Verslag van de vergadering van 26 januari 2016 (2015/2016 nr. 17)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 16.32 uur
Mevrouw Sent i (PvdA):
Voorzitter. Onze arbeidsmarkt verandert in snel tempo. De opkomst van digitale platforms als Uber en Airbnb schept een nieuwe klasse van werknemers zonder vaste werkgever. Carrièremoves volgen elkaar op, banen combineren is gewoon en iedereen wordt iedereens concurrent. In de afgelopen twintig jaar is het aantal bedrijven in Nederland meer dan verdubbeld: van 600.0000 in 1996 naar 1,4 miljoen bedrijven in 2015. Driekwart van deze bedrijven zijn zzp'ers. Die groep zzp'ers is enorm divers. Sommigen kiezen vrijwillig voor het zzp-schap, anderen voelen zich gedwongen om voor zichzelf te beginnen omdat er geen andere manier is om aan werk te komen. Sommigen kunnen er goed van leven, anderen zakken door de armoedegrens. Werkgevers duwen werknemers naar buiten omdat zzp'ers goedkoper zijn, en de overheid stimuleert de wedloop naar de bodem op de arbeidsmarkt door zzp'ers te subsidiëren.
Specifieke aandacht vraagt de groep schijnzelfstandigen, die werkt onder de vlag van ondernemerschap, maar zijn arbeid feitelijk verricht onder gezag van één of twee opdrachtgevers. Voor deze groep biedt de VAR schijnzekerheid. Immers, als de feiten en omstandigheden zoals die worden aangetroffen bij de daadwerkelijke uitvoering van de werkzaamheden, afwijken van hetgeen bij de aanvraag van de VAR is opgegeven, moet de VAR worden herzien. Voor de opdrachtgevers biedt de VAR zekerheid via de vrijwaring. Dit is bijzonder, want de opdrachtgever heeft geen enkele bemoeienis met deze VAR gehad. Bovendien eindigt de vrijwaring pas op het moment van herziening.
Dit maakt handhaving bij de opdrachtgever niet mogelijk. De opdrachtgever kan slechts worden aangesproken voor loonheffingen vanaf het moment dat na controle de VAR is herzien, indien de arbeidsrelatie met dezelfde opdrachtnemer na herziening van de VAR voortduurt. Echter, in de praktijk blijkt het voor een deel van de opdrachtgevers aantrekkelijk om dit niet te doen en steeds met een nieuwe groep zzp'ers te werken. Op het verleden kan ten aanzien van de opdrachtgever niet worden teruggekomen. De juridische ervaring leert dat de opdrachtgever altijd buiten schot blijft.
Ik citeer uit de brief van de staatssecretaris van vorige week: "De conclusie is dan ook dat handhaving die uitsluitend gericht kan zijn op opdrachtnemers een vorm is van dweilen met de kraan open". De heer Van Rooijen heeft dit ook al aangehaald. Deze weeffout in de risicodeling tussen opdrachtnemers en opdrachtgevers is de PvdA een doorn in het oog. De VAR geeft wel enige zekerheid, maar niet op de juiste manier. Voor de werkverschaffer komt de zekerheid voort uit vrijwaring, ook in situaties die de wetgever niet had bedoeld. Voor de zelfstandige blijft het risico bestaan op pijnlijke correcties, ook in situaties waarin hij zich van geen kwaad bewust was. En niet in de laatste plaats: voor de overheid is de VAR-wuo een belemmering voor ordentelijke handhaving.
Om een indicatie te geven van de omvang van de problematiek: tussen de 10% en 20% van de VAR-wuo's zijn naar aanleiding van controles bij zelfstandigen herzien. Uit onderzoek van het SEOR, een onafhankelijk onderzoeksbureau gelieerd aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, blijkt dat van alle personen die zichzelf aanmerken als zzp'er 2% tot 14% feitelijk niet als zelfstandigen opereren. Bij 2% gaat het om 15.000 tot 20.000 personen die ten onrechte niet onder de werknemersverzekeringen vallen en waarvoor ten onrechte geen loonheffingen worden afgedragen of voldaan. Bij 14% gaat het om 100.000 tot 140.000 personen. Mijn fractie vindt deze situatie onaanvaardbaar.
Het voorliggende wetsvoorstel beoogt de handhaving door de Belastingdienst te verbeteren. Dat doet het door opdrachtgevers niet langer te vrijwaren, gecombineerd met de mogelijkheid tot zekerheid middels modelovereenkomsten. Daarmee corrigeert het een weeffout in de huidige wetgeving. Tegelijkertijd roept het evenwel nieuwe vragen op over de verhouding tussen fiscaal en civiel recht. Graag geef ik een aantal voorbeelden.
Neem nou de positie van intermediairs in de zorg. De thuiszorgorganisatie neemt de opdracht aan, legt inhoudelijke werkafspraken vast, regelt de betalingen, legt contractueel vast eindverantwoordelijk te zijn voor de geleverde zorg, kan aanwijzingen en/of richtlijnen geven, de klachtenregeling van de zorginstelling — ook over het gedrag van de zelfstandige — is van toepassing, de verleende zorg wordt jaarlijks door de zorginstelling met de werkende geëvalueerd, er wordt een klantenbeding gesloten en de overeenkomst wordt aangegaan voor de duur van één jaar en wordt stilzwijgend verlengd. Hoewel deze overeenkomst door de fiscus is goedgekeurd, lijkt hier civielrechtelijk gewoon sprake van een arbeidsovereenkomst.
Of kijk naar de modelovereenkomst geen werkgeversgezag, zoals beschreven door oud-PvdA-senator Mies Westerveld in haar blog voor de VU en de UvA. Het aanvaarden van verantwoordelijkheid voor het op juiste wijze uitvoeren van het overeengekomen werk, zoals beschreven in deze modelovereenkomst, is geen onderscheidend element voor een opdrachtovereenkomst. Dit kan ook aan de orde zijn bij een arbeidscontract voor bepaalde duur, bijvoorbeeld om een zekere klus te klaren. Ditzelfde geldt voor het zelfstandig mogen indelen van de werkzaamheden, zoals omschreven in deze modelovereenkomst. Dat komt ook aan veel werknemers toe. Het contract voegt hier de verplichting aan toe afstemming te hebben met de opdrachtgever ten behoeve van de samenwerking met eventuele anderen en het zich in de uitvoering van het project richten naar de arbeidstijden van de opdrachtgever. Bovendien kan de opdrachtgever ook nog eens aanwijzingen en instructies geven, weliswaar niet over de weg ernaartoe, maar wel over het resultaat van de opdracht. Hoewel deze overeenkomst door de fiscus is goedgekeurd, lijken de voorbehouden te wijzen op een arbeidsovereenkomst in civielrechtelijke zin, zo betoogt professor Westerveld.
Het kan toch niet zo zijn dat iemand die werkt overeenkomstig een modelovereenkomst in fiscale zin als zelfstandige wordt aangemerkt, terwijl de civiele rechter oordeelt dat sprake is van een arbeidsovereenkomst? Mijn fractie acht het onaanvaardbaar dat modelovereenkomsten nieuwe weeffouten introduceren, nu tussen het fiscale en civiele recht. Wij vragen dan ook de harde toezegging van de staatssecretaris dat hij een groep experts op civielrechtelijk terrein de modelovereenkomsten laat beoordelen, de uitkomsten daarvan inpast in het gebruikte beoordelingskader voor de beoordeling van de modelovereenkomsten en ons een halfjaar na invoering over de uitkomsten van dit proces bericht.
De heer Ganzevoort i (GroenLinks):
Op de een of andere manier krijg ik een beeld van putten, kalveren en verdrinken. Ik kan me voorstellen dat mevrouw Sent mogelijk een aantal problemen ziet opdoemen bij de uitvoering. Het is goed om daarnaar te kijken. Tegelijkertijd roept dat een vraag op. Ze begint met de handhaafbaarheid. Ik ben het helemaal met haar eens dat daar iets aan moet gebeuren, maar gaat deze ommezwaai dat oplossen? Als ik mevrouw Sent hoor, ziet zij heel veel problemen die hierbij op tafel komen, en die misschien nog wel groter zijn dan de problemen die we aan het oplossen zijn. Moeten we dus aan de achterkant nog dingen repareren? Of kunnen we aan de voorkant in de huidige situatie een aantal zaken verbeteren?
Mevrouw Sent (PvdA):
Ik meen dat aan de achterkant een aantal problemen moet worden opgelost, omdat er aan de voorkant twee fundamentele bezwaren zijn. Het ene bezwaar is dat de VAR een schijnzekerheid biedt aan de opdrachtnemer. Het andere bezwaar is de vrijwaring voor de opdrachtgever. Die weeffouten acht ik onaanvaardbaar. Vandaar dat ik het belangrijk vind om dit wetsvoorstel, mits het in goede banen wordt geleid, vooralsnog het voordeel van de twijfel te geven.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Dat snap ik wel. Ik weet niet of wij allen dezelfde afweging maken, maar ik snap die afweging wel. Mevrouw Sent zegt dat in het nieuwe voorstel ook fundamentele weeffouten zitten. De modelovereenkomst kan civielrechtelijk namelijk niet hetzelfde effect hebben als fiscaalrechtelijk. Als dat een nieuwe weeffout is, moeten we die weg dan wel op gaan? Moeten we een en ander corrigeren door er op uitvoeringsniveau nog wat stappen in te zetten, of zit het dieper dan dat?
Mevrouw Sent (PvdA):
Ik heb er alle vertrouwen in dat dit soort weeffouten gecorrigeerd kan worden. De weeffout van het vrijwaren van de opdrachtgever kan alleen maar gecorrigeerd worden door de opdrachtgever niet langer te vrijwaren. Dan moet je op een bepaalde manier zekerheid bieden en dat doe je met modelovereenkomsten, mits die wel in goede banen worden geleid en worden getoetst aan het arbeidsrecht.
De heer Rinnooy Kan i (D66):
Is mevrouw Sent het met mij eens dat het ultieme oordeel over dat laatste, namelijk of het fiscale oordeel civielrechtelijk standhoudt, bij de rechter ligt? In die zin is het nooit van tevoren te voorspellen.
Mevrouw Sent (PvdA):
Wij roepen de staatssecretaris op om een groep experts op civielrechtelijk terrein de modelovereenkomst te laten beoordelen. Als dat gebeurt, geeft ons dat meer vertrouwen dat er minder spanning is tussen het fiscaal recht en het arbeidsrecht.
De heer Ester i (ChristenUnie):
Ik wil even terug naar de proportionaliteit van het wetsvoorstel. Dat is toch een klassiek beoordelingscriterium in dit huis, ook voor uw fractie. U verwijst naar het SEOR-rapport, dat ik ook heel aandachtig heb gelezen. In dat rapport worden wel een heleboel slagen om de arm gehouden. Dat zal u ook zijn opgevallen. Men waakt er ook voor om het soort percentages dat u noemde, op te blazen. Het interessante in dit rapport is dat de problemen zich met name in bepaalde sectoren concentreren, namelijk de zorg en het transport. Is het dan niet veel beter om een heel gerichte inspanning te doen in die twee sectoren, om maatwerk te leveren en om daar het probleem weg te nemen, zonder de hele kwestie op de schop te nemen?
Mevrouw Sent (PvdA):
Daarop heb ik een principieel en een praktisch antwoord. Het principiële antwoord is dat ik het onrechtvaardig blijf vinden dat de opdrachtgever gevrijwaard blijft totdat de VAR is herzien. Het praktische antwoord is dat het praktijk is dat opdrachtgevers vaak met een nieuwe groep VAR-wuo's aan de slag gaan als een VAR wordt herzien, totdat weer blijkt dat er onterecht met die VAR-wuo wordt gewerkt. Mijn principiële punt is dat ik het niet terecht vind dat er vrijwaring is voor de opdrachtgever. Dat is een asymmetrie en ik juich het toe dat in dit wetsvoorstel deze asymmetrie eruit wordt gehaald.
De heer Ester (ChristenUnie):
Heel goed, mijn partij is ook van de principes, dus dat delen we helemaal. Uw aanvliegroute was echter de handhaafbaarheid. Mijn tegenargument, op basis van de bronnen die u aanhaalt, is dat die handhaafbaarheid in twee sectoren een probleem is. Waarom wordt er dan geen extra inspanning gedaan voor die twee sectoren?
Mevrouw Sent (PvdA):
Ook hierbij wijs ik graag op de uitspraak van het hof van Arnhem die ook door de heer Van de Ven is aangehaald. Deze dateert van 9 oktober 2012 en ging over koeriers. Hieruit bleek dat de bewijslast voor de inspecteur onmogelijk is. Het is onmogelijk om de opdrachtgevers aan te pakken, vanwege hun vrijwaring. Daarin zit het verschil met het arbeidsrecht. Daarin zijn namelijk wel zaken bekend waarin derden beroep hebben gedaan op het feit dat er een opdrachtovereenkomst was, maar er feitelijk sprake was van een arbeidsrelatie. Ik meen dat de heer Rinnooy Kan daar ook naar heeft verwezen, namelijk de zaak van de Stichting Thuiszorg Rotterdam versus PGGM. Het pensioenfonds heeft bewezen dat er wel degelijk sprake was van een arbeidsrelatie en heeft op basis daarvan uiteindelijk pensioenpremies kunnen afdwingen. Dat is een zaak in het arbeidsrecht. Zo'n zaak kun je in het fiscale recht niet winnen, vanwege de vrijwaring van de opdrachtgever.
Ik had het over de verhouding tussen civiel recht en fiscaal recht. Wij zijn ook heel benieuwd naar de voornemens van de staatssecretaris om op dit terrein de vinger aan de pols te houden.
Een andere potentiële weeffout tussen fiscaal en civiel recht betreft de aansprakelijkheidsdeling bij schade zoals omschreven in artikel 7 van een aantal modelovereenkomsten. In dit artikel worden vier situaties onderscheiden. In alle vier de gevallen ligt de aansprakelijkheid vooral bij de opdrachtnemer. Neem, bijvoorbeeld, situatie 3. In deze situatie lijdt de opdrachtnemer schade in verband met de uitvoering van de opdracht. De modelovereenkomst legt in deze situatie de aansprakelijkheid bij de opdrachtnemer, behalve wanneer de schade niet aan de opdrachtnemer is toe te rekenen en het gevolg is van de uitvoering van een buitengewoon risicovolle opdracht. Wel bepaalt het vijfde lid dat bij de aansprakelijkheidsdeling de normen van redelijkheid en billijkheid in acht genomen dienen te worden, evenals de in de branche gebruikelijke beperkingen van aansprakelijkheid. Maar hoe redelijk en billijk is een aansprakelijkheidsdeling die de verantwoordelijkheid van de werkverschaffer al bij voorbaat tot het uiterste terugdringt en die van de werkende tot het uiterste vergroot?
Ook hierbij dreigt een spanning tussen fiscaal en civiel recht. Immers, een dergelijke toedeling staat in schril contrast met de ontwikkeling in het arbeidsrecht om de verantwoordelijkheid van werkgevers voor gezonde en veilige arbeidsomstandigheden te versterken, en daarmee ook hun aansprakelijkheid als ze hiervoor wegduiken. Daarbij lijkt de clausule voor situatie 3 in strijd met de risicodeling die de rechter in 2012 heeft neergelegd in het arrest-Davelaar/Allspan.
Mijn fractie acht het ook hierbij onaanvaardbaar dat modelovereenkomsten deze weeffouten introduceren. Wij vragen dan ook de harde toezegging van de staatssecretaris dat hij middels een consultatie de modelovereenkomsten op deze aansprakelijkheidsdeling laat beoordelen, teneinde deze in lijn te brengen met de verantwoordelijkheid van de werkverschaffer voor gezonde en veilige arbeidsomstandigheden, dat hij de uitkomsten daarvan inpast in het gebruikte beoordelingskader en ons een halfjaar na invoering hierover bericht. Voorts vernemen wij graag van hem op welke wijze hij voornemens is op dit terrein ook de vinger aan de pols te houden.
Als gevolg van het voorliggende wetsvoorstel lijken toezichthouders in een bijzondere positie te komen. Voor de commissaris bestaat er een fictieve dienstbetrekking in de Wet op de loonbelasting 1964. De mogelijkheid om buiten deze fictieve dienstbetrekking te vallen door middel van een VAR zal met de invoering van de in het wetsvoorstel opgenomen maatregelen verdwijnen. Dit betekent dat er te allen tijde sprake is van een fictieve dienstbetrekking en dat loonheffing op het loon van een commissaris moet worden ingehouden en afgedragen. Daarmee ontstaat een gelijke behandeling van de werkgevers van commissarissen die hun werkzaamheden als ondernemer verrichten en de werkgevers van andere commissarissen. Daarbij verandert er niets voor de commissarissen die op dit moment niet met een VAR werken.
Er ontstaat dus een gelijke behandeling met betrekking tot loonheffing, maar niet met betrekking tot btw-afdracht. Immers, de commissarissen die nu ondernemer zijn voor de inkomstenbelasting, moeten wel btw afdragen, maar andere commissarissen hoeven dat niet. Het punt hierbij is vooral dat door het wegvallen van de VAR de fictieve dienstbetrekking voor commissarissen zich weer prominent manifesteert, en daarmee rijst de vraag wat hiervan de achtergrond is. In veel gevallen zal zo'n commissaris achteraf kwalificeren als ondernemer en dan is de ingehouden loonbelasting dus te hoog. Daarbij hecht mijn fractie er veel waarde aan dat een commissaris onafhankelijk van de instelling of het bedrijf zijn of haar werk moet kunnen doen. Een fictieve dienstbetrekking achten wij vanuit het perspectief van governance dan ook onwenselijk. Is de staatssecretaris dat met ons eens? Zo ja, welke consequenties verbindt hij daaraan?
Met het voorliggende wetsvoorstel wordt beoogd de handhaving door de Belastingdienst te verbeteren, maar de onderliggende fiscale prikkels die leiden tot de sterke stijging van schijnzelfstandigheid worden niet aangepakt. Daarmee doel ik op de scheefgroei die de laatste jaren is ontstaan in de belastingheffing op werknemers ten opzichte van zelfstandigen. Vanuit het perspectief van de werkgevers leidt het grote verschil in belasting- en premiedruk ertoe dat steeds meer bedrijven werknemers in loondienst ontslaan en vervolgens zelfstandigen tegen bodemtarieven inhuren. Het gevolg is een negatieve spiraal waarin een krimpend aantal mensen in loondienst een steeds groter deel van de belastingen moet opbrengen, waardoor ze nog duurder worden vergeleken met zelfstandigen. Werknemers financieren zo de uitholling van hun eigen positie en ook de uitholling van het draagvlak onder de sociale verzekeringen. Daar komt bij dat zzp'ers niet onder de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen vallen, blijven de mogelijkheden voor zzp'ers om pensioen op te bouwen beperkt en leeft één op de zes zzp'ers onder de armoedegrens. Mijn fractie hoopt dan ook van harte dat de Wijziging van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag in verband met het van toepassing verklaren van die wet op nader bepaalde overeenkomsten van opdracht (33623) op een meerderheid in deze Kamer kan rekenen. Daarover spreken wij graag met de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Onze vraag aan de staatssecretaris van Financiën is of hij zich mét de leden van de PvdA-fractie zorgen maakt om de scheefgroei die is ontstaan in de belastingheffing voor werknemers ten opzichte van zelfstandigen. En welke consequenties verbindt hij daar vervolgens aan? Is hij het met mijn fractie eens dat een betaalbare arbeidsongeschiktheidsverzekering en pensioenregeling voor alle werkenden beschikbaar dienen te zijn? Zo ja, welke plannen mogen wij op dit terrein van de regering verwachten? Wij verwachten vandaag vertrouwen te krijgen dat de regering deze brede problematiek op voortvarende wijze zal aanpakken.
De heer Rinnooy Kan (D66):
Heeft mevrouw Sent zelf enig vertrouwen dat onder dit nieuwe regime de situatie waarop zij doelt, gaat verbeteren? En zo ja, waar is dat vertrouwen dan op gebaseerd?
Mevrouw Sent (PvdA):
Ik vraag de staatssecretaris om mij dat vertrouwen te geven. Vooralsnog geef ik hem graag het voordeel van de twijfel, maar ik wacht zijn antwoord heel graag af. Ik maak mij zorgen om de tekst in zijn brief, waarin staat dat het een breed probleem is en dat er een maatschappelijk debat over gevoerd moet worden. Ik zou graag willen dat er wat meer urgentie komt omtrent dit vraagstuk. Ik hoop dat de staatssecretaris mij gerust kan stellen dat het kabinet dit voortvarend aanpakt.
Ik rond af. Het transitieplan zoals op 16 november 2015 aan onze Kamer voorgelegd, biedt meer vertrouwen dan het oorspronkelijke plan om het voorliggende wetsvoorstel op 1 januari 2016 te laten ingaan. Het transitieplan biedt opdrachtgevers en opdrachtnemers tot 1 januari 2017 de tijd om zo nodig hun werkwijze aan te passen aan een voorbeeld- of modelovereenkomst. Mijn fractie heeft in haar bijdrage de staatssecretaris opgeroepen om de transitieperiode ook te gebruiken om spanningen tussen fiscaal en civiel recht met betrekking tot de modelovereenkomsten zo veel mogelijk te vermijden. We horen graag of hij daartoe bereid is.