Verslag van de vergadering van 11 juli 2017 (2016/2017 nr. 35)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 18.16 uur
Mevrouw Sent i (PvdA):
Voorzitter. Onderwijs is een cruciale waarde in de vormende jaren van kinderen en jongeren. Zij leren stap voor stap de wereld kennen en kunnen in deze periode het gemakkelijkst en gretigst nieuwe dingen leren. Zij moeten in die jaren alle kansen krijgen om zich kennis en vaardigheden eigen te maken, en hun persoonlijkheid, hun wereldbeeld en hun interesses te vormen. Een gunstige, inspirerende start blijft een leven lang doorwerken. Ouders en verzorgers hebben hierin een grote verantwoordelijkheid en daarnaast is het onderwijs van onschatbare waarde.
Kinderen uit dunbevolkte gebieden hebben hetzelfde recht op goed onderwijs als kinderen uit dichtbevolkte gebieden. Kleine scholen in kleine gemeenschappen zijn van onschatbare waarde. Ze dienen gekoesterd te worden als een broedplaats voor onderwijskwaliteit en gemeenschapszin. Neem de kinderen uit Spijk, de woonplaats van mijn vader. Het dorp is klein, ligt afgelegen en de laatste winkel sloot jaren geleden al de deuren. Het dorp vecht al jaren tegen de krimp en voor het behoud van de dorpsschool. Het nieuws dat de school dicht moest, sloeg eind 2016 in als een bom. De dorpsraad wierf leerlingen in andere dorpen en bij Nederlandse ouders in Duitsland. Het leek net wel te lukken en dan weer net niet. Hoop gloorde aan de horizon toen bekend werd dat de gemeente een Syrisch gezin in de pastorie naast de katholieke kerk zou onderbrengen. Echter, toen bekend werd dat een ander gezin moest verhuizen, dook de school toch onder de opheffingsnorm.
Waarom gaat de dorpsschool uit Spijk dan niet over tot de vorming van een samenwerkingsschool? Immers, met de wijziging van artikel 23 van de Grondwet in 2006 heeft de samenwerkingsschool een grondwettelijke basis gekregen en sinds 2011 is het wettelijk toegestaan om een samenwerkingsschool te vormen. Ouders, scholen en schoolbesturen in dorpen als Spijk zien de samenwerkingsschool als een van de oplossingen om hier een divers en kwalitatief goed onderwijsaanbod in stand te houden.
Echter, in de praktijk blijken de mogelijkheden die de wet biedt, onvoldoende ruimte te bieden. Zo is het huidige continuïteitscriterium een probleem voor schoolbesturen in het primair onderwijs die een samenwerkingsschool willen vormen. Zoals het voorbeeld van Spijk illustreert, werkt het prognose-instrument niet altijd goed in gebieden met lage opheffingsnormen. Ook wordt de wettelijke regeling op het niveau van het bestuur door besturen ervaren als een te grote inbreuk op hun vrijheid van inrichting, en dat is begrijpelijk.
Het gevolg is dat het aantal informele samenwerkingsscholen toeneemt. Daarbij kan het bestuur het duale karakter van de samenwerkingsschool niet in de statuten opnemen, waardoor niet gewaarborgd wordt dat openbaar en bijzonder onderwijs beide in stand worden gehouden door het bevoegd gezag. Een potentieel probleem hierbij, zoals uiteengezet in de memorie van toelichting, is dat ouders hierdoor geen zekerheid hebben dat het openbare karakter en de bijzondere identiteit van de samenwerkingsschool op langere termijn gegarandeerd zijn.
Hoe kan een divers en kwalitatief goed onderwijsaanbod in een dorp als Spijk dan wel in stand gehouden worden? Er zijn gerichte aanpassingen nodig om binnen het grondwettelijke kader de belemmeringen voor formele samenwerkingsscholen weg te nemen. Dat is precies wat met het voorliggende wetsvoorstel wordt beoogd, en wel langs twee lijnen. Ten eerste worden de mogelijkheden verruimd om een samenwerkingsschool tot stand te brengen. Ten tweede wordt de bestuurlijke vormgeving van de samenwerkingsschool vereenvoudigd en worden de regels hiervoor met name op het niveau van de school vormgegeven.
Voor schoolbesturen biedt het wetsvoorstel meer ruimte. Voor ouders biedt het meer rechtszekerheid. Het sluit aan bij de argumentatie in het advies van het Nederlands Centrum voor Onderwijsrecht. En conform het advies van de Onderwijsraad wordt ruimte geboden in dunbevolkte gebieden als Spijk met een lage opheffingsnorm. Waar het voorstel afwijkt van het advies van de Onderwijsraad, is dat in de beoordeling van mijn fractie overtuigend onderbouwd in de memorie van toelichting en vervolgens ook nog eens in de nadere memorie van antwoord.
De heer Ganzevoort i (GroenLinks):
Mevrouw Sent suggereert dat het Nederlands Centrum voor Onderwijsrecht deze oplossingsrichting ondersteunt. Zij bedoelt dan waarschijnlijk alleen het onderdeel van het continuïteitscriterium, en niet het onderdeel van de bestuurlijke ophanging, want daar is het centrum in zijn rapport juist buitengewoon negatief over.
Mevrouw Sent (PvdA):
In de memorie van toelichting is inderdaad uitvoerig toegelicht dat het Nederlands Centrum voor Onderwijsrecht het niet mogelijk acht voor een openbaar bestuur om een samenwerkingsschool te besturen. Dit advies is gebaseerd op het uitgangspunt dat een openbaar bestuur geen vorm kan geven aan de bijzondere identiteit van een school. Juist daarom is er in het wetsvoorstel voor gekozen om dat bij de identiteitscommissie op de school zelf te beleggen. De vormgeving van het wetsvoorstel is dus een reactie op die zorgen van het Nederlands Centrum voor Onderwijsrecht.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Er kan worden gediscussieerd over de vraag of die identiteitskwestie dan de oplossing is. Ik ben het echter niet eens met de suggestie dat het Nederlands Centrum voor Onderwijsrecht deze richting van een gefuseerde school, een samenwerkingsschool, onder openbaar gezag zou steunen.
Mevrouw Sent (PvdA):
Ik heb net aangegeven dat het wetsvoorstel is gebaseerd op de zorgen die het Nederlands Centrum voor Onderwijsrecht heeft over het bevoegd gezag en dat het leggen van het bevoegd gezag bij de identiteitscommissie op de school daarvoor een oplossing biedt.
Bij de behandeling van het voorliggende wetsvoorstel in deze Kamer is uitvoerig stilgestaan bij de verhouding tot de Grondwet. Daarbij heeft de staatssecretaris in de ogen van mijn fractie dragend gemotiveerd dat het voorliggende wetsvoorstel níet strijdig is met de Grondwet. Het blijft binnen de tekst en bedoeling van de grondwetgever. Graag ga ik daar nader op in. Het continuïteitscriterium is conform het voorstel van de Onderwijsraad, en gaat daarmee een klein stapje verder dan gewenst door de Raad van State. Daarbij betreft de norm van de Raad van State nauwelijks een verruiming ten opzichte van de huidige situatie. Aangezien hier sprake is van een graduele afweging, zoals ook al in het debatje tussen de heren Kuiper en Bruijn aan de orde is gekomen, kan daaruit geen strijdigheid met de Grondwet worden geconcludeerd. Alleen in uitzonderingssituaties is een fusie mogelijk. Daarmee blijft een samenwerkingsschool een uitzondering in het duale bestel.
Bij de bestuurlijke vormgeving gaat artikel 23 van de Grondwet uit van de gelijkwaardigheid van het openbaar en het bijzonder onderwijs. Dit doel wordt niet bereikt als de instandhouding van een samenwerkingsschool wel kan worden belegd bij stichtingen voor bijzonder onderwijs en samenwerkingsbesturen, maar niet bij stichtingen voor openbaar onderwijs. Daarbij worden er in het voorliggende wetsvoorstel waarborgen binnen het systeem voor het in stand houden van de verschillende identiteiten ingebouwd met identiteitscommissies, statuten en geschillenregelingen.
Het voorliggende wetsvoorstel omvat een beperkte verruiming van de mogelijkheden om een samenwerkingsschool tot stand te brengen. Tegelijkertijd vereenvoudigt het de bestuurlijke inrichting ervan. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan de behoefte aan samenwerkingsscholen in dunbevolkte gebieden als Spijk met dalende leerlingenaantallen. En daarbij blijft een samenwerkingsschool een uitzondering in het duale bestel. Het voorliggende wetsvoorstel kan dan ook op de steun van mijn fractie rekenen. Immers, het bevordert juist het huidige duale bestel in plaats van het aan te tasten. Door het verlagen van de wettelijke drempels en het voorkomen van belemmeringen wordt het eenvoudiger om tegemoet te komen aan de wens vanuit de samenleving om over denominatieve grenzen heen samen te werken. Vooral in krimpgebieden, waar de vrijheid van onderwijs en de keuzevrijheid van ouders onder druk staan, is deze samenwerking hard nodig.
Daarmee kom ik ter afsluiting nog op de enige resterende vraag voor mijn fractie, namelijk of er naar het oordeel van de staatssecretaris nog andere mogelijkheden bestaan om kleine scholen in stand te houden. Als gevolg van een amendement dat is aangenomen in de Tweede Kamer, zullen de effecten en vormgeving van het voorliggende wetsvoorstel gemonitord worden, waarbij tevens gekeken wordt hoe de wetswijziging zijn uitwerking heeft in verschillende regio's. Is de staatssecretaris bereid toe te zeggen om aan die evaluatie een analyse te koppelen van additionele mogelijkheden om kleine scholen in stand te houden?
Daarmee kijk ik uit naar het antwoord van de staatssecretaris.
De voorzitter:
Ik heb zo de indruk dat de heer Kuiper u nog een vraag wil stellen.
De heer Kuiper i (ChristenUnie):
Dat is het geval.
Ik waardeer het dat mevrouw Sent in haar bijdrage zegt dat het duale stelsel voor de Partij van de Arbeid belangrijk is en dat ze zich ook wil bewegen binnen het grondwettelijk kader. Ze zegt dat dit bij het continuïteitscriterium het geval is en dat het geen strijd oplevert met de Grondwet. Maar het punt van de Raad van State was nu juist dat door de hantering hiervan in de meeste gemeenten een norm wordt geïntroduceerd die ver boven de opheffingsnorm uitkomt. Dat betekent dat de samenwerkingsschool niet meer verbonden is met de dreiging van schoolsluiting. Dat is precies de reden waarom de Raad van State zegt: nu wordt het een reguliere variant en dat strijdt met de Grondwet. Wat is uw reactie daarop, mevrouw Sent?
Mevrouw Sent (PvdA):
Het probleem met de huidige variant is dat die te rigide is. Scholen kunnen onvoldoende voorspellen wat er gebeurt met de leerlingenaantallen en zijn te gevoelig voor de verhuizing van een Syrisch gezin of een parallelle verhuizing van een gezin elders. In de huidige situatie komt 17% van de scholen in aanmerking om een samenwerkingsschool te vormen, maar doet geen enkele school dat. Er zijn informele samenwerkingsscholen, maar die bieden onvoldoende zekerheid voor leerlingen, scholen, besturen en leraren. Onder het nieuwe continuïteitscriterium zou 31% van de scholen mogelijk aan de eisen kunnen voldoen en is het nog steeds een graduele afweging. Daaruit kan ik niet concluderen dat het strijdig is met de Grondwet of dat het geen uitzondering blijft.
De heer Kuiper (ChristenUnie):
Ik snap wat mevrouw Sent zegt. Daar hebben we natuurlijk allemaal begrip voor. Er is steeds als voorbeeld genoemd: er zal maar één gezin met meerdere kinderen verhuizen; dan zakt de school door de opheffingsnorm. Dat snappen wij allemaal. Maar als de stap wordt gezet naar het zo verruimen van het criterium dat 31% van de scholen eronder valt — mevrouw Sent noemde dat zelf ook — dan ontstaat een reguliere variant. Daarvoor is een grondwetswijziging opnieuw nodig, zegt de Raad van State. Op grond van die getallen kun je wel zeggen dat het blijft bewegen en dat het iets gradueels is. Maar hier wordt iets principieels aan de orde gesteld. Langs deze weg wordt wel degelijk een nieuwe variant geïntroduceerd. Daar zijn alternatieven voor.
Mevrouw Sent (PvdA):
Ik meen dat uit een graduele afweging geen principieel standpunt kan worden gedestilleerd. Uit de cijfers kan worden afgeleid dat er bij het nieuwe continuïteitscriterium nog steeds sprake is van een uitzonderingssituatie.
De voorzitter:
Mijnheer Schalk, wilt u uw vraag kort formuleren?
De heer Schalk i (SGP):
Zeker, voorzitter. Ik heb eigenlijk twee vragen. Kan mevrouw Sent toelichten waarom zij vindt dat deze wet het duale stelsel zou versterken? Dat was voor mij niet helemaal duidelijk.
Mevrouw Sent is uitgebreid ingegaan op het continuïteitsbeginsel, maar de bestuurlijke vorm levert volgens allen een veel groter probleem op. Wil zij daar ook op reageren?
Mevrouw Sent (PvdA):
Ja. De bestuurlijke vorm wordt in de memorie van toelichting uitvoerig onderbouwd met waarborgen, waardoor het binnen de Grondwet past. Die waarborgen omvatten onder andere een identiteitscommissie, een geschillenregeling en statuten, maar dat zijn niet de enige waarborgen. In de memorie van toelichting is een hele lijst te vinden.
De eerste vraag van de heer Schalk is mij alweer ontschoten.
De heer Schalk (SGP):
Die vraag ging over het duale stelsel: waarom zou dat versterkt worden?
Mevrouw Sent (PvdA):
Nu ontstaan er allerlei informele samenwerkingsverbanden die onvoldoende zekerheid bieden voor leerlingen, scholen, ouders en schoolbesturen. Je ziet ook allerlei rare constructies ontstaan: er zijn openbare scholen die bijzonder worden om te kunnen fuseren en er zijn bijzondere scholen die openbaar worden. Er ontstaan dus schimmige constructies. Er is onvoldoende duidelijkheid voor leerlingen, scholen en schoolbesturen. Ik meen dat met het voorliggende wetsvoorstel die duidelijkheid wel wordt verschaft.