Verslag van de vergadering van 30 mei 2017 (2016/2017 nr. 29)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 15.50 uur
Mevrouw Klip-Martin i (VVD):
Mevrouw de voorzitter. Allereerst dankt de VVD-fractie de minister voor de beantwoording van de vele gestelde vragen. Om in een dichtbevolkte delta als Nederland gestructureerd te kunnen samenleven, is een fijnmazig web van wetgeving en regelgeving ontstaan. Sinds de Mijnwet van 1810, als eerste Nederlandse wet op het gebied van de leefomgeving, is dit stelsel steeds ingewikkelder, meer verbrokkeld en in toenemende mate ondoorzichtig geworden. We zijn vastgelopen in onze eigen regelgeving. Of, zoals iemand het formuleerde: we zijn het gemeenschappelijke gesprek onder de eikenboom een beetje kwijtgeraakt. Of toch niet?
Want een belangrijke tweede aanleiding, naast vele andere, is onder meer te lezen in de recente TrendRede 2017. Die laat zien dat de ingezette individualisering in rap tempo doorzet. Onze samenleving ontwikkelt zich razendsnel in een richting waarin inwoners meer zaken zelf oppakken, hun eigen samenwerkingsverbanden organiseren en van de overheid vooral een faciliterende rol verwachten, teneinde onze gemeenschappelijke ruimte optimaal te benutten en in te richten op basis van snellere besluitvorming en lokale afwegingsruimte. Maar tegelijkertijd wordt diezelfde overheid ook een zorgzame rol toegedicht waar het gaat om veiligheid, natuur, milieu, klimaatadaptatie, gezondheid enzovoort. En dat ook nog binnen een kader met zorgvuldigheidsregels, voorspelbaarheid en rechtszekerheid voor inwoners en bedrijven. Veel van de voorgaande sprekers gingen daarop in.
Kortom, redenen te over om onze ruimtelijke wet- en regelgeving aan te passen aan de ontwikkelingen en wensen van deze tijd. De leden van de VVD-fractie ondersteunen deze majeure stelselwijziging dan ook van harte, samen overigens met een ruime meerderheid tot nu toe in de Tweede en Eerste Kamer en een breed scala aan maatschappelijke organisaties. Maar — en de leden van de VVD-fractie hanteerden deze formulering al eerder - er is duidelijk sprake van work in progress. De uitgezette vervolgsporen worden niet geheel volgtijdelijk afgelopen. Deelonderwerpen die nog niet klaar zijn, zijn naar een later af te ronden onderdeel doorgeschoven. Andere onderwerpen worden straks met terugwerkende kracht in een eerder geaccordeerde regelgeving opgenomen. Haasje-over in twee richtingen. Om het momentum te behouden, is dat meer dan begrijpelijk. Voor de Eerste Kamer als medewetgever is het niet superoverzichtelijk.
Voor de VVD-fractie luidt de hoofdvraag: gaan papieren en fysieke werkelijkheid elkaar ontmoeten? Anders geformuleerd: hoe zit het met de UITVOERBAARHEID, uitvoerbaarheid in kapitalen dus, bekeken vanuit onze positie als leden van de Eerste Kamer? De leden van de VVD-fractie hebben daarbij gekozen voor een drietal onderwerpen die wij graag aan het kabinet voorleggen. In eerste instantie de begrippen "up-to-date" en "fit for the future", in het kader van andere recente decentralisaties en in het kader van nieuwe politiek-bestuurlijke ontwikkelingen. In tweede instantie toch ook nog weer even dat Digitale Stelsel Omgevingswet, toegespitst op veiligheid, kennis en financiën. En tot slot: meten, monitoren en leren.
Om met "up-to-date" te beginnen. Inmiddels zijn verschillende overheden met elkaar en met inwoners, bedrijven en organisaties van allerhande soort aan de slag met de Omgevingswet in ruim 100 pilots. Daarover zijn positieve geluiden te vernemen. Overheden moeten leren op een andere manier te gaan handelen en zich op een andere manier te gaan verhouden tot hun omgeving. Voor alle overheden betekent dit ook intern een forse sociale innovatie en een andere organisatie van hun werkzaamheden. De minister stelt ook met enige regelmaat dat de Omgevingswet kansen biedt voor bestuurders met visie en moed. De leden van de VVD-fractie ondersteunen die oproep. Graag horen deze leden hoe de minister aankijkt tegen de inmiddels uit de decentralisaties in het sociaal domein bekende decentralisatieparadox. Vooral kleinere gemeenten zullen deze mega-operatie niet allemaal aankunnen, met als gevolg vermoedelijk een decentrale opschaling en daarmee een gat in de democratische controle en afweging. Vanzelfsprekend kunnen regionale omgevingsdiensten met hun kennis en kunde hierbij een adviserende en ondersteunende rol spelen. Het risico van een beleidsvormende RUD doemt op. Hoe kijkt de minister naar deze beide punten?
En dan "fit for the future". De juridische fitheid lijkt er nu in de voorstellen wel te zijn, maar nu de mentale en fysieke fitheid nog. Immers, de bestuurlijke visies en ontwikkelingen volgen elkaar in rap tempo op. Ik noem er drie.
Allereerst het rapport getiteld Maak het verschil, van secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken Richard van Zwol van ruim twee jaar geleden. Daarin wordt gepreludeerd op een dehiërarchisering van de relatie provincies-gemeenten. Pilots moeten aanbevelingen opleveren op basis van empirische analyses over het functioneren en de inrichting van het openbaar bestuur, gericht op het faciliteren van economische groei. De inhoud staat voorop, met een hoofdrol voor de gemeenten en een veel marginalere rol voor de provincies. Een relatie met de Omgevingswet, die juist de rol van de provincies oppoetst, is er eigenlijk niet. Inmiddels lopen er zes regionale proeftuinen, waarbij bijvoorbeeld die van de Metropoolregio Amsterdam schwung en energie begint te krijgen.
Een tweede politiek-bestuurlijke ontwikkeling is Code Oranje, het initiatief van enkele honderden burgemeesters, wethouders, ondernemers, wetenschappers, actieve burgers en anderen, dat een grondig herontwerp van de bestuurlijke inrichting bepleit. Daarbij wordt gekeken naar de combinatie van een representatieve en een participatieve democratie. De vicevoorzitter van de Raad van State heeft hieraan in zijn jaarverslag 2016 niet al te positieve woorden gewijd, maar het initiatief staat.
En dan tot slot het rapport Meervoudige democratie, het rapport van de hand van Commissaris van de Koning Wim van de Donk. Hij bepleit herstelwerk van de lokale democratie. De bestaande bestuurlijke mal werkt volgens hem niet meer. Er moet een "recht op ongelijkheid" worden ingevoerd, zowel in werkwijze, takenpakket als in bestuurlijke inrichting. Anders gezegd: de ene gemeente is de andere niet, aldus Van de Donk.
Zou de minister ook haar visie op deze ontwikkelingen willen geven in relatie tot de voorliggende voorstellen op weg naar een volledig nieuw omgevingsrecht? De vraag rijst namelijk of de institutionele plannen, die Binnenlandse Zaken en anderen ontwikkelden en ontwikkelen met betrekking tot de inrichting van het openbaar bestuur straks nog sporen met de op de klassieke indeling via het huis van Thorbecke gebaseerde bevoegdheidsverdeling in de Omgevingswet. En hoewel de genoemde initiatieven geen volledige afbraak van het huis van Thorbecke bepleiten, is wel sprake van een mogelijk andere indeling, met parallelle trappenhuizen en een paar erkers.
De leden van de VVD-fractie zijn benieuwd naar de visie van de minister op deze ontwikkelingen in het licht van de Omgevingswet en de voorliggende AMvB's. Is het beoogde samenstel van wet- en regelgeving op verantwoorde wijze adaptief genoeg wanneer je naar de bevoegdheidsverdeling kijkt? En zou een eventuele toekomstige verschuiving van bevoegdheden tussen verschillende overheidslagen of mogelijk nieuw te vormen overheidssamenwerkingsverbanden, gezien het grote belang voor burgers daarbij, niet beter op zijn plaats zijn via een wetswijziging dan via een wijziging van het omgevingsbesluit? Ook mijn fractie is benieuwd naar de visie van de Raad van State hierop bij zijn aanstaande advisering over de voorliggende AMvB's.
Dat brengt mij kort bij de plenaire inbreng van mijn collega Siebe Schaap kort geleden op 16 mei bij de Wet grondgebonden groei melkveehouderij. Die wet doet nauwelijks meer dan het omzetten van een AMvB in een reguliere wet. Op aandringen van de Eerste Kamer bij de behandeling eertijds, gaat het hierbij in feite om een correctie op staatsrechtelijke gronden. Het is volgens mijn collega Schaap "het voorbeeld van een trend, waarbij wetsteksten worden verplaatst naar uitvoeringsbesluiten. Wetten krijgen hierdoor het karakter van kaderwetten, die niets inhoudelijks meer regelen. AMvB's worden opgewaardeerd tot reguliere wetten, wat strijdig is met de bedoeling van uitvoeringsbesluiten en bijbehorende procedures". Het lijkt wel alsof het hier over het hele Omgevingswetstraject gaat.
De leden van de VVD-fractie realiseren zich goed met de basisopzet van het nieuwe omgevingsrecht akkoord te zijn gegaan bij de aanvaarding van de Omgevingswet. Toch hebben onder andere de bedenkingen van de leden van de Raad van State tijdens een onlangs gehouden gesprek wel tot opnieuw nadenken gestemd. Zou een aantal belangrijke aspecten niet beter af zijn met een positie in de wet? Daarbij denkt mijn fractie met name op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel aan genoemd punt van nieuwe samenwerkingsverbanden van overheden of gewenste bevoegdheidsverschuivingen tussen overheden. Graag verwijs ik naar de opmerkingen van vorige sprekers hierover.
Ik kom toch nog even op het Digitale Stelsel Omgevingswet. De al eerder genoemde secretaris-generaal Richard van Zwol bood medio mei het rapport Maak Waar! van de Studiegroep Informatiesamenleving en Overheid aan. Hierin wordt onder andere gesproken over het noodzakelijke digitale leiderschap van de overheid. De aanval met gijzelsoftware van 12 en 13 mei jongstleden illustreerde dit ook nog eens. Internet is een openbare ruimte geworden. Daar moet orde worden gehouden. En daarbij heeft de overheid een belangrijke rol. Dat vereist sowieso een immense kennisinhaalslag bij bestuurders en ambtenaren. Dit geldt vanzelfsprekend voor alle overheidslagen en beleidsterreinen. Maar ziet de minister in relatie tot de nieuwe Omgevingswet en de cruciale rol van het Digitale Stelsel Omgevingswet hierbij, niet ook een rol voor de rijksoverheid om deze kennisinhaalslag te helpen realiseren? Voor deze immense stelselherziening is digitaal communiceren immers randvoorwaardelijk voor het succes.
Dit staat nog los van de financiële voorspellingen, die ook geen rooskleurig beeld laten zien. De antwoorden van de minister op dit punt aan meerdere fracties, zoals opgenomen in het verslag van het nader schriftelijk overleg, stemmen de VVD-fractie niet gerust. De nu al geprognosticeerde noodzakelijke financiering lijkt niet geborgd. Ook blijken in het huidige tijdsgewricht forse beveiligingsmechanismen noodzakelijk. Is hier al rekening mee gehouden?, zo vraagt mijn fractie zich af.
Het DSO lijkt op meerdere punten de achilleshiel van het Omgevingswetstraject. De VVD-fractie is benieuwd naar de visie van de minister hierop.
Tot slot ons derde punt: meten, monitoren en weten, en dus leren. Het juridisch ambachtelijke handwerk is voor een groot deel achter de rug. Het echte werk, de implementatie, begint nu op gang te komen. Om een voorbeeld te noemen: we gaan van tienduizenden bestemmingsplannen naar 382 omgevingsplannen. Mede door de complexiteit van de implementatie en de overgangstermijn van tien jaar, zal gaandeweg pas duidelijk worden of en hoe de Omgevingswet de achterliggende doelen helpt realiseren. Naast de harde doelen van omgevingsplannen, omgevingsvisies, programma's en procedures, zet de omgevingswetgeving ook in op een andere manier van werken, waarbij belangen vroegtijdig worden gewogen, beperking tot belangrijke aspecten leidend wordt, lokaal maatwerk binnen bandbreedtes mogelijk wordt, vertrouwen de basis is en een meer cyclische aanpak wordt nagestreefd. Overheden zullen daarbij hun eigen pad kiezen. De manier waarop die weg naar een volledige en volwaardige implementatie wordt afgelegd is voor een groot deel nog onduidelijk. Dit traject doet daarbij denken aan het proces van het Deltaprogramma. De doelen zijn grotendeels duidelijk, de weg er naartoe zal meanderend verlopen.
De implementatie van de Omgevingswet is dan ook niet zozeer een project als wel een proces, een beweging. Een belangrijk deel van het succes van de implementatie zal dus onderweg bepaald gaan worden. Hierbij zullen we gezamenlijk lerend vermogen moeten organiseren. Het Rijk heeft hierbij de grote verantwoordelijkheid om niet alleen de invoering te blijven begeleiden, maar ook de filosofie achter de nieuwe wetgeving levend te houden. Het kabinet geeft op de vraag van GroenLinks over monitoring in de tweede vragenronde aan dat integrale indicatoren worden ontwikkeld en dat de monitoring en gegevensverzameling bij ministeriële regeling zal worden geregeld. Wij hebben hierbij nog niet de indruk dat sprake is van een gestructureerde, robuuste en gecoördineerde aanpak, en het antwoord van het kabinet klinkt de VVD-fractie derhalve wat magertjes in de oren. Wij denken dat de invoering van de Omgevingswet is te typeren als een zogeheten groot project, conform de groteprojectenprocedure in de Tweede Kamer. Als voorbeeld van een groot project noemt de regeling: nieuwe wetgeving met grote bestuurlijke of grote organisatorische gevolgen.
Daarbij hoort volgens mijn fractie een volwaardige, robuuste, goed opgezette en doordachte monitoring met eveneens doordachte indicatoren, feedbackmechanismen en rapportages over doelbereik. Dat is van belang in het kader van de politieke verantwoording, maar zeker ook cruciaal voor het gezamenlijk ontwikkelen van lerend vermogen en daardoor voor een succesvolle maatschappelijke invoering. Veel van mijn collega's hadden het in verschillende bewoordingen al over die noodzaak tot serieuze monitoring.
De VVD is er niet op uit de kosten van deze stelselherziening verder te doen oplopen. Toch lijken hier de kosten voor de baat te kunnen uitgaan. Kan de minister ons aangeven hoe zij aankijkt tegen het opzetten van een langjarig, goed gestructureerd monitoring- en feedbackprogramma als essentieel onderdeel van een succesvolle implementatie en met name ook succesvolle uitvoering van het totale Omgevingswetstelsel?
Ook wij wachten vanzelfsprekend de antwoorden van de minister met grote belangstelling af.
De voorzitter:
Ik zie dat geen van de leden in de eerste termijn nog het woord wil voeren. Ik schors de vergadering tot 16.50 uur, zodat de leden in de gelegenheid zijn om deel te nemen aan commissievergaderingen.