Verslag van de vergadering van 16 februari 2016 (2015/2016 nr. 20)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 15.05 uur
De heer Schrijver i (PvdA):
Voorzitter. Wat een genoegen u ook een keer in de voorzittersstoel te zien zitten. En dat allemaal dankzij de EU.
De PvdA-fractie betreurt dat de gesprekken tussen Marokko en Nederland over verdragsaanpassing zijn afgebroken en dat de Kamer nu, wat ons betreft met lange tanden, dit wetsvoorstel moet behandelen. Ons bekruipt het gevoel dat er hier iets mis dreigt te gaan wat eigenlijk niet zou moeten misgaan. Collega Schnabel zei het eigenlijk ook al: wij bespreken hier vandaag een wetsvoorstel dat voorkomen had moeten worden.
Mijn fractie erkent ruiterlijk dat de tijden wat betreft export van socialezekerheidsvoorzieningen gewijzigd zijn. Om die reden hebben wij ons in beginsel uitgesproken voor toepassing van het woonlandbeginsel. Maar in het specifieke geval van Marokko hebben wij steeds gewaarschuwd dat artikel 5 van het bilaterale verdrag met Marokko in de weg stond van toepassing van dit beginsel op de sociale uitkeringen aan gerechtigden in Marokko. Het was uiteindelijk de rechter die dit in diverse juridische procedures aan de regering duidelijk heeft gemaakt. We hebben daarop met veel belangstelling kennisgenomen van het inhoudelijke akkoord dat de regeringen van Marokko en Nederland in het najaar hebben bereikt. Wij achten dat een rechtvaardig compromis dat op evenwichtige wijze recht doet aan de belangen van beide landen alsmede van de mensen om wie het gaat. We hebben veel waardering voor de inzet van de regering daarbij. Groot was dan ook onze teleurstelling te moeten vernemen dat dit compromis, reeds voorzien van de handtekeningen van onze minister en zijn Marokkaanse ambtscollega, toch te elfder ure is gestrand. Dat is nog maar acht weken geleden. Toch wil de regering nu met stoom en kokend water goedkeuring verwerven van de voorgenomen opzegging van het gehele verdrag. Half januari in de Tweede Kamer, nu reeds in de Eerste Kamer.
Eenzijdige verbreking van een verdragsrelatie is een ernstige zaak. Ernstig voor de regering, die — laat daar geen misverstand over bestaan — met engelengeduld en veel inzet en tact in de persoon van minister Asscher heeft geprobeerd dit te voorkomen. Ernstig voor de algemene betrekkingen tussen Marokko en Nederland. Ernstig vooral ook voor de Marokkaanse werknemers en hun families, die een belangrijke bijdrage aan de opbouw van onze welvaartsstaat in Nederland hebben geleverd.
Mijn fractie kan zich niet aan de indruk onttrekken dat deze grote haast, wellicht nu ook in enige verbolgenheid over het wispelturige onderhandelingsgedrag van de Marokkaanse autoriteiten, het zicht dreigt te ontnemen op redelijke alternatieven voor verdragsopzegging. Alternatieven waarvan nog steeds een op niet mis te verstane wijze de Nederlandse boodschap uitgaat. Het is in deze situatie van een zo hoog opgelopen conflict tussen de twee landen, geheel over de hoofden van de Marokkaanse werknemers en hun families heen, bij uitstek de taak van de Eerste Kamer om het hoofd koel te houden en alternatieven aan te dragen en in de beraadslagingen te betrekken. Hoe dan wel?
Mijn fractie noemt drie strategieën. Las een afkoelingsperiode in en probeer af te spreken wel voorlopige toepassing te geven aan het inhoudelijk bereikte en reeds door de ministers ondertekende akkoord tussen de twee regeringen. De tekst van het wijzigingsprotocol is immers geheel gereed, ook al is het niet bij de stukken voor dit wetsvoorstel gevoegd. Indien Marokko niet bereid is op korte termijn voorlopige toepassing overeen te komen, kan eenzijdige opschorting van de gedeeltelijke werking van het bilaterale verdrag overwogen worden als alternatief voor opzegging van het hele verdrag. Immers, het feit dat beide regeringen overeenstemming hadden bereikt over een wijzigingsprotocol betekent dat het oude verdrag van 1972 als kaderverdrag in stand zou blijven. De figuur van het oude verdrag als raamwerk met wijzigingsprotocollen komt regelmatig voor in de verdragspraktijk.
Dat betekent in de gegeven omstandigheden ook dat er wel degelijk een geschil is ontstaan over de voortgezette toepassing van het huidige verdrag. Bij het ontbreken van specifieke bepalingen over opschorting in het verdrag tussen Nederland en Marokko is het algemene verdragenrecht van toepassing, zoals vastgelegd in het Weens Verdragenverdrag, waar beide landen partij bij zijn. Het algemene verdragenrecht bepaalt dat beide verdragspartijen de plicht hebben te goeder trouw te handelen, ook tijdens onderhandelingen. Verder moeten ze in hun verdragsrelatie rekening houden met wezenlijke verandering van omstandigheden, in dit geval in de sociale zekerheidsstelsels zoals thans in Nederland gelden ten aanzien van die welke in 1972 bestonden ten tijde van de totstandkoming van het verdrag. Ten slotte mag een andere verdragspartij niet in de onmogelijkheid worden gebracht tot uitvoering van het verdrag. Dat laatste lijkt het geval voor Nederland te zijn met de Marokkaanse eis de territoriale reikwijdte van het verdrag tot de Westelijke Sahara uit te breiden. Anders dan kennelijk de regering menen wij dat unilaterale, gedeeltelijke opschorting van het verdrag een gerechtvaardigd alternatief kan vormen voor totale opzegging van het verdrag. Met de regering, en met vele fracties hier, achten de leden van de PvdA-fractie het namelijk niet onwaarschijnlijk dat opzegging van dit verdrag negatieve repercussies kan hebben op de lopende samenwerking tussen Marokko en Nederland op allerlei terreinen. Vele daarvan zijn al genoemd: fraudebestrijding, uitwisseling van kadastergegevens, samenwerking bij terrorismebestrijding, tegengaan van huwelijksdwang, et cetera. Ons bevangt de vraag of de voorziene financiële voordelen van het opzeggen van dit socialezekerheidsverdrag wel opwegen tegen de te verwachten nadelen van een breuk in de brede samenwerking tussen de twee landen.
De heer Schalk i (SGP):
De redenering van de heer Schrijver is dat we het verdrag tijdelijk zouden kunnen opzeggen of in ieder geval kunnen opschorten.
De heer Schrijver (PvdA):
Opschorten is iets anders dan opzeggen.
De heer Schalk (SGP):
Sorry, ik moest me even herpakken. De heer Schrijver pleit eigenlijk voor opschorting van het verdrag, maar ik heb begrepen dat ook bij opzegging van het verdrag geen enkele wijziging zal plaatsvinden voor de huidige gevallen. Bij opschorting van het verdrag zou dat dus alleen maar consequenties kunnen hebben voor nieuwe gevallen. Daar ga je dan een aangepast regime op toepassen. Is dat niet een beetje een wonderlijke redenering?
De heer Schrijver (PvdA):
Dat dacht ik niet. Ik dank de heer Schalk voor zijn vraag, want dat geeft mij de gelegenheid om het verschil tussen opschorten en opzeggen nog eventjes kort uit te leggen. Bij opzegging beëindig je de werking van een verdrag, zij het dat dat in dit geval op termijn gebeurt. Bij opschorting laat je eigenlijk het verdrag in stand, maar heb je de mogelijkheid om het hele verdrag — ik bepleit echter bepaalde gedeelten ervan — voorlopig niet toe te passen. Als de omstandigheden opklaren, als er alsnog zicht is op een door beide partijen overeengekomen verdragswijziging, kan het opgeschorte verdrag weer herleven. Je hoeft dan geen nieuw verdrag te sluiten.
De heer Schalk (SGP):
Ik dank de heer Schrijver voor zijn uitleg over opschorten en opzeggen. Ik had het zelf ook wel begrepen zoals de heer Schrijver het uitlegt, maar in beide gevallen, zowel bij opschorting als bij opzegging, zijn er naar mijn bescheiden mening geen consequenties voor de huidige, lopende gevallen. Of is de bedoeling van de heer Schrijver om eigenlijk een veel scherpere maatregel neer te zetten, namelijk door er via opschorting voor te zorgen dat alle uitkeringen voorlopig maar even worden opgeschort? Dat kan, naar het betoog van de heer Schrijver luisterend, zijn bedoeling niet geweest zijn.
De heer Schrijver (PvdA):
Dat heeft de heer Schalk heel goed begrepen. Dat is zeker niet mijn bedoeling, vandaar dat ik ook als eerste alternatief bepleitte om juridisch na te gaan of er een voorlopige toepassing aan het inhoudelijke akkoord gegeven kan worden. Dat hebben we wel vaker. Ik wijs, hopelijk zonder dat de voorzitter mij boos aankijkt, op de voorlopige toepassing van delen van het associatieakkoord met Oekraïne. Dat is een nog niet bekrachtigd verdrag, waarvan toch onderdelen met instemming van beide partijen voorlopig worden toegepast. Zo kun je ook, onder bepaalde omstandigheden desnoods eenzijdig, bepaalde gedeeltes van een verdrag opschorten. Ik wijs op het eenzijdige besluit van de Nederlandse regering in reactie op de Decembermoorden in Suriname, om de werking van een deel — niet van het geheel — van het samenwerkingsverdrag met Suriname op te schorten. Dat vindt zijn rechtvaardiging in het feit dat er een fundamentele wijziging van de omstandigheden had plaatsgehad.
Je kunt een verdrag bezien als een levend instrument, dat ook de trend in de socialezekerheidsstelsels zou moeten kunnen volgen. Daar was al een akkoord over bereikt; niet slechts tussen diplomatieke delegaties, maar op het hoogste niveau, tussen de beide ministers. De tekst van het wijzigingsprotocol was klaar. De minister zei in de Tweede Kamer: we hebben het al ondertekend. Die feiten lijken mij ook een hele fundamentele omstandigheid. Ik zou graag, in een andere capaciteit, de landsadvocaat van deze minister willen zijn om dat als een gerechtvaardigde reden in deze verdragsonderhandelingen te kunnen betrekken.
De heer Schalk (SGP):
Ik begrijp de heer Schrijver dan als volgt: neem het akkoord waar uiteindelijk een paar handtekeningen onder stonden — dus voordat de Westelijke Sahara werd ingebracht — als uitgangspunt en schort onmiddellijk op wat je daarin hebt afgesproken voor de nieuwe gevallen.
De heer Schrijver (PvdA):
Ik denk dat het in de geest van dat wijzigingsprotocol is om te doen wat in dat wijzigingsprotocol staat. Dat is dus een geleidelijke afbouw. Ik heb daarvan de details nu niet in mijn hoofd; de heer Schalk heeft daar de minister naar gevraagd. Het protocol voorziet in een gefaseerde afbouw, ook voor nieuwe gevallen.
De heer Van de Ven i (VVD):
De heer Schrijver noemde drie principes uit het Weense Verdrag inzake het verdragenrecht, die cumulatief gelden. Het eerste principe is dat je een verdrag te goeder trouw moet uitvoeren als partij bij het verdrag. Het tweede principe is dat je rekening hebt te houden met wijziging in nationale wetgeving, zou die zich voordoen. Het derde principe is dat je geen onmogelijke eisen moet stellen in een verdrag. Gelet op het eerste principe vraag ik mij af of er inderdaad sprake is van goede trouw van de kant van Marokko in dit onderhandelingstraject. Wat is het oordeel van de heer Schrijver daarover? In confesso is dat er sprake is van ingrijpende andere wetgeving in Nederland. Ook is de onmogelijke eis betreffende de Westelijke Sahara ingevuld. Ik heb er dus een staatsrechtelijk probleem mee om op opschorting over te stappen. Opschorting is, zoals de heer Schrijver zelf aangaf, namelijk een actie die je eenzijdig neemt in een zeer uitzonderlijke situatie. Hij noemde Suriname, dat een heel goed voorbeeld is in dit verband. Hier gaat echter een periode van jarenlange onderhandelingen aan vooraf. De heer Asscher heeft werkelijk meer gedaan dan hetgeen is vereist op basis van de goede trouw uit het verdrag van Wenen, om toch tot overeenstemming te komen. Om dan eenzijdig voor een tussenoplossing voor deze situatie te kiezen, vind ik dus enigszins opmerkelijk. Daarnaast is er het element van "andere verdragen". Het gaat daarbij om rechtshulp en andere hulp op basis van verdragen die tussen Nederland en Marokko bestaan. Het komt op mijn fractie raar over dat de opzegging van die verdragen door Marokko op dit moment niet in dit huis ter discussie staat. Wat is de reactie van de heer Schrijver daarop?
De heer Schrijver (PvdA):
Mijn collega noemt mijn voorstellen opmerkelijk, maar opmerkelijke situaties vragen ook om opmerkelijke oplossingen en creatief denken. Dat heb ik geprobeerd te praktiseren. Je mag inderdaad verwachten dat je verdragspartner te goeder trouw handelt, ook tijdens onderhandelingen. Dat geldt natuurlijk wederzijds. Ik heb niet gezegd dat louter een wijziging in de nationale wetgeving van één van de verdragspartners voldoende reden kan zijn om verdragsverplichtingen niet na te komen. Integendeel, het Weense verdrag sluit dat nadrukkelijk uit. Aangenomen nationale wetgeving mag nooit een reden zijn om verplichtingen, die je krachtens een verdrag bent aangegaan, niet na te komen. De heer Van de Ven zegt dat er lang is onderhandeld. Je kunt erover twisten wat "lang" is, maar het is een behoorlijke periode. Het is echter een feit dat er een inhoudelijk akkoord was bereikt. De verdragstrouw vereist dat je dat bij de nu te nemen vervolgstappen ook in ogenschouw neemt. Vandaar dat ik misschien een opmerkelijk voorstel heb gedaan, maar vergeet niet dat dat inhoudelijke akkoord er tot nog maar acht weken geleden lag. Langs drie strategieën, die op elkaar aansluiten maar die ieder voor zich een goed alternatief voor het paardenmiddel van opzegging kunnen zijn, probeer ik oplossingen aan te dragen.
Mevrouw Oomen-Ruijten i (CDA):
Als ik het goed heb, is er maar één verdrag met Marokko. Dat verdrag met Marokko zeggen we op, omdat wij conform de wetgeving de sociale zekerheid anders geregeld willen hebben. Dat betekent dus dat alle andere zaken, waaronder wederzijdse hulp en terugnameverplichtingen, ook zullen verdwijnen. Dat is het nare van het opzeggen van dit verdrag. Dat klopt toch?
De heer Schrijver (PvdA):
Dat ben ik geheel met mevrouw Oomen eens. Daarom kun je het verdrag niet helemaal in isolatie bekijken. Het is één element, een belangrijk element, in het totaal van de verdragsbetrekkingen, zelfs de politieke betrekkingen tussen beide landen. Vandaar dat ik ook aan collega Schalk probeerde duidelijk te maken dat opschorting nog steeds een onvriendelijke daad is, maar ietsje minder onvriendelijk dan algehele opzegging.
Mevrouw Wezel i (SP):
Op 4 februari heeft de minister al gereageerd op het voorstel van de PvdA om op te schorten. Naar het oordeel van het kabinet is er geen sprake van een situatie waarin aan de voorwaarden voor een succesvol beroep op een van deze bepalingen is voldaan. Eigenlijk wordt dus aangegeven dat opschorting niet kan. Kan de heer Schrijver daarop reageren?
De heer Schrijver (PvdA):
Ik vond het interessant om die opvatting van de regering uit deze brief te vernemen. Ik stelde ook vast dat er niet heel veel zinnen aan zijn toegevoegd. Vandaar dat ik mij heb verstout om op dit punt terug te komen. Mijn fractie nodigt de regering uit om nog eens met een onderbouwd standpunt te komen waarom dat toch een gedachte is die in het geheel juridisch geen hout zou snijden. Mocht er ook maar enige twijfel over zijn, dan nodig ik de regering uit om met onze Kamer na te denken over de vraag of langs die weg een uitweg uit deze heel moeilijke impasse gevonden kan worden.
De voorzitter:
Wilt u uw betoog afronden?
De heer Schrijver (PvdA):
Ja. Mocht dat niet het geval zijn, dan heb ik nog een derde en laatste strategie. Die staat eigenlijk in het verdrag zelf. Dat is namelijk de instelling van een scheidsrechterlijke commissie. Dat is een beetje een zwaar woord misschien, maar die commissie kan dan een bindende beslissing — een salomonsoordeel zo u wilt — over het geschil over de toepassing en uitleg van het verdrag geven. De regering stelt in de beantwoording van onze vragen opnieuw nogal losjes dat er geen geschil over de uitleg en toepassing van het huidige verdrag bestaat. Dat is echter maar zeer de vraag. Ik heb al gewezen op de inhoud van het wijzigingsprotocol en op de twee handtekeningen. Ook stelt de regering in de nota naar aanleiding van het verslag zelf dat een verdrag een levend instrument is dat een afspiegeling van de stelsels van beide landen is en dat — ik citeer — "bilaterale socialezekerheidsverdragen de ontwikkelingen in de stelsels van de verdragspartijen moeten kunnen volgen". Het komt ons voor dat wij in dit land, in deze stad van vrede en recht, ook enig vertrouwen moeten hebben in de juridische methoden om geschillen te beslechten. Om die reden vragen wij de regering opnieuw een oordeel te geven over de inroepbaarheid en opportuniteit van deze alternatieve mogelijkheid om het gerezen geschil te beslechten als voorlopig alternatief voor eventuele verdragsopzegging.
Mevrouw Oomen-Ruijten (CDA):
Ik zou graag een vraag stellen aan deze constitutioneel deskundige, voor wie ik veel respect heb. Gaat het ook werken op het moment dat er enkel en alleen een internationaal politiek probleem aan de orde is? De Nederlandse regering zegt dan dat ze de West-Sahara er niet bij wil hebben omdat dit leidt tot internationaal verdragsrechtelijke problemen. Europa zegt dat het wel kan. Marokko zegt dat, als je het niet noemt en wel doet, zij er ook voor is.
De heer Schrijver (PvdA):
Dat zou heel goed kunnen. Natuurlijk moet een scheidsrechterlijke commissie in de eerste plaats zaken op hun juridische merites beoordelen. Niet voor niets valt heel vaak de term "ex aequo et bono": naar reden en billijkheid. Dat maakt het mogelijk om de zaken waar mevrouw Oomen naar verwees daarbij te betrekken.
Over het associatiebesluit kan ik heel kort zijn, want de vorige sprekers hebben dat uitstekend weergegeven. Het roept al met al de vraag op wat de materiële winst van verdragsopzegging is. Is het sop van dit wetsvoorstel de kool wel waard? Wij vinden het een paardenmiddel. Het roept de vraag op of de relatie tussen Marokko en Nederland, hoe oud ook, hier niet enorme schade door lijdt. Is dit verstandig, gezien ons partnerschap met Marokko op vele fronten, waaronder terrorismebestrijding? Ik vraag de regering daar nog eens goed over na te denken en na te gaan of zij bereid is om de door ons geschetste alternatieven te verkennen. Of wil zij nu in grote haast doorzetten wat eigenlijk voorkomen moet worden?
De voorzitter:
Dank u wel, mijnheer Schrijver. Ik wijs u erop dat niet de Europese Unie, maar ons eigen Reglement van Orde bepaalt wie wanneer in de voorzittersstoel zit. Ik stel voor dat we dat zo houden, want dan houden we ook de mogelijkheid om een enkele spreker net iets meer spreektijd te geven dan opgegeven. Als we dat door Brussel lieten bepalen, werd dat allemaal wat problematischer.
Ik constateer dat er verder geen leden meer zijn die nog het woord wensen te voeren in eerste termijn.
De beraadslaging wordt geschorst.