Verslag van de vergadering van 14 februari 2017 (2016/2017 nr. 18)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.08 uur
De heer Van Apeldoorn i (SP):
Voorzitter. De SP-fractie wil graag om te beginnen haar waardering uitspreken voor het werk dat de initiatiefnemer gewijd heeft aan het thans voorliggende voorstel. Het zal een hele klus geweest zijn, zeker als je de geschiedenis van dit voorstel bekijkt. Want wat we vandaag behandelen, is een wijziging ten opzichte van het oorspronkelijke wetsvoorstel. Mijn fractie is blij met dit initiatief en wel om twee redenen. Ik ga daar nu op in.
In de eerste plaats is het altijd een bijzonder moment als een voorstel van een collega-parlementslid de Eerste Kamer bereikt, ook al is deze gebeurtenis qua frequentie de laatste tijd minder bijzonder. In dit nog steeds prille jaar is dit al het vierde initiatiefvoorstel dat in dit Huis op de plenaire agenda staat. Ik merk terzijde ook op dat dit, als ik me niet vergis, reeds het derde initiatiefvoorstel van de heer Taverne is, zij het volgens mij het eerste dat ook de senaat bereikt. Alleen dat is al een felicitatie waard. Sommigen vinden het aantal initiatiefvoorstellen dat tegenwoordig onze kant op komt wel erg hoog. "Zo is dat", hoor ik mevrouw Jorritsma zeggen. Ik vraag haar om goed op te letten. Zo meende tijdens de Algemene Beschouwingen één van de fractievoorzitters in dit huis — ik zal niet zeggen van welke partij om het feestje van de heer Taverne niet te bederven, maar ze heeft zichzelf misschien al bekend gemaakt — dat wij wel "heel veel tijd en aandacht" besteden aan "een hele hoeveelheid initiatiefwetsvoorstellen". Al sloeg dat vast niet op het voorstel van de heer Taverne. Hoe het ook zij, een dergelijke klacht zult u, mevrouw de voorzitter, niet snel van de SP-fractie horen. Het parlement is het hart van de democratie en het recht van initiatief van de Tweede Kamer, zeg ik overigens zonder enige afgunst, is een groot goed dat de rol van het parlement als medewetgever nog eens onderstreept.
De tweede reden voor ons om blij te zijn, is dat dit een initiatiefvoorstel betreft dat beoogt de democratische legitimatie van de wetten die we hier goedkeuren, in dit geval internationale verdragen met voor een ieder verbindende bepalingen, te versterken. Alhoewel het natuurlijk afhangt van de wijze waarop dit gebeurt en of deze deugdelijk, rechtmatig en proportioneel is, zijn dergelijke initiatieven in het algemeen wat mijn fractie betreft bijzonder welkom. Juist deze tijd vraagt om een versterking van die democratische legitimiteit, zeker als het gaat om het aangaan van internationaalrechtelijke verplichtingen, en al helemaal als die direct ingrijpen in de nationale rechtsorde of zelfs de soevereiniteit van ons land beperken. Dat enkele weken geleden het initiatiefvoorstel van Van der Staaij om wijzigingen van EU-verdragen met twee derde meerderheid aan te nemen hier via een staatscommissie naar Sint-juttemis werd uitgesteld als, in de woorden van een gewaardeerd collega, een "electoraal vijgenblaadje" voor hen die het niet openlijk wilden afwijzen, was wat dat betreft een gemiste kans. Met alle verschillen zie ik ook belangrijke parallellen tussen deze twee wetsvoorstellen.
Ook in dit voorstel gaat het, zij het op een heel andere manier, om het versterken van het draagvlak voor internationale verdragen, waarbij EU-verdragen natuurlijk wel een bijzondere categorie zijn. In het onderhavige geval wordt in de optiek van mijn fractie dat draagvlak versterkt indien verdragen met voor een ieder verbindende bepalingen vaker uitdrukkelijker in plaats van slechts stilzwijgend worden goedgekeurd zouden worden door het parlement. Het oorspronkelijke voorstel van de heer Taverne beoogde zelfs vast te leggen dat al deze verdragen altijd ter expliciete goedkeuring zouden worden voorgelegd. Stilzwijgende goedkeuring zou dan niet meer mogelijk zijn. Gegeven de artikelen 93 en 94 van onze Grondwet zou een dergelijke goedkeuring — dus als standaardprocedure — naar het oordeel van mijn fractie niet onlogisch zijn geweest. Immers, op basis van de genoemde artikelen hebben een ieder verbindende bepalingen van verdragen in ons weliswaar beperkt monistisch stelsel — net al gememoreerd door collega Schrijver — rechtstreekse werking en in onze rechtsorde voorrang op daarmee eventueel strijdige nationale wetgeving. In gewonere taal: het gaat hier dus om verdragen die direct rechten en/of plichten scheppen voor Nederlandse burgers en die de Nederlandse rechter dus ook als zodanig moet toepassen, ook als daarmee nationale wetten niet toegepast worden. Dat is nogal wat. We hebben het hier dus over vergaande verdragsbepalingen die alle Nederlanders raken. Is het dan geen rare figuur wanneer het Nederlandse parlement niet expliciet al dan niet zijn goedkeuring aan dergelijke verdragen zou verlenen?
In dat licht vraagt mijn fractie zich af of het niet te betreuren is dat, na verzet vanuit de Tweede Kamer, het oorspronkelijke voorstel uiteindelijk is ingetrokken en nu is vervangen door een voorstel waarin de regering verplicht wordt het parlement slechts te informeren over de vraag of een voorliggend verdrag of verdragswijziging een ieder verbindende bepalingen bevat. In de Tweede Kamer heeft de initiatiefnemer gezegd dat in het gewijzigde voorstel de essentie van het oorspronkelijke voorstel behouden is. Misschien kan hij dat hier nog eens toelichten. Met andere woorden: kan hij die essentie nog eens nader omschrijven? Kan hij daarbij misschien ook ingaan op de vraag welke kennelijk niet essentiële aspecten van zijn oorspronkelijke voorstel in de gewijzigde tekst verloren zijn gegaan? Is hij het niet met de SP-fractie eens dat het nieuwe voorstel toch een wezenlijke afzwakking is van wat hij oorspronkelijk voor ogen had? Met andere woorden: heeft collega De Graaf niet gewoon een punt, maar dan vanuit een wat ander perspectief?
Een en ander wil niet zeggen dat vanuit het huidige voorstel geen belangrijk signaal uit zou gaan en dat het geen verbetering zou zijn ten opzichte van de huidige praktijk. Als parlement kunnen wij ons werk beter doen indien de regering zich een oordeel heeft gevormd over het al dan niet verbindende karakter van bepalingen van verdragen en wij vervolgens dat oordeel als medewetgever kunnen wegen. Op deze wijze wordt het parlement expliciet geattendeerd op het voorliggen van verdragen met naar het oordeel van de regering algemeen verbindende bepalingen, ook in het geval dat de regering, ondanks deze bepalingen, besloten heeft het verdrag niet voor uitdrukkelijke goedkeuring voor te leggen. De verwachting is dan ook — zo heb ik begrepen uit de geschiedenis van dit voorstel — dat het stilzwijgen zo vaker doorbroken zal worden of dat het parlement hier in ieder geval beter geïnformeerd over kan besluiten.
Misschien kan zowel de initiatiefnemer als de minister nog eens in gaan op hun verwachtingen hieromtrent? Wat zal er in de praktijk precies veranderen? Hoe vaak, zo vragen wij met name de minister, worden in de huidige situatie verdragen met een ieder verbindende bepalingen toch niet ter uitdrukkelijke goedkeuring voorgelegd? Wat zijn de overwegingen daar dan bij van de kant van regering? Denkt de minister dat dit minder vaak zal gebeuren als dit voorstel rijkswet zal worden? Denkt hij dat de regering als zij gehouden is aan haar informatieplicht, sneller zal overgaan tot het ter uitdrukkelijke goedkeuring voorleggen van een verdrag? Zo ja, zou de minister dat dan als een probleem ervaren?
Een andere vraag is in hoeverre het eigenlijk in alle gevallen duidelijk is of bepalingen een ieder verbinden of niet. In het huidige voorstel moet de regering hier een oordeel over vellen, maar op basis van welke criteria moet zij dat precies doen? Uit de juridische literatuur begrijp ik dat de betekenis van het begrip "een ieder verbindend" niet altijd evident is. Uiteindelijk is het de rechter die dit moet bepalen in Nederland. Maar hoe moeten wij als parlement dit oordeel straks wegen als dit voorstel wordt aangenomen? Misschien kan zowel de minister als de initiatiefnemer op deze vragen ingaan?
Ik sluit af. Dat wat het voorliggende voorstel beoogt bij wet vast te leggen, namelijk dat de regering het parlement informeert over haar oordeel over de vraag of voorgelegde verdragen dusdanig ver reiken dat ze rechtstreeks rechten en plichten voor burgers scheppen, zou in de ogen van de SP-fractie een vanzelfsprekendheid moeten zijn. Maar dit was tot op heden nooit de praktijk. Om die te veranderen is het dan maar beter dit vast te leggen in de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen. Onze grondhouding ten opzichte van dit voorstel is dus positief, maar wij zien nog wel uit naar de beantwoording.