Verslag van de vergadering van 13 februari 2018 (2017/2018 nr. 19)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 17.09 uur
De heer Ruers i (SP):
Mevrouw de voorzitter. Om te beginnen wil ik de minister bedanken voor de uitgebreide memorie van antwoord die zij ons mede namens de minister-president, de minister van Algemene Zaken en de minister voor Rechtsbescherming heeft toegezonden. Naar aanleiding daarvan wil ik in het kort de volgende onderwerpen behandelen: het recht op een eerlijk proces, de toegang tot het recht en de rechter, de rechtspraak binnen een redelijke termijn, en de uitvoerbaarheid en naleving van de wetten. Deze kwesties hebben op verschillende terreinen onderlinge raakvlakken. Ik zal ze daarom in samenhang bespreken.
Het treft dat wij vandaag dit wetsvoorstel hier behandelen. Wij hebben namelijk een week geleden in dit huis van gedachten gewisseld met een aantal deskundigen over de Staat van de rechtsstaat. Collega's zeiden het al. In dat debat zijn interessante opmerkingen gemaakt die ook betrekking hebben op voorliggend wetsvoorstel. Ik kom daar nog op terug.
Zoals reeds door anderen is aangegeven danken wij het voorstel aan de motie-Lokin-Sassen, die in deze Kamer zes jaar geleden is aangenomen, alsmede, en dat is ook belangrijk, aan het daaraan voorafgaande rapport van de Staatscommissie Grondwet van november 2010. In de motie-Lokin-Sassen drong deze Kamer er bij de regering op aan om in de Grondwet een artikel op te nemen — ik citeer — "waarbij een algemeen recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter wordt opgenomen". De voorgestelde wetswijziging is niet helemaal gelijkluidend aan de motie uit 2012, nu de het wetsvoorstel luidt, en ik citeer wederom: "Ieder heeft bij het vaststellen van zijn rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter." Ik wijs er met name op dat de passage "binnen een redelijke termijn" aan de tekst van de motie is toegevoegd.
Met het wetsvoorstel is, aldus de regering, beoogd het belang van de waarborgfunctie van de Grondwet voor de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten expliciet tot uitdrukking te brengen. Daarbij teken ik aan dat de regering vorig jaar in de Tweede Kamer naar aanleiding van de vraag of het niet verstandig zou zijn om ook het recht op effectieve rechtsbescherming in artikel 17 van de Grondwet op te nemen, heeft aangegeven dat niet nodig te vinden, maar ook heeft uitgesproken dat die effectieve rechtsbescherming er ook daadwerkelijk moet zijn, en niet slechts in theorie. Ook daar kom ik op terug.
Dat brengt mij in de eerste plaats bij het recht op een eerlijk proces. Ik heb in dat verband, met verwijzing naar de Wet OM-afdoening uit 2008 en de drie rapporten van de procureur-generaal bij de Hoge Raad, betoogd dat er sprake is van tekortkomingen in de naleving van de regelgeving. Strafrechtdeskundige Laura Peters stelde in 2017 in haar artikel in Trema dat er in de praktijk van de OM-strafbeschikking ernstige fouten worden gemaakt. Zij gaf aan dat het risico op dergelijke fouten verminderd kan worden indien we het beginsel van de strafvorderlijke machtenscheiding weer erkennen en de OM-strafbeschikking weer onderwerpen aan voorafgaande rechterlijke toetsing. Graag hoor ik van minister wat zij van het advies van mevrouw Peters vindt.
In de memorie van antwoord van 22 november 2017 lees ik dat de minister van Justitie en Veiligheid de conclusies van het tweede rapport Beproefd verzet aan het bestuderen is. Dat is mooi. Zij zal de Kamer daarover binnenkort berichten. Kan de minister aangeven wat hier met binnenkort wordt bedoeld?
De Staatscommissie Grondwet heeft in haar rapport van november 2010 aangegeven dat er een nauwe samenhang bestaat tussen het recht op een eerlijk proces en het recht op toegang tot de rechter. Ik hoor graag van de minister of zij die opvatting van de commissie deelt. Naar mijn mening kan er alleen gesproken worden van een eerlijk proces en toegang tot de rechter indien die toegang in de dagelijkse praktijk daadwerkelijk effectief is. Aan die voorwaarde wordt onder de huidige omstandigheden naar mijn overtuiging vaak niet of onvoldoende voldaan als gevolg van de jarenlange, ingrijpende bezuinigingen op de rechtsstaat. Wij zien dat effect in concreto bij met name de kortingen op de gefinancierde rechtshulp, bij de verhoging van het griffierecht, bij de rechterlijke macht, en bij de politie en het OM. Er blijken in de praktijk te hoge drempels te bestaan voor veel justitiabelen.
Ik heb namens mijn fractie in dit verband betoogd dat de bezuinigingen op justitie, mede gelet op de wetswijziging die met het voorliggende voorstel wordt beoogd, in strijd zijn met het recht op de toegang tot de rechter. Ik heb daarbij ter toelichting verwezen naar de publicatie van Tjeenk Willink uit 2013 getiteld "De verwaarloosde staat" en de publicatie van Corstens en Kuiper getiteld "De toegang tot de rechter in een moderne rechtsstaat" uit 2014. Daarop heeft de minister geantwoord dat de bezuinigingen niet in strijd zijn met het recht op toegang tot de rechter. Beperkingen zijn volgens de minister toegestaan mits die niet de essentie van het recht op toegang tot de rechter aantasten, een legitiem doel dienen en proportioneel zijn in het licht van dat doel. Maar juist ook uitgaande van die benadering, die ik begrijp, zijn naar mijn oordeel de bezuinigingen onacceptabel. De praktijk laat immers zien dat het recht op toegang tot de rechter daadwerkelijk wordt aangetast en dat de kwaliteit van de rechtspraak de grens van het toelaatbare heeft overschreden.
Wat in de rechtspraak de gevolgen zijn van de bezuinigingen hebben we vorige week gezien. De rechters van de zogenaamde Tegenlichtgroep hebben ons daar vorige week indringend over onderhouden. Zij hebben ons gewaarschuwd dat met het verzwakken van de positie van de rechterlijke macht uiteindelijk ook de trias politica en daarmee de rechtsstaat in het geding is. De rechters stelden dat zij de financiering van de rechtspraak en de toegankelijkheid als de twee belangrijkste problemen ervaren. Ik citeer enkele passages uit het betoog van de rechters van de Tegenlichtgroep over de financiering.
"De financiering is sinds 2002 gebaseerd op outputfinanciering. Vanaf 2010 is minder geld beschikbaar gesteld en ontstond een neerwaartse spiraal, waarbij de werkdruk steeds hoger werd. De kwaliteit is steeds meer onder druk komen te staan, zoals ook is geconstateerd in het Visitatierapport onder leiding van de heer Cohen." Dat is een rapport uit 2014. Ik citeer nog steeds de rechters. "Een prikkel tot doelmatig werken is goed, maar de situatie is veel te ver doorgeschoten. Er wordt hard gewerkt. Om u een idee te geven: met ongeveer 10.000 mensen, waarvan 2.400 rechters, worden jaarlijks ruim 1,6 miljoen zaken afgedaan. De werkdruk is heel hoog. Zo'n tien jaar geleden keek je ervan op als iemand een burn-out had, maar nu lijkt het soms een ingecalculeerd bedrijfsrisico. De geplande tijd voor zaken is geregeld niet in evenwicht met wat er nodig is om ze verantwoord af te doen. Veel collega's voelen zich inmiddels meer een beslismachine dan een rechter."
Ik citeer nog steeds de rechters: "Enkele voorbeelden: 20 minuten voor een behandeling van de uithuisplaatsing van een kind is geen uitzondering. Een klein halfuurtje voor een ernstige mishandeling, waarbij ook aandacht nodig is voor het slachtoffer, is echt te weinig. Het komt voor dat bij gebrek aan ruimte op een meervoudige zitting, strafzaken enkelvoudig worden gepland waar meervoudige afdoening passender was. Ook civiele zittingen worden vaak op onaanvaardbaar lange termijn gepland. Na de zitting moeten mensen nog een keer lang wachten op hun beslissing. Er kan zo één jaar tot jaren voorbijgaan voor mensen weten waar ze aan toe zijn. Zoekend naar de oorzaak zien we dat de financiering niet van één kant, maar van vele kanten onder druk staat." Ze noemen er vier.
"1. Vanaf 2010 is door de bezuinigingen het systeem van outputfinanciering niet langer toegepast zoals was afgesproken, maar is het huishoudboekje van de minister leidend geworden.
2. De uitgangspunten van die outputfinanciering zijn op zichzelf al niet reëel. Een voorbeeld: voor een verstekvonnis in een kantonzaak geldt een norm van één minuut — ja, één minuut — voor de rechter en acht minuten voor juridische ondersteuning. Iedereen begrijpt dat alleen al het lezen van de dagvaarding meer tijd kost.
3. Er mist voldoende budget voor vernieuwing; grote operaties als HGK en KEI drukken op het budget van de rechtspraak waardoor er minder geld beschikbaar is voor het rechtspreken zelf. Bovendien is in de begrotingen van de rechtspraak vooruitgelopen op verwachte toekomstige besparingen door deze operaties. In 2015 hebben wij al gewaarschuwd voor dit wensdenken.
4. In de financiering wordt niet tijdig en soms niet voldoende rekening gehouden met nieuwe wetgeving van latere datum. Een voorbeeld: waar de positie van het slachtoffer is versterkt in het strafrecht, vraagt dat meer zittingstijd, maar in het bijbehorende geld is niet op voorhand niet voorzien."
De heer Engels i (D66):
Ik kom nu maar even naar voren, want ik heb het idee dat de heer Ruers op dit punt nog niet klaar is. Voor de orde van dit debat vroeg ik me het volgende af, anders krijg ik wellicht ook zelf een ernstig gevoel volledig te falen. Dit gaat allemaal over kwesties waarvan ik denk dat die eerder het ministerie van Justitie en Veiligheid regarderen dan dat ze binnen de marges vallen van de discussie die wij vandaag voeren over de Grondwet. Wat wilt u vandaag in dit debat precies bij wie bereiken, anders dan wat geagendeerd is in het kader van de Staat van de rechtsstaat? Want dat heb ik wel begrepen.
De heer Ruers (SP):
Ik begrijp uw vraag. Ik heb daar ook mee geworsteld toen ik het wetsvoorstel aanvankelijk kreeg. Maar met name in de antwoorden en in de laatste memorie van antwoord gaat de minister uitgebreid in op deze aspecten, met name op wat in dit kader een eerlijk proces is in verhouding tot de andere drie punten die ik noemde. Omdat zij geantwoord heeft mede namens de minister voor Rechtsbescherming heb ik de vrijheid genomen om deze aspecten iets nader uit te werken. Maar ik ben het volledig met u eens: het ligt zeker ook voor een belangrijk deel op het bordje van de minister voor Rechtsbescherming. Maar daar komen wij ongetwijfeld nog over te spreken. In dit kader wil ik, als ik zo vrij mag zijn, het ook graag aan deze minister voorleggen, omdat zij deze uitbreiding in de Grondwet in het kader van het eerlijke proces et cetera verdedigt.
Mevrouw de voorzitter. Er wordt volgens de rechters door de bezuinigingen ook op andere voor de rechtsstaat essentiële terreinen ernstige schade aangericht. Men zegt dan: "Geen wonder dat het spaak loopt. De financiële krapte heeft ertoe geleid dat er de laatste jaren te weinig rechters zijn opgeleid." Dat is nogal wat. "Ook is het verloop onder juridische medewerkers hoog. Er worden nog maar weinig vaste contracten aangeboden en wij horen in toenemende mate dat de juridische medewerkers ongelukkig zijn over hun beloning en positie. De bezetting is onvoldoende op orde en dat draagt eraan bij dat de afhandeling van zaken vreselijk lang duurt, ondanks inspanningen van velen."
Verder zegt men: "Wij zien dat efficiency nog steeds boven inhoud gaat. Door de sterk bedrijfsmatige aansturing is het domein van de rechter ingeperkt geraakt. Dat de inschatting van de benodigde tijd voor zittingen vaak niet goed is, komt mede omdat deze uit handen van de rechter is. Dit raakt direct aan de rechterlijke onafhankelijkheid. Het domein van de rechter is ook in het gedrang waar duidelijk is dat er te weinig tijd en ruimte is voor specialisatie, voor het bijhouden van kennis in het algemeen en voor vernieuwende initiatieven op de werkvloer. Door de schaalvergroting en het top-downsysteem van besluitvorming voelen veel professionals zich buiten spel gezet. En intussen lezen wij in de evaluatie van het HGK dat de schaalvergroting erg weinig heeft opgeleverd, alleen heel grote organisaties.
Ook een fundamentele vraag is: wie bepaalt wat de prijs van de rechtspraak mag zijn? Waarom is de rechtspraak onderdeel van de begroting van Justitie & Veiligheid? Zij wordt nu behandeld als een uitvoerende dienst van het ministerie in plaats van een onafhankelijke staatsmacht. Wij vinden dat een aparte begroting voor de rechtspraak op zijn plaats is." Ik wil dat toch nog een keer bijzonder onder de aandacht van de minister brengen, want hier raken we toch aan de grondslagen van onze rechtsstaat, de trias politica, en de onafhankelijkheid van de rechtspraak. Op papier bestaat die, maar in de praktijk zien we juist door deze benadering en de financiële tekorten die er zijn in de rechtsspraak dat dat ernstig onder druk staat.
Mevrouw de voorzitter. Reeds op grond van het bovenstaande is naar mijn mening voldoende aangetoond dat door de jarenlange bezuinigingen de kwaliteit van de rechtspraak ernstig is aangetast. Dat betekent niet alleen dat dit onderdeel van de trias politica is aangetast, maar ook dat de justitiabelen niet meer de kwaliteit van rechtspraak krijgen waarop zij aanspraak moeten kunnen maken. En dat daardoor ook het recht op een eerlijk proces wordt geschonden. Daar ligt weer de relatie tussen de bezuinigingen en het eerlijke proces. Op papier is het prima, maar we zien een praktijk die daar haaks op staat.
Maar er is nog meer aan de hand bij Justitie. In haar reactie op het standpunt van mijn partij dat de regering door de bezuinigingen op Justitie in strijd handelt met het recht op toegang tot de rechter, stelt de minister dat het kabinet niet heeft bezuinigd op de rechtspraak, dat er zelfs een forse financiële impuls is gegeven voor het invoeren van professionele standaarden, maar dat er wel een rijksbrede efficiencytaakstelling is opgelegd. Ik stel vast dat de regering daarmee erkent dat er weer bezuinigd wordt op justitie.
De minister voegt daar bovendien aan toe dat de rechtspraak heeft aangegeven deze taakstelling, lees bezuiniging, te willen realiseren met behulp van — en nu komt het — het programma Kwaliteit en Innovatie rechtspraak, kort gezegd KEI. Deze opbrengsten uit KEI, aldus de minister, ontstaan doordat er minder personeel benodigd is en dat KEI beoogt de doorlooptijden terug te brengen en daarmee bij te dragen aan de doelstelling om binnen een redelijke termijn recht te spreken. Maar, mevrouw de voorzitter, ik vrees dat we hier wederom te maken hebben met een schoolvoorbeeld van wensdenken. Ik memoreerde hiervoor al de slechte ervaringen van de rechterlijke macht met KEI. Hoe slecht het met KEI gesteld is en hoe groot problemen bij KEI zijn, is haarscherp onder woorden gebracht in de brief van de Centrale Ondernemingsraad, de COR, van de Raad voor de rechtspraak van 26 januari jongstleden. In deze brief maakt de COR melding van de voortgangsrapportage van december 2017. Ik ga ervan uit dat de minister ten tijde van het schrijven van haar memorie van antwoord van 22 november jongstleden bekend was met de inhoud van deze voortgangsrapportage. Graag verneem ik van de minister of dat het geval was.
In die voortgangsrapportage wordt namelijk vermeld dat KEI veel meer tijd gaat kosten dan was voorzien, dat de kosten van KEI langer zullen doorlopen en dat de te verwachten baten van KEI later zullen worden gerealiseerd. De COR wijst erop dat de latere realisatie van de baten tot een financieel tekort leidt, dat de kosten van KEI ook zijn toegenomen door een lagere productiviteit en dat zulks grote gevolgen heeft voor de begroting van de rechtspraak. Ik verwijs verder naar hetgeen de COR in zijn brief heeft gezegd, namelijk dat ongeveer 200 miljoen al is geïnvesteerd in KEI en dat het nog steeds niet loopt. Kan de minister aangeven wat deze sterk nadelige financiële gevolgen bij KEI betekenen voor de aan de rechtspraak opgelegde bezuinigingen en de door de Raad voor de rechtspraak ingeboekte besparingen op het KEI-programma? De minister zegt dat die bezuinigingen goedgemaakt kunnen worden, want KEI gaat prima werken. Maar we zien in de praktijk dat KEI juist heel veel geld extra gaat kosten. Daar blijven volgens mij grote gaten achter en dan is de rechtspraak in hoge nood.
Tot slot nog de kwestie van de toegang tot het recht. De minister stelt in haar antwoord ...
De voorzitter:
Mag ik u erop wijzen dat u nog 40 seconden hebt, meneer Ruers?
De heer Ruers (SP):
Ik ben er bijna, mevrouw de voorzitter.
De minister stelt in haar antwoord dat de hoogte van het griffierecht van invloed kan zijn op de toegang tot de rechter en dat daarom de nadruk bij de voorstellen van de regering lag op het waarborgen van de toegankelijkheid van de rechter, juist voor de financieel minder draagkrachtigen. In dat verband wil ik wijzen — anderen hebben dat ook gezegd — op het ontstaan van het zogenaamde e-Court, een fenomeen dat nauw samenhangt met de kosten van de rechtspraak en de hoogte van het griffierecht. De rechters van de Tegenlichtgroep merkten vorige week in de eerste plaats op dat de drempel voor de burger naar de rechter naar hun mening te hoog is omdat de griffierechten, in ieder geval voor kantonzaken te hoog zijn. In de tweede plaats vroegen zij aandacht voor de rechtshulp. Zij hebben de indruk dat goede rechtshulp voor minder draagkrachtigen steeds slechter bereikbaar is en dat de bereikbaarheid een probleem is. De vermindering van het aantal kantonlocaties heeft de rechtspraak voor de kantonrechters fysiek minder bereikbaar gemaakt. Zij constateren dat vooral in gebieden waar kantonlocaties zijn opgeheven er aanwijzingen zijn van hogere verstekpercentages. Graag verneem ik of de minister die waarnemingen van de rechters deelt. Een vergelijkbare ontwikkeling is aan de orde bij de zgn. e-courts, ook wel omschreven als een particulier digitaal incassobureau, vermomd als arbitrage-instelling. Daaraan ligt met name ten grondslag het feit dat door de hoge financiële drempels ook voor bedrijven de gang naar de rechter onaantrekkelijk is geworden. Daardoor is er ruimte ontstaan voor alternatieven, waarbij de burger van de overheidsrechter wordt afgehouden. Daar komt bij dat e-Court een alternatief is, waarbij er onvoldoende hoor en wederhoor wordt toegepast en de rechtsbescherming van de burger wordt aangetast. Ik zou graag van de minister weten hoe zij tegen deze ontwikkeling aankijkt en of zij daarin stappen wil ondernemen. Ik zie met belangstelling uit naar de reactie van de minister.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Ruers. Ik geef het woord aan mevrouw Lokin.