Verslag van de vergadering van 24 januari 2017 (2016/2017 nr. 15)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 13.54 uur
De heer Schrijver i (PvdA):
Voorzitter. Graag heten wij de initiatiefnemer, en uiteraard ook de minister, in onze Kamer welkom. Wij spreken oprecht onze bewondering uit voor zijn inzet om een zo effectief mogelijke betrokkenheid van het parlement en de samenleving bij besluitvorming betreffende de Europese Unie te verwezenlijken. Het wetsvoorstel beoogt een verandering van de Grondwet, strekkende tot invoering van het vereiste van een tweederdemeerderheid van de Staten-Generaal voor de goedkeuring van verdragen betreffende de Europese Unie. Het initiatiefvoorstel dateert uit 2006. Het werd destijds wellicht ingegeven door de opstelling van een grondwet voor Europa, die in referenda in Frankrijk en Nederland sneuvelde.
Sinds 2006 is er natuurlijk veel water door de Rijn gegaan. Het Verdrag van Lissabon over de werking van de Europese Unie werd in 2007 gesloten en trad in 2009 in werking. Ik wijs erop dat de positie van nationale parlementen via dit verdrag aanzienlijk is versterkt en dat het Nederlandse parlement ook regelmatig gebruik maakt van zijn nieuwe bevoegdheden. Het economisch en monetair stabiliteitspact kwam tot stand, eveneens na uitvoerige inspraak en betrokkenheid van nationale parlementen, waaronder ook beide kamers in Nederland. Er zijn tal van verdragen met externe partnerlanden gesloten, waarvan wij ook diverse in onze Staten-Generaal in het kader van de goedkeuringsprocedure hebben behandeld. Daarbij roepen wij in herinnering dat voor verdragen die afwijken van onze Grondwet reeds de hoge drempel van een twee derde meerderheid geldt krachtens artikel 91, lid 3 van de Grondwet. Bovendien kennen we nu ook nog de mogelijkheid van een raadgevend referendum.
Naar het oordeel van de PvdA-fractie is op verdragsleest geschoeide samenwerking binnen de EU onontbeerlijk om belangrijke publieke doelstellingen te bereiken, of deze nu het voor Nederland zo belangrijke economische en financiële verkeer betreffen, fraude- en criminaliteitsbestrijding of sociale zaken, waaronder bevordering van mensenrechten. Ik vraag de initiatiefnemer of hij het uitgangspunt dat Europese samenwerking onontbeerlijk is en per saldo goed is voor Nederland met ons deelt. Zo dat het geval is, dreigen dan op z’n minst niet twee gevaren? Het eerste is dat bij aanname van zijn voorstel EU-besluitvorming, hoe nodig ook, op slot komt te zitten. Dit is niet geheel ondenkbeeldig in het licht van allerlei recente ontwikkelingen. Dreigt niet het gevaar dat het voorstel van de initiatiefnemer de Europese Unie vleugellam maakt?
Het tweede gevaar is dat de Europese Commissie en de Europese Raad de koninklijke procedure van een verdrag of een wijziging daarvan zullen proberen te omzeilen door hun toevlucht te nemen tot richtlijnen en verordeningen, die geen nationale parlementaire goedkeuring behoeven.
Wij kunnen ons niet voorstellen dat de initiatiefnemer uit is op een vleugellamme Europese Unie of wil aanzetten tot het omzeilen van parlementaire procedures, maar het kan wel de consequentie van zijn wetsvoorstel zijn. Graag een reactie hierop van zowel de initiatiefnemer als de regering.
Dit zijn belangrijke praktische bezwaren. Daarnaast heeft mijn fractie een aantal principiële bezwaren. Het eerste betreft de legitimiteit van het vereiste van besluitvorming bij tweederdemeerderheid. In de memorie van antwoord stelt de initiatiefnemer dat hij "de legitimatie van de Europese verdragen binnen de representatieve democratie" wil versterken. Zoals ik aan het begin van mijn bijdrage al memoreerde, worden met enige regelmaat EU-verdragen gesloten. Daarbij is voorzien in parlementaire betrokkenheid, zowel via de versterkte rol van nationale parlementen in het voorportaal als via nationale goedkeuringsprocedures in de eindfase. In welk opzicht wordt de democratische legitimatie gediend indien een minderheid van een derde plus één alle besluitvorming kan blokkeren? Wat is daar legitiem aan, wat is daar democratisch aan, wat is daar representatief aan? Zo vraag ik aan zowel de initiatiefnemer als de regering.
Het tweede principiële bezwaar betreft de toegevoegde uitzonderingsclausule in lid 4.
De heer Diederik van Dijk i (SGP):
Nu de heer Schrijver bij de principiële bezwaren is aanbeland, veer ik even op. De heer Schrijver zegt, een beetje retorisch: wat is er nu democratisch aan een versterkte parlementaire meerderheid? Ik vraag dan: wat is er democratisch aan dat een derde van deze Kamer een grondwetswijziging kan tegenhouden? Zou u daar uit democratisch oogpunt ook vanaf willen?
De heer Schrijver (PvdA):
Nee, dat wil ik zeker niet, want de Grondwet wijzig je niet zomaar. Vandaar dat daarin is voorzien in twee lezingen: in de eerste fase met een eenvoudige meerderheid en dan met een tweederdemeerderheid, om het zeker te weten en te weten dat de tekst helemaal rijp is en breed gedragen wordt.
De heer Diederik van Dijk (SGP):
Helder. Zo ken ik de heer Schrijver ook; uiterst zorgvuldig. Maar is het dan niet buitengewoon logisch om voor EU-verdragen, die eenzelfde impact kunnen hebben op onze nationale rechtsorde, ook een versterkte parlementaire meerderheid te vragen? Kort samengevat verwijs ik naar de motie-Jurgens, uw voorganger.
De heer Schrijver (PvdA):
Ik vind uw zinsnede "eenzelfde impact" nogal vaag. In lid 3 van het artikel dat uw politieke partij nu probeert te veranderen, staat dat een versterkte parlementaire meerderheid noodzakelijk is zodra er verdragen aan de orde zijn die een wijziging van onze Grondwet met zich meebrengen. Dat vind ik logisch. Mevrouw Van Bijsterveld heeft daar heel goede vragen over gesteld. Ik kijk uit naar de beantwoording daarvan. Wat is nu eigenlijk de toegevoegde waarde van lid 4 en volgende ten opzichte van het al reeds bestaande lid 3?
De heer Diederik van Dijk (SGP):
Ik constateer dat het probleem dat in de motie-Jurgens werd gesignaleerd, op deze manier niet meer zo wordt gezien.
De heer Schrijver (PvdA):
Ik dacht dat de motie-Jurgens al een dagje ouder is. Die dateert in ieder geval van ver voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Niet voor niets wordt gezegd dat de nationale parlementen de grote winnaars zijn in het Verdrag van Lissabon. Daarover heb ik vragen gesteld en ik wacht de beantwoording daarvan af. Ik weet zeker dat ik helemaal in de geest van de heer Jurgens spreek als ik daarop de nadruk leg. Maar ik ben natuurlijk buitengewoon verheugd dat u zich zo door mijn roemruchte voorganger laat inspireren.
Ik was toe aan het tweede principiële bezwaar. Dat betreft de toegevoegde uitzonderingsclausule in lid 4. Bij nota van wijziging heeft de heer Van der Staaij in 2014 toegevoegd dat de verzwaarde goedkeuringsprocedure van EU-verdragen of wijzigingen daarvan niet geldt indien "een verdrag uitsluitend voorziet in het overdragen van bevoegdheden van de Europese Unie aan haar lidstaten." Dit is een hoogst opmerkelijke uitzonderingsclausule in de enige sleutelparagraaf van het wetsvoorstel. Een dergelijk overdragen van bevoegdheden van de EU aan haar lidstaten, ook wel renationalisatie genoemd, kan immers bij uitstek een zeer vergaande invloed hebben op zowel de Nederlandse als de Europese constitutionele orde. Wij begrijpen niet wat de rechtvaardigingsgrond is voor deze uitzonderingsclausule met een veel lichtere goedkeuringsprocedure in het licht van wat de initiatiefnemer zelf beoogt met zijn wetsvoorstel, namelijk versterking van de legitimatie van Europese besluitvorming binnen de representatieve democratie.
Is dit consistent? In het schriftelijk verslag suggereerde de PvdA-fractie voorzichtig dat uit deze toevoeging een zekere vooringenomenheid van de initiatiefnemer zou kunnen spreken, iets wat hij stellig ontkent. Uiteraard geloven wij hem op zijn woord. Mag ik het vandaag dan iets luchtiger verwoorden? Wij weten van ons bezoek aan het Nationaal Volkscongres in China dat wij nog slechts enkele dagen in het Jaar van de Aap te gaan hebben, alvorens aanstaande vrijdag het nieuwe Chinese jaar aanbreekt. Zien wij hier, via deze laatst toegevoegde slotsnede van lid 4 op de valreep van het oude jaar de aap niet lenig uit de mouw komen, en wel in de gedaante van Kamerlid Van der Staaij? Immers, alle EU-verdragen of wijzigingen daarvan moeten met een tweederdemeerderheid worden aangenomen, maar bij renationalisatie, zo zegt hij, volstaat een gewone meerderheid. Graag een reactie, ook van de regering.
Mijn fractie heeft nog een aantal wetssystematische bezwaren. De initiatiefnemer beoogt maar liefst drie nieuwe leden aan artikel 91 toe te voegen, waardoor het aantal leden zou verdubbelen. Dat zou een novum zijn in het hoofdstuk Wetgeving en bestuur van de Grondwet. Geen enkel artikel in hoofdstuk 5 van de Grondwet heeft zo veel leden. Met weemoed terugdenkend aan collega Willem Witteveen en de titel van zijn postuum verschenen boek, De Wet als Kunstwerk, stellen wij een dergelijk vol artikel niet erg fraai te vinden voor wat in de Grondwet louter heet een "overige bepaling". Het trekt als het ware artikel 91, zo niet dit gehele hoofdstuk van de Grondwet, uit zijn cadans.
In de analyse van onze fractie zijn twee van de drie voorgestelde nieuwe leden overbodig om het door Van der Staaij beoogde doel te bereiken. Het voorgestelde lid 5 over eveneens een tweederdemeerderheid voor een besluit van de Unie tot vereenvoudigde wijziging van verdragen is materieel overbodig, omdat via een dergelijke procedure nooit fundamentele wijzigingen met een vergaande invloed op de Nederlandse rechtsorde bewerkstelligd kunnen worden. In het onwaarschijnlijke geval dat dit toch zou dreigen, had deze latente zorg beter bondig eveneens in lid 4 verwoord kunnen worden.
Naast lid 5 kan ook het voorgestelde lid 6 geschrapt worden. Dit verklaart het vierde lid tevens van toepassing op elk verdrag betreffende de toetreding van nieuwe lidstaten tot de Europese Unie. Dit is overbodig en zou voorzien in een dubbele verzwaarde goedkeuringsprocedure. Immers, toetreding van een nieuwe lidstaat zal te allen tijde leiden tot een wijziging van de verdragen, de moederverdragen, waarop de Europese Unie is gegrondvest, al was het alleen maar om de naam van de betrokken nieuwe lidstaat aan het verdrag toe te voegen. Ik vraag de initiatiefnemer en de regering of mijn fractie dat juist ziet.
In het schriftelijk overleg hebben wij met de initiatiefnemer al een interessant debat met de pen mogen voeren over onze indruk dat het wetsvoorstel in het licht van het beoogde doel zowel te ruim als te beperkt is. Immers, lang niet alle EU-verdragen of wijzigingen daarvan zijn zo fundamenteel dat een verzwaarde goedkeuringsprocedure op zijn plaats is. Blijkens de tekst van het wetsvoorstel zal deze echter op elk verdrag en elke wijziging daarvan van toepassing zijn. Daarnaast zou men, zich verplaatsend in de geest van de initiatiefnemer, moeten vaststellen dat de reikwijdte van het voorstel veel te beperkt is. Verdragen die gesloten of gewijzigd worden in bijvoorbeeld het kader van de Verenigde Naties, de Raad van Europa of de Wereldhandelsorganisatie kunnen ook een vergaande invloed hebben op het democratisch bestel en de Nederlandse en Europese rechtsorde. Laat ik enkele voorbeelden noemen. Artikel 43 van het VN-Handvest voorziet nog altijd in de mogelijkheid van overeenkomsten tussen de VN en hun lidstaten om een VN-leger in te stellen, waarbij de bevelvoering over en de controle op de nationale troepen overgedragen wordt aan de VN. Een dergelijk vergaand verdrag ontspringt de dans van de verzwaarde goedkeuringsprocedure van het wetsvoorstel-Van der Staaij. Dat geldt ook een eventueel nieuw verdrag in het kader van de Raad van Europa over bijvoorbeeld milieurechten van burgers of over rechten van migranten. Ook belangrijke nieuwe verdragen in het kader van de Wereldhandelsorganisatie, hoe ingrijpend ook voor Nederland, komen niet in het vizier van het wetsvoorstel. Ik vraag de initiatiefnemer maar ook de regering om te reageren op de analyse van mijn fractie dat het wetsvoorstel vanuit het beoogde doel een zowel te ruime als te beperkte reikwijdte heeft.
Samenvattend. Mijn fractie heeft vooralsnog een aantal principiële, praktische en wetssystematische bezwaren tegen het wetsvoorstel. Wij menen bovendien dat de tekst in dit stadium onvoldoende precies is om in de Grondwet te kunnen worden opgenomen. Uiteraard kijken wij met belangstelling uit naar de reacties van de initiatiefnemer alsmede die van de regering.