Verslag van de vergadering van 29 november 2016 (2016/2017 nr. 9)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 13.47 uur
Mevrouw Wezel i (SP):
Ik spreek namens de fracties van de SP, GroenLinks en de Partij voor de Dieren.
Voorzitter. Aan de orde vandaag is de Wet doorberekening kosten toezicht en tuchtrecht juridische beroepen. Het wetsvoorstel regelt in de Advocatenwet, de Gerechtsdeurwaarderswet en de Wet op het notarisambt de doorberekening van de kosten van toezicht op notarissen en gerechtsdeurwaarders en de kosten van tuchtrechtspraak van advocaten, notarissen en gerechtsdeurwaarders aan de beroepsgroepen.
Met de minister wil ik het vandaag graag hebben over twee punten. Het eerste punt is de lastenverzwaring die de doorberekening van de onderhavige kosten naar de mening van de fracties van de SP, GroenLinks en de Partij voor de Dieren oplevert. Het tweede punt is de onderbouwing van het wetsvoorstel afgezet tegen het thans geldende algemene kabinetsbeleid inzake de doorberekening van kosten als neergelegd in het rapport Maat houden 2014 en het standpunt in dezen van de Raad van State, uitgesplitst in a. het profijtbeginsel, b. het beginsel "de veroorzaker/vervuiler betaalt" en c. het 100% doorberekenen van kosten.
Ik begin met het eerste punt: de lastenverzwaring. Het huidige wetsvoorstel is een van de wetsvoorstellen van de regering met belangrijke financiële doelstellingen die de stijging van de overheidsuitgaven moet beperken en het begrotingstekort moet verminderen. Dat is in het algemeen een redelijk streven, zo zou in ieder geval vanuit het kabinetsperspectief gezegd kunnen worden. Met dit wetsvoorstel bereikt de minister ook dat de uitgaven van zijn ministerie dalen. Echter, de minister doet dit door de rekening van toezicht en tuchtrechtspraak volledig als last op te leggen aan, in dit geval, de notarissen, advocaten en deurwaarders, naast de algemene belastingheffing. De minister onderbouwt deze extra last voor de betrokken partijen met het argument dat het toezicht en de tuchtrechtspraak vertrouwen opleveren in de juridische beroepsgroepen. De minister toont hier echter geen enkel wetenschappelijk bewijs voor.
Tijdens het debat over de verhoorbijstand door advocaten, twee weken geleden, maakte de minister nog een grapje over advocaten. Het kwam erop neer dat advocaten meer uren schrijven dan dat zij werken. Kennelijk is het kabinet van oordeel dat de onderhavige juridische beroepsbeoefenaars de doorberekening van deze kosten wel kunnen lijden. Dit gold ook voor de doorberekening van toezichtkosten aan de banken en voor de doorberekening van veiligheidsonderzoeken aan het bedrijfsleven. Draagt het kabinet door het doorberekenen van overheidskosten naast de algemene belastingheffing juist niet bij aan een lastenverzwaring voor het bedrijfsleven en haar burgers? Ik krijg hierop graag een reactie van de minister.
De fracties van de SP, GroenLinks en de Partij voor de Dieren maken zich ernstige zorgen over het kennelijke beleid om tekorten op de begroting van individuele overheidsdiensten op te vangen door, naast de algemene belastingheffing, deze individuele overheidsdiensten kosten en eigen bijdragen in rekening te laten brengen bij het bedrijfsleven en haar burgers. De overheidsdiensten lijken hier wel vrij in te zijn. Het bedrijfsleven en de burgers kunnen zich hier niet tegen verweren. Wat is de visie van de regering hierop en hoe ziet de regering erop toe dat dit niet verder uit de hand loopt?
Ik kom op het tweede punt: de onderbouwing van het wetsvoorstel afgezet tegen het algemene kabinetsbeleid als neergelegd in het rapport Maat houden 2014 en het advies van de Raad van State. De minister motiveert onder meer in de nadere memorie van antwoord van 25 oktober 2016 dat de doorberekening van de kosten voor toezicht op en tuchtrechtspraak voor de juridische beroepsgroepen kan plaatsvinden op grond van het profijtbeginsel en het beginsel "de veroorzaker/vervuiler betaalt".
Over het profijtbeginsel zeg ik het volgende. De minister baseert zijn standpunt dat doorberekening van voornoemde kosten kan plaatsvinden op grond van het profijtbeginsel, omdat toezicht en tuchtrecht het vertrouwen van de samenleving in de beroepsgroepen zouden versterken. Ik verneem graag van de minister op welk wetenschappelijk bewijs hij dit baseert.
In de Aanwijzingen voor de regelgeving, en wel in aanwijzing 163, is bepaald dat bij een regeling over het doorberekenen van kosten voor preventieve of repressieve handhaving het toetsingskader als neergelegd in het rapport Maat houden 2014 in acht moet worden genomen. Het algemene uitgangspunt dat in Maat houden 2014 is neergelegd, is dat handhaving van wet- en regelgeving in beginsel uit de algemene middelen moet worden gefinancierd, omdat deze activiteiten in de regel plaatsvinden ten behoeve van het algemeen belang. Een uitzondering op dit algemene uitgangspunt is, volgens genoemd rapport, mogelijk indien individuele personen en rechtspersonen of groepen van personen en rechtspersonen op basis van specifieke onderscheidende criteria aanwijsbaar zijn die in substantiële mate profijt hebben bij toezicht en handhaving door de overheid (het profijtbeginsel) of indien deze personen of groepen van personen de overheid aanwijsbaar noodzaken tot meer dan regulier toezicht en handhaving (het beginsel "de veroorzaker betaalt"). Er is naar de mening van de fracties van de SP, GroenLinks en de Partij voor de Dieren op grond van het rapport Maat houden 2014 geen sprake van profijt in substantiële mate door de individuele juridische beroepsbeoefenaars. Indien de minister dit anders ziet, dan hoor ik dat graag.
In het rapport Maat houden 2014 is het begrip "systeemprofijt" toegevoegd. Indien het profijt van het toezicht specifiek is en in substantiële mate toerekenbaar is aan de groep onder toezicht gestelden, kunnen de kosten van toezicht, in afwijking van het algemene uitgangspunt, wel worden doorberekend. Verwezen wordt naar het risicovolle gedrag van de ene financiële instelling, die naast haar eigen continuïteit ook de continuïteit van andere financiële instellingen in gevaar kan brengen, wanneer men hierdoor het vertrouwen in de gehele sector verliest. Zoals de minister schrijft in de nadere memorie van toelichting is er echter bij de juridische beroepen geen sprake geweest van risicovol gedrag.
Het rapport Maat houden 2014 geeft ook nadrukkelijk aan dat de explicitering van het begrip "systeemprofijt" niet automatisch moet leiden tot doorberekening van toezichtkosten. Het vaststellen van systeemprofijt dient zorgvuldig te gebeuren. Van systeemprofijt zal vaak alleen sprake kunnen zijn als het aantal partijen, zoals in de financiële sector, niet heel groot is, het product of de dienst gelijksoortig is en er gelijke belangen heersen binnen de groep onder toezicht gestelden. Hierbij moet de groep die het systeem omvat op basis van objectieve criteria kunnen worden afgebakend, moet het duidelijk zijn dat de leden van de groep profijt hebben, moet het verschil in genoten profijt tussen de verschillende groepsleden niet te groot zijn en moeten onder toezicht gestelden — de zogenoemde freeriders — zich niet gemakkelijk aan de groep kunnen onttrekken.
In de sectoren die gevormd worden door grote aantallen productaanbieders en dienstverleners ten behoeve van het algemene publiek, zoals de horeca en andere midden- en kleinbedrijven, kan ervan uitgegaan worden dat het profijt van het toezicht niet specifiek en in substantiële mate toerekenbaar is aan de groep onder toezicht gestelden, maar aan iedereen. In dergelijke sectoren is geen sprake van systeemprofijt en kunnen de kosten van toezicht niet worden doorberekend. Dat staat in het rapport Maat houden 2014. Naar de mening van de fracties van de SP, GroenLinks en de Partij voor de Dieren is in casu geen sprake van systeemprofijt bij de onderhavige juridische beroepsbeoefenaars. Dit licht ik als volgt toe. Er zit een wereld van verschil tussen de juridische beroepsgroepen advocaten, notarissen en gerechtsdeurwaarders. Daarnaast zitten er in de beroepsgroepen grote verschillen. Er zijn kantoren die alleen de commerciële adviespraktijk voeren. Er zijn kantoren die alleen de sociale advocatuur bedienen of een gemengde praktijk hebben. De producten zijn niet gelijksoortig. Wij stellen ook vast dat niet duidelijk is dat de leden van de groep profijt hebben en dat het verschil in genoten profijt tussen de verschillende groepsleden groot is. Het gaat volgens ons om grote aantallen productaanbieders en dienstverleners ten behoeve van het algemene publiek, waardoor er van uitgegaan kan worden dat het profijt van het toezicht niet specifiek en in substantiële mate toerekenbaar is aan de groep onder toezicht gestelden, maar aan iedereen. Temeer, zoals de minister zelf ook schrijft in de nadere memorie van antwoord, daar de werkzaamheden slechts gedeeltelijk exclusief opgedragen specifieke ambtelijke taken en bevoegdheden betreffen. Zou de minister kunnen toelichten waarom hij met dit wetsvoorstel afwijkt van de uitgangspunten uit het kabinetsbeleid als vastgelegd in het rapport Maat houden 2014, zoals hiervoor toegelicht?
Ik kom bij mijn tweede punt: het "de veroorzaker/vervuiler betaalt"-beginsel. De minister is van mening dat de doorberekening op grond van het beginsel dat de veroorzaker/vervuiler betaalt bij de onderhavige beroepsgroepen plaats kan vinden omdat er bij de onderhavige beroepsgroepen sprake is van risicovol gedrag en/of de aard van de activiteiten van de sector de overheid noodzaken tot meer dan regulier toezicht. De minister meent dat op basis van de aan de beroepsbeoefenaren opgedragen exclusieve taken en bevoegdheden meer dan regulier toezicht noodzakelijk is.
In het kabinetsbeleid als neergelegd in het rapport Maat houden 2014 schrijft het kabinet dat indien een groep van personen en rechtspersonen de overheid aantoonbaar noodzaakt tot meer dan regulier toezicht en handhaving, het redelijk kan zijn om alle of een deel van de kosten die voor de hercontroles worden gemaakt, aan die personen door te berekenen. Een voorbeeld is het bedrijf waarbij tijdens een eerste controleonderzoek onregelmatigheden zijn geconstateerd en dat daarmee aanleiding geeft tot hercontroles. Ook bij een overtreding van een norm, waardoor al daadwerkelijk schade is ontstaan — er zijn bijvoorbeeld illegaal bouwwerken gebouwd of de openbare orde is geschonden door een gepleegd strafbaar feit — zijn de daarop volgende handhavingsactiviteiten en de kosten daarvan in beginsel aan de overtreder toe te rekenen.
Hiernaast kan het "de veroorzaker betaalt"-beginsel van toepassing zijn wanneer het gaat om mogelijk risicovol gedrag en wanneer de aard van activiteiten de overheid noodzaakt tot meer dan regulier toezicht. De aard van de activiteiten kan dusdanige risico's voor de veiligheid met zich brengen dat de overheid genoodzaakt is tot het houden van veel toezicht, met hoge kosten als gevolg. Zolang deze kosten door de belastingbetaler worden gedragen, zullen bedrijven deze externe effecten van hun handelen niet meenemen in hun beslissingen. De maatschappij draait op deze wijze op voor de kosten van bijvoorbeeld productie in de sector zware chemie, omdat deze niet zijn opgenomen in de verkoopprijs van deze producten. Dit kan een grondslag vormen om, in afwijking van het algemene uitgangspunt, handhavingskosten toch door te berekenen, aldus het rapport Maat houden 2014. Zou de minister kunnen toelichten waarom hij met dit wetsvoorstel afwijkt van het kabinetsbeleid als vastgelegd in het rapport Maat houden 2014? Immers, het rapport heeft het over de mogelijkheid om kosten te kunnen doorberekenen van meer dan regulier toezicht als gevolg van niet non-conform en risicovol gedrag. De minister verandert dit nu naar het volledig doorberekenen van de kosten van toezicht en tuchtrecht bij het uitoefenen van het eigen beroep. Op welk wetenschappelijk bewijs baseert de minister dat er bij deze beroepsgroepen meer dan regulier toezicht nodig is, en wat is regulier toezicht?
Ik kom bij mijn derde punt: 100% doorberekening van de kosten. Het standpunt van de Raad van State is dat het kabinet terecht als uitgangspunt neemt dat de kosten hiervan niet worden doorberekend, omdat toezicht op de naleving een overheidstaak is. Indien er aanleiding is om hierop een uitzondering te maken is het van belang deze zo vorm te geven dat de hoofdregel niet wordt ondergraven. Dit betekent dat in elk geval een deel van de toezichtkosten uit de algemene middelen moeten worden betaald. Welk deel van de kosten wel en welk deel niet wordt doorberekend en welke kosten dit betreft, is in abstracto een moeilijk te beantwoorden vraag. Dit is uiteindelijk een politieke keuze. Vervolgens is het van belang dat de overheid zich aan die eenmaal gemaakte keuze houdt. De afdeling reikt voor het maken van deze keuze een aantal gezichtspunten aan. In essentie gaat het om de vraag naar de aard en omvang van het toezicht dat de overheid wenst en de prijs die zij bereid is daarvoor te betalen. Daarbij is het niet de bedoeling dat louter begrotingsdoelen worden nagestreefd, zo schrijft de Raad van State. Graag verneem ik van de minister waarom hij met het onderhavige wetsvoorstel niet aansluit bij het thans geldende kabinetsstandpunt Maat houden 2014, waarin "nee, tenzij" geldt, noch bij het kader zoals de Raad van State dat stelt, namelijk door 100% van de kosten van toezicht en tuchtrecht door te berekenen aan de beroepsgroepen.
De Raad van State gaat in zijn advisering in op de kosten die niet in rekening kunnen worden gebracht, zoals de kosten van bestuurlijke rapportages en de kosten van bezwaar- en beroepsprocedures. Desondanks brengt de minister met het onderhavige wetsvoorstel de kosten voor de tuchtrechtspraak in rekening. Naar het oordeel van de Raad van State is hier het algemeen belang overheersend en is om die reden individuele toerekening niet op zijn plaats. Voorts is rechtsbescherming een collectief goed waarvan de kosten, afgezien van eventuele griffierechten, niet in rekening bij de gebruikers dienen te worden gebracht. Kan de minister toelichten waarom hij het advies van het hoogste adviesorgaan van het regering niet volgt en daarom de kosten niet gedeeltelijk doorberekent? Deelt de minister het standpunt van de Raad van State dat de overheid zich aan eenmaal gemaakte keuzes dient te houden en anders eerst het algemene kabinetsbeleid dient te heroverwegen?
Het mag duidelijk zijn: de fracties van de SP, GroenLinks en de Partij voor de Dieren hebben de nodige twijfels bij dit voorstel, met name vanwege het contrast tussen dit voorstel en de in het rapport Maat houden 2014 neergelegde regeringsvisie. Verder sluiten wij ons aan bij de punten die naar voren zijn gebracht door de heer Van Rij.