Verslag van de vergadering van 20 december 2016 (2016/2017 nr. 13)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 9.51 uur
De heer Flierman i (CDA):
Mevrouw de voorzitter. Wij beginnen op deze laatste vergaderdag van het jaar aan een beladen en belangrijk debat over een drietal wetten inzake olie- en gaswinning. Dat betreft enkele min of meer technische onderwerpen, zoals de omzetting van een Europese richtlijn, die op zich niet zo veel discussie oproept. Belangrijker is dat er naar aanleiding van alle discussie over de veiligheid van mijnbouwactiviteit, en in het bijzonder aardgaswinning in ons land, een voorstel voor de versterking van het veiligheidsbelang en de regie bij de vergunningverlening voorligt. En, last but not least, gaat het vandaag om de afhandeling van de schade als gevolg van de gaswinning in Groningen, en alles wat daarmee samenhangt. Een beladen thema, omdat de gevolgen van de gaswinning in de zin van fysieke of andere schade en de daarmee verbonden gevoelens van onzekerheid en angst iedereen scherp op het netvlies staan. Het is ook beladen omdat de gehele behandeling van deze problematiek door "Den Haag" het vertrouwen van Groningen in ons politiek bestel bepaald niet heeft bevorderd, en dat terwijl we dezer dagen weer eens heel goed beseffen hoe belangrijk vertrouwen in een politiek systeem is voor het behoud van een democratie en een rechtsstaat.
Het debat is ook belangrijk omdat "omkering van de bewijslast" een fundamentele ingreep in de beginselen van de rechtsstaat is, en dus iets is waar we in deze Kamer heel goed over moeten nadenken. Ik blijf in mijn betoog overigens gemakshalve van "omkering van de bewijslast" spreken, maar daarmee bedoel ik uiteraard ook de introductie van een wettelijk bewijsvermoeden voor mijnbouwschade in Groningen. Beide termen komen ook door elkaar in de Kamerstukken voor.
Ik zal in mijn bijdrage namens de CDA-fractie vier voor ons belangrijke thema's aansnijden. Dat is de afhandeling van de schades en de vraag of dat het best via de rechter, rekening houdend met omkering van de bewijslast, of langs andere weg kan. Dat zijn voorts de strekking en betekenis van de omkering van de bewijslast, de procedures met betrekking tot het verlenen van vergunningen en tot slot de gang van zaken in dit wetgevingsproces. Daar heeft deze Kamer immers ook een bijzondere verantwoordelijkheid.
Om te beginnen het vraagstuk van de schadeafhandeling. Volgens mij hebben alle betrokkenen een voorkeur voor minnelijke afhandeling buiten de rechter om, concreet via het Centrum Veilig Wonen. Het beeld dat we daarvan hebben is wat dubbel. Er zijn al vele schades afgehandeld via het CVW en voor kleinere schades loopt dat tegenwoordig in de meeste gevallen naar tevredenheid van alle betrokkenen. Maar tegelijkertijd horen we ook kritiek. De verhouding tussen de daadwerkelijk uitgekeerde bedragen voor schadevergoeding en de kosten om die bedragen te bepalen, lijkt volkomen uit balans. De regeling rond waardevermeerdering, waarbij je voor minstens €1.000 aan schade moet hebben om in aanmerking te komen voor die regeling, lijkt perverse effecten te hebben en een oplossing is, naar ik begrijp, nog niet in zicht. Afhandeling van beeldbepalende, grotere schades verloopt nog steeds stroef en dat bepaalt mede het slechte imago van het afhandelingsproces. Daarbij bestaat ook de indruk dat de NAM nog altijd een grote, wellicht te grote invloed op de werkwijze en op de betaalde vergoedingen heeft. Is het CVW een onafhankelijke instantie of is het gebonden aan de afspraken met de NAM? Ik zou graag horen dat de minister daar nog iets over zegt.
Hoe beoordeelt de minister de stand van zaken in de afhandelingsprocedures? Is hij tevreden of moet het echt nog anders? Vindt hij de werkwijze efficiënt? De minister schrijft in de memorie van antwoord dat hij de publieke regie op dit proces wil versterken. Het lijkt er dus op dat hij verandering wil. We begrijpen ook dat wetgeving in voorbereiding is en we horen graag een grondige beschouwing van de minister, waarin hij zijn oordeel over de huidige situatie geeft en benoemt wat er eventueel beter zou kunnen. Hoe komen we tot een werkwijze die efficiënt en effectief en ook onafhankelijk en objectief is?
Zou het voor de minister bijvoorbeeld denkbaar zijn dat we in de toekomst een situatie krijgen waarin het Centrum Veilig Wonen een onafhankelijke instantie onder uiteindelijke verantwoordelijkheid van het Rijk is, die zelfstandig over schadeafhandeling kan beslissen zonder betrokkenheid van de NAM bij dossiers of spelregels? Er zou dan een door de NAM gevuld fonds moeten zijn waarover de nationaal coördinator en het CVW zelfstandig kunnen beschikken bij beslissingen omtrent schadevergoeding. Daarbij lijkt het de CDA-fractie dan wel redelijk dat aan de NAM perspectief geboden wordt dat men een aantal jaren voort kan gaan met het veilig winnen van een tevoren afgesproken hoeveelheid kubieke meters gas, zodat het bedrijf ook een solide en economisch leefbaar perspectief wordt geboden.
Onze fractie heeft nog een punt van zorg, een extra reden om een meer onafhankelijke positie van het CVW te bepleiten en de NAM niet langer te betrekken in concrete afhandelingsprocedures. Wij ontvangen signalen dat de omkering van de bewijslast zal leiden tot een verdere juridisering van de gang van zaken, dat eerder meer dan minder zaken via de rechter zullen worden afgehandeld. De NAM zal zich met meer kracht verzetten tegen claims die in haar ogen niet terecht zijn en ook alles uit de kast halen om haar positie te verstevigen.
Mevrouw Vos i (GroenLinks):
Het is een wat vroege interruptie, maar er was een zin waarvan ik me afvroeg wat het CDA daarmee bedoelt. De heer Flierman pleit aan de ene kant heel sterk voor een betere afhandeling en een betere behandeling van al die mensen die schade ondervinden. Aan de andere kant wil hij dat in een deal opnemen, waarbij in feite vooraf aan de NAM de zekerheid wordt gegeven dat zij over een aantal jaren een bepaalde hoeveelheid gas mag winnen. Dat vind ik tegenstrijdig. Stel nu dat duidelijk wordt dat die schade toeneemt, dat de situatie er voor de bewoners op achteruitgaat. Dan moet men toch gewoon ingrijpen en naar bevind van zaken handelen en de gaskraan verder dichtdraaien? Dat sluit de heer Flierman met deze opmerking eigenlijk uit.
De heer Flierman (CDA):
Dat denk ik niet. Om te beginnen is het beeld van onze fractie dat het feit dat er in Groningen gas gewonnen wordt, in algemene zin niet ter discussie staat. De discussie gaat over de vraag wat dan een veilige hoeveelheid is die gewonnen kan worden. Daarover heb ik op dit moment geen uitgesproken mening, maar daar kunnen deskundigen iets over zeggen. Als wij een meerjarenafspraak maken, zoals ik die nu noem, dan zou dat een afspraak zijn waarbij ook duidelijk is welke hoeveelheid gas er de komende jaren op een veilige manier, dus zonder dat daarmee de risico's op schade toenemen, kan worden gewonnen. Als je de NAM wilt verplichten om bij te dragen aan de afhandeling van die schades, dan lijkt het mij niet onredelijk dat je het bedrijf ook een bepaalde zekerheid biedt over de activiteiten die het in Groningen zal kunnen voortzetten.
Mevrouw Vos (GroenLinks):
Mijn bezwaar betreft dat de heer Flierman hiermee in feite uitsluit dat, mochten er toch ernstiger schades optreden dan is voorzien, mocht die veiligheid toch niet goed zijn ingeschat, er tussentijds kan worden ingegrepen en de te winnen hoeveelheid gas omlaag kan worden gebracht.
De heer Flierman (CDA):
Dat sluit ik niet uit. Ik denk dat het een algemeen principe van goed bestuur is dat als je meerjarige afspraken maakt, je die in beginsel naleeft. Maar er kan altijd een situatie van overmacht of compleet onvoorziene omstandigheden ontstaan die je dwingen tot een herziening van zo'n afspraak. Het maken van een meerjarige afspraak betekent niet dat het verstand van bestuurders daarna op nul gezet wordt. In die zin trekt mevrouw Vos volgens mij een voorbarige conclusie.
Voorzitter. Ik zei dat een omkering van de bewijslast tot een verdere juridisering van procedures leidt en dat dit ons zorgen baart. De CDA-fractie ziet dit als een reëel gevaar en vraagt zich af of de omkering van de bewijslast, hoe goed bedoeld ook, niet eerder een verzwaring dan een verlichting voor inwoners en ondernemers in het aardbevingsgebied zal betekenen. Wil de minister ook hierop reageren en zijn verwachting dienaangaande benoemen? In hoeverre zijn bijvoorbeeld beide aandeelhouders van de NAM vanuit het perspectief van een onderneming die maatschappelijk verantwoord handelt, gecommitteerd aan het bijdragen aan schadeafhandeling? Dat commitment moet er natuurlijk wel zijn, wil je tot zo'n meerjarenafspraak komen. Dit zeg ik, kijkend naar mevrouw Vos. Is de minister bereid om gericht te volgen en te monitoren hoe zich het aantal schadezaken dat via de rechter wordt afgehandeld, ontwikkelt en wil hij, zo nodig, voorstellen doen om de problemen op dit vlak op te lossen? We horen graag het antwoord van de minister.
Onlangs werd bekend dat het aantal woningen dat ingrijpend moet worden aangepast om weer veilig te kunnen worden bewoond, veel hoger ligt dan aanvankelijk gedacht. De bedragen die je in sommige woningen moet investeren, staan niet meer in verhouding tot de waarde van die huizen, waardoor er in feite niet langer van een economisch verantwoorde investering in die woningen sprake is. Moet er niet worden overwogen om veel meer woningen via de opkoopregeling uit de markt te nemen? Het budget voor die opkoopregeling was, naar ik begrijp, beperkt. Moeten we dat in het licht van de jongste gegevens niet heroverwegen? Wil de minister hierop reageren?
Tot slot van dit blokje merk ik op dat de minister ons ook nog heeft laten weten dat hij hoopt om per 1 januari 2017 een loket voor schadeafhandeling elders in het land gereed te hebben. Dat is dus bijna zover. Klopt dat?
Ik ga over tot het tweede thema: de omkering van de bewijslast. Ik zei al dat dat een ingrijpende inbreuk is op het uitgangspunt in het rechtssysteem.
De heer Dercksen i (PVV):
Omdat u een blokje afrondde, stel ik toch maar even een vraag. U hebt wat zorgen over de juridisering van het gehele proces en u hebt kritiek op de omkering van de bewijslast. Hoe vindt u dat de positie van particulieren jegens de Staat en jegens de NAM is in de situatie die we nu hebben? Is die situatie voor de inwoners niet gewoon hopeloos? Is die niet heel moeilijk? Moet je procederen tegen de Staat? Hoe ziet u de positie van de particulier jegens de Staat? Vormt die misschien geen veel groter bezwaar dan de juridisering die u noemt?
De heer Flierman (CDA):
Het gaat in de situatie die we nu kennen altijd om procedures tussen betrokkenen, dus inwoners, ondernemers en de NAM. De omkering van de bewijslast is een poging om de positie van inwoners en ondernemers in dat gebied te verbeteren. Aan de intentie die achter die poging zit, heb ik geen enkele twijfel. Ik kom er nog op terug om tot een inhoudelijk oordeel over het voorstel te komen. Wat ik voorzie, gebaseerd op geluiden die ons uit het gebied zelf bereiken, is dat daarmee eerder wel eens meer zaken via de rechter zouden kunnen worden afgehandeld dan minder, terwijl alle betrokkenen op zichzelf een voorkeur hebben voor afhandeling buiten de rechter om. Als zich dat fenomeen voordoet, is het de vraag of de op zichzelf goed bedoelde omkering van de bewijslast niet in zijn tegendeel verkeert als maatregel. Daarop hoor ik graag de reactie van de minister.
De heer Dercksen (PVV):
U komt later dus op een weging, waarbij deze beoordeling voor de ondernemers en particulieren jegens de NAM aan de orde komt?
De heer Flierman (CDA):
Ik kom terug op het thema van de omkering van de bewijslast, zeker. Dat is zelfs het volgende blokje. De heer Dercksen wordt dus op zijn wenken bediend.
Zoals ik al zei, is de omkering van de bewijslast een ingrijpende inbreuk op de uitgangspunten van het rechtssysteem. "Wie stelt, bewijst" is de basisregel. Die moet was ons betreft in algemene zin ook zo blijven. Niettemin heeft de Raad van State naar het oordeel van de CDA-fractie genoegzaam aangetoond dat een inbreuk op dat uitgangspunt in dit geval verdedigbaar is. De regering is de Raad van State daarin schoorvoetend en met frisse tegenzin gevolgd. Tekenend was dat de minister de omkering van het bewijsvermoeden aanvankelijk alleen op nieuwe schadegevallen van toepassing wilde verklaren. Daarmee zou het overgrote deel van de actuele problematiek buiten het effect van de omkering blijven. De Tweede Kamer heeft daar wat ons betreft terecht een stokje voor gestoken. Ik bespeur dat tegen de nu gekozen vormgeving op zichzelf niet veel bezwaren worden ingebracht. De vragen die er zijn, gaan in essentie over twee zaken: de geografische begrenzing van het gebied waar omkering van de bewijslast geldt en de beperking tot fysieke schade. Wat het eerste betreft, die geografische begrenzing, wordt enerzijds gesteld dat een duidelijke begrenzing via kaartcoördinaten te verkiezen valt boven de toch wat vage duiding "het Groningenveld". Anderzijds wordt ervoor gepleit, alle mijnbouwschade, dus ook van zoutwinning in Twente, olie- of gaswinning elders of steenkoolwinning in Limburg, hierbij onder te brengen. Verwacht de minister dat de begrenzing tot het gebied van het Groningenveld voldoende duidelijk is of moeten we via jurisprudentie, dus via de rechter en via veel procedures, geleidelijk duidelijkheid verkrijgen? De minister suggereert dat laatste in antwoord op vragen over dit punt. Hoe verhoudt zich dat tot de voorkeur om zoveel mogelijk zaken buiten de rechter om af te handelen? Bestaat ook hier niet het gevaar dat een poging om een ruimhartiger beleid te voeren, net als de omkering van de bewijslast, uiteindelijk slechts tot verdere juridisering en meer teleurstelling en frustratie zal leiden? We horen graag de reactie van de minister op dit punt. Ik herhaal nog eens mijn vraag: wil de minister deze ontwikkeling nauwgezet volgen en, zo nodig, met voorstellen tot wijziging van de wet komen?
Uitbreiding van de werking van de wet tot andere activiteiten, zoals zout- of kolenwinning, gaat onze fractie te ver. Groningen is een uitzondering, juist vanwege de omvang, frequentie en intensiteit van schadegevallen. Dat toont de Raad van State wat de CDA-fractie betreft overtuigend aan. Er is onvoldoende aangetoond dat het noodzakelijk zou zijn om de omkering naar andere gebieden of activiteiten uit te breiden. De gevolgen van zo'n uitbreiding zijn niet te overzien en de normale mogelijkheden tot aansprakelijkheidsstelling blijven overeind. Dit laatste is belangrijk. De risicoaansprakelijkheid ligt in het kader van de mijnbouwactiviteit altijd al bij de exploitant. Wie schade heeft, moet aantonen dat die schade door mijnbouwactiviteit is veroorzaakt. Dat is nog wel een opgave, maar schuld of nalatigheid van de exploitant hoeft niet aangetoond te worden. Wil de minister nog eens expliciet bevestigen dat de introductie van het wettelijk bewijsvermoeden voor fysieke schade in het Groningenveld geen inbreuk maakt op de bestaande mogelijkheden om exploitanten aansprakelijk te stellen voor schade elders of voor andere vormen van schade?
Ook omkering van de bewijslast bij andere vormen van schade, zoals omzetschade of emotionele schade, gaat de CDA-fractie op dit moment te ver. Uiteraard blijft het mogelijk om andere schade dan fysieke schade te claimen. Waar fysieke schade is erkend en vergoed, is het wellicht zelfs gemakkelijker om bij andere schade, bijvoorbeeld omzetschade, een claim in te dienen en hard te maken.
Mijn derde blok betreft de discussie over de veiligheid van mijnbouwactiviteiten. Andere risico's, bijvoorbeeld voor het milieu, de natuur en de drinkwatervoorziening, hebben ook invloed gehad op de vormgeving van de vergunningverlening. Dat proces verloopt in meerdere stappen. Naar hun opzet hadden de eerste stappen in dit proces, dus de opsporings- en winningsvergunning, primair het karakter van vergunningen in het kader van de marktordening. In een volgende fase, bij goedkeuring van het winningsplan en de verlening van de omgevingsvergunning, komen in de afweging van het bevoegde gezag de belangen van veiligheid, waterwinning, natuur, milieu en gezondheid volop aan de orde. De Tweede Kamer heeft echter bij amendement de belangen van natuur, milieu en veiligheid ook als te wegen belangen bij de opsporingsvergunning geduid. Nadat de Raad van State in zijn voorlichting daar kritisch over was, heeft de minister de afweging bij de winnings- en opsporingsvergunning weer beperkt, maar in een nieuw amendement heeft de Tweede Kamer die afweging opnieuw verruimd. Dat is op zichzelf al een opmerkelijke procedure; ik kom daar zo dadelijk op terug. De CDA-fractie vraagt zich vooral af of een weging van dezelfde belangen op drie momenten in de procedure de helderheid van de besluitvorming en de rechtszekerheid van aanvragers wel ten goede komt. Aanvragers kunnen, als we het goed zien, kleine spelers zijn, kleine ondernemers, maar ook heel grote spelers. Ik merk daarbij dan nog op dat de afweging in opeenvolgende fasen ook door de bewindslieden van een andere politieke kleur, in andere kabinetten, kan plaatsvinden. Dat maakt het risico of de mogelijkheid dat een aanvraagproces onderhevig is aan politieke wisselvalligheid, en dus minder zekerheid voor de aanvrager oplevert, alleen maar groter. Vindt de minister de herhaling van de afweging, zoals nu in de wet is geregeld, wenselijk? Hoe beoordeelt hij de rechtszekerheid voor aanvragers?
Tot slot kom ik op de gang van zaken bij het wetgevingsproces. Ik heb hiervoor al benoemd dat we op een aantal punten rekening moeten houden met het risico dat schadeafhandeling eerder meer dan minder juridisch wordt afgedaan. Zowel bij de omkering van de bewijslast als bij de begrenzing van het effectgebied ligt volgens de CDA-fractie het risico van juridisering op de loer. Dat zou betekenen dat goedbedoelde interventies in de wetgeving uiteindelijk in hun tegendeel verkeren. Zoals gezegd, vindt de CDA-fractie het daarom van groot belang dat we de effecten van de wetgeving op dit punt zorgvuldig in de gaten houden en dat de regering, zo nodig, met wijzigingsvoorstellen komt.
Ook anderszins kunnen we nog wel een paar kanttekeningen bij het wetgevingsproces plaatsen. De minister zelf erkent ook dat dit proces op sommige punten "wellicht niet gebruikelijk is". Ik wees hiervoor al op de toevoeging van extra afwegingscriteria bij de opsporings- en winningsvergunning. Die waren niet in de wet opgenomen, bij amendement toegevoegd, weer geschrapt en tot slot via een amendement toch weer toegevoegd aan de wet. Dat is inderdaad niet gebruikelijk, en dat is een understatement.
De gang van zaken bij de omkering van de bewijslast lijkt in zekere zin hiervan de overtreffende trap. De Tweede Kamer heeft de omkering van de bewijslast bij amendement toegevoegd aan een wetsvoorstel dat in wezen over iets heel anders ging, namelijk over de omzetting van een Europese richtlijn inzake de veiligheid op boorplatforms. De minister heeft zich daar terecht met hand en tand tegen verzet en erop gewezen dat wetgeving in voorbereiding was waar de omkering van bewijslast logischerwijs in thuis zou horen. Dat alles mocht niet baten: de Tweede Kamer, één der coalitiepartners voorop, wilde een daad stellen. De minister heeft ondanks zijn forse bezwaren echter niet gedreigd met intrekking van het wetsvoorstel, laat staan dat hij het politieke machtswoord heeft willen uitspreken. Dat mag verbazingwekkend lijken, ware het niet dat hij iets anders had bedacht. Hij verzocht de Eerste Kamer de behandeling van de wet aan te houden, vroeg voorlichting van de Raad van State en kwam met een novelle om het amendement uit de reeds aanvaarde wet inzake de Europese richtlijn te lichten en het in gewijzigde vorm over te hevelen naar een nieuwe wet, inzake versterking veiligheidsbelang, waar de bepalingen naar hun aard beter leken thuis te horen.
Het fenomeen novelle heeft daarmee een nieuwe variant gekregen. De minister schrijft in dat opzicht geschiedenis. We kennen novelles als de regering aan opvattingen van dit huis tegemoet wil komen of als een nieuw kabinet andere inzichten bij al lopende wetgevingstrajecten heeft. In deze casus doet de minister echter via voorlichting van de Raad van State en de novelle wat hem in het debat met de Kamer niet lukte: de omkering van de bewijslast op de goede plek in de goede wet krijgen. De novelle die vandaag voorligt, vloeit niet voort uit een debat met de Eerste Kamer of uit gewijzigde inzichten bij de regering zelf, maar uit een verschil van inzicht en een ongelukkige behandeling in de Tweede Kamer. We zullen maar zeggen dat het een bedrijfsongeval is dat niet ter plekke, maar via een omweg wordt gecorrigeerd. Dat is bij mijn weten nieuw. Goed dat het alsnog gecorrigeerd is — dat scheelt ons werk — maar wat zegt ons dit over het gezag van de minister in de Tweede Kamer en over de belangstelling voor de kwaliteit van wetgeving aan de overzijde van het Binnenhof? In beide gevallen zegt het weinig goeds. Dat het "wellicht niet gebruikelijk is", is zoals gezegd een understatement. We houden in dit huis het taalgebruik graag netjes, zeker onze fractie, maar dat het een rommeltje is, mag hier toch wel gezegd worden.
Tot zover onze inbreng in eerste termijn. We wachten de reactie van de minister als altijd met belangstelling af.