedachte was dat bij ons nooit een bank failliet zou gaan en al helemaal geen grootbank, en dat een fonds dus overbodig was. We hadden het systeem eigenlijk alleen omdat het van de EU moest. En verder hadden toezichthouder en overheid een groot — te groot — oog voor de concurrentiepositie van de individuele banken. Bankbelang centraal: een voorbeeld bij uitstek van regulatory capture, zie de latere parlementaire enquête-uitkomsten.
De rest is historie: Icesave betrad de Nederlandse markt, DSB viel om, het overmatig risico nemen van de grootbanken kwam aan het licht. Pas toen dempte Nederland de put, of liever gezegd, een van de putten: de garantie werd onder druk van de omstandigheden en om nog erger te voorkomen verhoogd, eerst van €20.000 naar €40.000 en later naar €100.000, het bedrag waarop het nu staat. De rest bleef zoals het was, en daarmee voldoet Nederland tot op de dag van vandaag niet aan een aantal good practices.
Zoals gezegd is mijn fractie blij dat we met dit wetsvoorstel eindelijk — meer dan tien jaar na de eerder genoemde waarschuwingen en ruim zeven jaar nadat de financiële crisis losbarstte — flink de goede kant op gaan. Dankzij de EU-richtlijn zijn we verplicht een fonds in te stellen met risicogewogen bijdragen. Maar mijn fractie vraagt zich af waarom we het niet in één keer goed doen en het stelsel inrichten conform alle best practices. Het zal toch niet zijn omdat de minister denkt dat in Nederland nooit een bank in problemen zal komen? Of omdat hij zich laat gijzelen door het bankwezen?
Ik noem vier punten waarover wij vraagtekens hebben.
Ten eerste de risicoweging van de bijdragen aan en de beleggingen van het fonds. Begin september heeft deze Kamer gedebatteerd over de risicoweging van de bijdragen aan het Europese afwikkelingsfonds. De minister zei toen in antwoord op de vraag waarom op Europees niveau de bandbreedte in de risicoweging zo smal is: "De risicofactor had zwaarder kunnen wegen, dat ben ik met mevrouw Prast eens." Voor het nationale fonds kan de minister zelf de risicoweging bepalen. Vandaar dat mijn fractie benieuwd is waarom hij niet kiest voor een zwaardere weging.
Dan de beleggingen van het fonds. In het debat over het afwikkelingsfonds uitte ik namens mijn fractie zorgen over het feit dat de richtlijn niet expliciet uitsluit dat het afwikkelingsfonds belegt in systeemrelevante banken. De minister gaf toen aan dat de nadere regelgeving is gedelegeerd aan de Commissie, maar dat hij mijn zorgen deelde. Hij zegde toe dit punt in de gaten te houden. Wat voor het resolutiefonds geldt, is natuurlijk ook van toepassing op het depositogarantiefonds. Ik voeg eraan toe dat je ook niet zou willen dat die in niet-systeemrelevante banken belegt. Hierover kunnen wij als Nederland zelfstandig beslissen. Ik vraag de minister of hij gaat uitsluiten dat het fonds wordt belegd, direct of indirect, in banken. Ik wijs er in dit verband op dat de grootbanken zwaar vertegenwoordigd zijn in de AEX. Overigens zou mijn fractie er voorstander van zijn dat het fonds wordt aangehouden op een rekening bij DNB.
Dan de omvang van het fonds. De collega van de SP sprak daar ook over. Er zijn EU-regels, maar we zijn als Nederland vrij om te kiezen voor een groter fonds. Waarom wordt er dan gekozen voor het kleinst mogelijke fonds? We zouden niet willen dat de kortetermijnconcurrentiepositie van de banken voorrang krijgt op een optimale inrichting van het stelsel.
In de derde plaats de governance. Ook de fracties van CDA en PvdA hebben hierover in de schriftelijke ronde vragen gesteld. De eerder genoemde guidelines stellen als eis — ik citeer uit de IADI —: "The deposit insurer is operationally independent. It is able to use its powers independently from external parties to fulfill its mandate. There is no government, central bank, supervisory or industry interference that compromises the operational independence of the deposit insurer." In zijn memorie van antwoord noemt de minister onder verwijzing naar de IADI, slechts onafhankelijkheid van de bancaire sector en de politiek. Ook stelt hij in reactie op de vragen van de fracties van CDA en PvdA — ik vat het even in mijn woorden samen — dat DNB de depositogarantie uitvoert, maar dat de betreffende medewerkers van DNB andere rapportagelijnen hebben. Mijn fractie is benieuwd of de minister afstand neemt van de internationaal aanvaarde best practices met betrekking tot de onafhankelijkheid van centrale bank en toezichthouder. Of doet hij dat niet, maar meent hij serieus dat werknemers in dienst van DNB onafhankelijk kunnen zijn van DNB dankzij rapportagelijnen? Deze Kamer is er voor het beoordelen van de kwaliteit van wetgeving. Het voorstel wekt bij mijn fractie de indruk dat de voorgestelde aanpassing van de governance bedoeld is om te voldoen aan de letter en niet aan de geest van EU afspraken, en dat de facto de oude governance in stand blijft.
Ons vierde en niet het minst belangrijke punt betreft de verrekening. Mijn fractie heeft in de schriftelijke ronde hierover een vraag gesteld. Uit de memorie van antwoord — hebben wij dit goed begrepen? — blijkt dat de minister van plan is de verrekening toe te passen. Dit hoeft hij niet te doen. De betreffende EU richtlijn 2014/49 zegt en ik citeer: "De lidstaten kunnen besluiten dat bij de berekening van het terugbetaalbare bedrag rekening wordt gehouden met de verplichtingen van de deposant." Kortom, het hoeft niet en het is kennelijk ook niet de standaard, want er moet apart toe worden besloten. Als de minister verrekening wil toepassen op vorderingen en schulden van deposanten, verontrust dat mijn fractie zeer, omdat die de effectiviteit van het stelsel ondermijnt. Dat geldt zowel voor het punt van de bescherming van de klant als voor dat van de financiële stabiliteit.
Ik licht dat graag toe aan de hand van het voorbeeld van een financieel gezonde bankklant. Hij heeft een hypothecaire schuld van €50.000, minder dan de waarde van de woning. Hij heeft ook een betaal- en spaarrekening, met een totaal tegoed van €10.000. Deze bankklant betaalt altijd keurig op tijd rente en aflossing. Nu gaat zijn bank failliet. Zijn tegoed van €10.000 is uiteraard verzekerd, dankzij de garantie, maar als er wordt verrekend, krijgt de klant het bedrag niet uitgekeerd omdat dat wordt verrekend met zijn hypotheekschuld. Eind van het liedje is dat de klant in liquiditeitsproblemen is: hij heeft nu een hypotheek van die €10.000 lager is, maar geen cent op de bank, en hij kan niet eens zijn rente en aflossing op tijd betalen!
Ik vraag de minister of hij dit een voorbeeld van "klant centraal" vindt. Dat is toch wat wij van de banken vragen? Hoeft de wetgever dat niet te doen? Verrekening is niet alleen nadelig voor de klant, maar ook voor de stabiliteit. Met depositogarantie willen we immers voorkomen dat de klant zijn geld van de bank haalt bij het eerste het beste gerucht dat het niet goed zit? Maar als hij weet dat zijn tegoed verrekend wordt met zijn schuld, gaat hij wel rennen. Dat is slecht voor de stabiliteit. Ook als het gerucht onterecht is, raakt de bank in liquiditeits- en uiteindelijk solvabiliteitsproblemen. Wordt er nu alleen verrekend met banksparen, of met alle tegoeden en schulden?
Er wordt in Den Haag vaak gehamerd op het belang van weloverwogen financieel gedrag. Als er wordt verrekend, gaat de minister in het kader van de verrekening de financiële consument aanraden om zijn salarisrekening bij een andere bank onder te brengen dan waar hij zijn hypothecaire schuld heeft? Gaat hij van banken eisen dat ze in het kader van klantbelang centraal hypotheekklanten aanmoedigen om hun salarisrekening bij de concurrent aan te houden? Momenteel doen banken het tegenovergestelde. Ze verplichten weliswaar, anders dan in het verleden, tegenwoordig niet meer om hypotheek en salarisrekening bij dezelfde bank onder te brengen. Maar ze geven wel een korting van een vijfde tot een kwart procentpunt op de hypotheekrente aan wie dat doet. Een kwart procentpunt op een hypotheekrente van 2,5% is een korting van maar liefst 10%! Hoe kijkt de minister hier tegenaan?
De EU-richtlijn eist ook dat banken de klant in het rekeningafschrift informeren over de dekking van zijn deposito's. Hoe stelt de minister zich dit voor? Komt er op elk rekeningafschrift te staan: het depositogarantiestelsel dekt, onder voorwaarden, tegoeden tot maximaal €100.000? Of: "u hebt een tegoed van €10.000, maar een hypotheek van 50.000, dus u krijgt geen bedrag uitgekeerd bij faillissement?"
Verder zegt de richtlijn dat in geval van verrekening klanten moeten worden geïnformeerd voordat ze een contract afsluiten. Als er wordt verrekend, betekent dit dan dat de verrekening alleen geldt voor nieuwe hypotheken en overige kredieten, voor contracten dus die nog moet worden afgesloten? Dit punt van de verrekening is voor mijn fractie heel belangrijk. We zijn benieuwd naar het antwoord van de minister.
Een laatste punt betreft de aftrekbaarheid van de depositogarantiepremies voor de belasting. De fractie van de SP heeft dit punt eerder aangekaart in het debat over het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds. Worden ook de depositogarantiepremies fiscaal aftrekbaar? Zo ja, is dat hetzelfde als in Duitsland en Frankrijk, of zijn ze daar niet aftrekbaar? In het laatste geval, wat betekent dat voor het gelijke speelveld in Europa dat we nastreven?
Er is de hoop dat er in de toekomst een Europees stelsel komt, met een Europees fonds. Zover is het echter nog niet, en het kan ook nog wel even duren. Des te belangrijker is het dat we ons Nederlandse systeem zo goed mogelijk inrichten. Daarmee kunnen we bij harmonisatie ook een voorbeeldfunctie hebben. Dit wetsvoorstel is een grote stap in de goede richting, maar ik vraag de minister toch naar de redenen waarom we niet aan alle best practices zouden voldoen.