Verslag van de vergadering van 9 oktober 2018 (2018/2019 nr. 3)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.16 uur
De heer Reuten i (SP):
Voorzitter. Laat ik beginnen de minister te complimenteren met zijn voornemen om naar aanleiding van recente aardbevingen de gaswinning uit het Groningenveld zo snel mogelijk te beëindigen. Over een aantal onderdelen van het wetsvoorstel betreffende de weg naar die beëindiging ben ik minder complimenteus. Dienaangaande bespreek ik achtereenvolgens ten eerste een inconsistentie en een leemte in het wetsvoorstel; ten tweede de ongebonden bevoegdheid van de minister om te beslissen over veiligheid van mensenlevens versus gasleveringszekerheid; ten derde de schattingen en onzekerheden aangaande de operationele strategie; ten vierde aspecten van psychische en materiële schade; en ten vijfde gasverbruikvermindering via gasbelastingtarieven. Mijn artikelverwijzingen zijn naar de voorgestelde wetswijziging.
Voorzitter. Een eerste vereiste van een wetsvoorstel is dat het consistent is. Dit voorstel is hierin gebrekkig. Artikel 52a Mijnbouwwet geeft een tweeledige definitie van veiligheidsbelang, namelijk veiligheidsrisico's voor omwonenden van het Groningenveld en veiligheidsrisco's voor eindafnemers van dit gas. Maar in artikel 52d Mijnbouwwet is dit tweeledige veiligheidsbelang nevengeschikt aan het maatschappelijk belang van gasvoorziening aan eindafnemers. Dan is het één van tweeën: de definitie van veiligheidsbelang uit artikel 52a is fout, of het belang van gasvoorziening aan eindafnemers wordt tweemaal gewogen. Dat wil zeggen: artikel 53d rammelt. Dit levert in de memorie van toelichting en doorheen de behandeling in de Tweede Kamer een terminologieverwarring op, niet in het minst van ministerszijde.
Minstens zo ernstig is dat dit maatschappelijk belang niet in het wetsvoorstel gedefinieerd is. Ook de Raad van State wees op deze leemte, doch tevergeefs. Hiernaar gevraagd in het voorlopig verslag komt de minister met de opmerkelijke repliek dat het wetsvoorstel geen definitie geeft omdat elementen die daar niet in zouden staan, dan niet meegewogen zouden kunnen worden. Nee, uiteraard niet. Dus de minister houdt het vaag om zichzelf armslag te geven. Verwijzend naar een eerdere kabinetsfunctie van de minister, is dit zoiets als: de regering heft belastingen, maar de belastinggrondslag staat niet in de wet en die bepaalt de regering in de praktijk per individueel geval.
Voorzitter. Volgens mij doen we dit tot nog toe niet zo in dit land. Ik vraag de minister de toezegging om deze leemte en de eerder genoemde inconsistentie van het wetsvoorstel per spoedige nieuwe wetswijziging te herstellen. Met "spoedig" bedoel ik indiening binnen twee maanden.
Voorzitter. Ik kom bij mijn tweede onderwerp. Met de genoemde inconsistentie en leemte is het nog niet gedaan met artikel 52d Mijnbouwwet. De Raad van State noemt dit terecht het cruciale artikel in het wetsvoorstel. Het geeft de minister "een ongebonden bevoegdheid" — ik citeerde de Raad van State — om te kiezen tussen veiligheid van mensenlevens en gasleveringszekerheid. Die ongebonden bevoegdheid houdt in dat het parlement zich bij aanvaarding van het wetsvoorstel in feite tweevoudig buitenspel zet: qua bevoegdheid en qua controle door het parlement. Laat ik een mondaine analogie nemen. Indien het parlement een minister opdraagt x% extra btw te heffen, dan is dat vrij duidelijk. En de minister kan hierop gecontroleerd worden. Indien de opdracht is om x% bbp extra belasting te heffen — de minister mag bepalen hoe — dan geeft het parlement tot op zekere hoogte bevoegdheden uit handen, doch niet ongebonden. Het parlement kan dan nog steeds controleren. Maar zelfs van de beperkte gebondenheid uit het tweede voorbeeld is in dit wetsvoorstel geen sprake. De minister mag ongebonden kiezen tussen risico's van levensbedreiging en gasleveringszekerheid. Vanwege die ongebondenheid valt er voor het parlement niets meer te controleren. Het parlement delegeert: kies, minister! Achteraf kan de minister het parlement rapporteren "ik heb gekozen", zelfs als achteraf blijkt dat de keuze catastrofaal verkeerd uitpakte.
Hiernaar door mijn fractie gevraagd, stelt de minister in de memorie van antwoord: "Het parlement kan de minister jaarlijks aanspreken over de vastgestelde operationele strategie." Ja, "achteraf aanspreken", maar dat verandert niet de ongebonden bevoegdheid van de minister. Dit zou anders zijn indien de minister vooraf de voorgenomen operationele strategie jaarlijks ter goedkeuring voorlegt aan het parlement. Ik vraag de minister de toezegging dit in een spoedige nieuwe wetswijziging op te nemen.
Mij richtend tot de woordvoerders van de andere fracties, merk ik op dat zij wellicht vertrouwen kunnen hebben in deze minister en de huidige regering, maar voor dít tijdbestek maken wij geen wetten. Na deze regering komt er een van een andere snit, waarin sommige fracties wellicht minder vertrouwen hebben. Vandaar het belang van jaarlijkse goedkeuring van de operationele strategie vooraf.
Hieraan voeg ik het volgende toe. Door het amendement-Jetten, betreffende artikel 52d, lid 5 is de minister gehouden om aan de veiligheidsrisico's van de omwonenden van het Groningenveld een zwaarwegend belang toe te kennen. Maar de minister kan dan gemotiveerd betogen dat hij dit gedaan heeft, terwijl zijn visie op de gasleveringszekerheid toch de doorslag geeft bij zijn keuze. In dit licht acht ik dit amendement onvoldoende effectief. Vandaar de wetswijzigingstoezegging die ik zojuist vroeg.
Ten slotte op dit punt. Artikel 52d, lid 3 Mijnbouwwet maakt gewag van een ministeriële regeling voor de invulling van de veiligheidsnorm van 10-5 en van de verschillende categorieën eindafnemers. Ik vraag de minister de toezegging deze regeling voor te hangen bij beide Kamers van het parlement.
Voorzitter, ik bespreek nu het derde onderwerp: de schattingen en de onzekerheden op basis waarvan de minister de eerdergenoemde operationele strategie en zijn daarbij geïmpliceerde keuzes voor het Groningenveld vaststelt. De redelijk betrouwbare schattingen betreffen de noodzakelijke gasvoorziening aan eindafnemers door de landelijk netbeheerder. Ik noem deze redelijk betrouwbaar omdat ze op basis van vrij stabiele empirische cijfers te schatten zijn met een onzekerheidsmarge betreffende de wintertemperatuur.
De onzekerheid betreft de schatting bij welke hoeveelheid gaswinning de individuele kans op een levensbedreigende aardbeving groter is dan 1 op 100.000 dan wel tijdelijk 1 op 10.000. Specifieker gaat het om de zodanige kans dat een object door een aardbeving getroffen wordt met mogelijke gevolgen voor mensenlevens. De minister laat het uitvoeren van deze schatting over aan de NAM onder toezicht van het Staatstoezicht op de Mijnen en TNO.
Deze schatting geschiedt enerzijds op basis van niet-stabiele empirische cijfers van aardbevingen en anderzijds op basis van modelmatige veronderstellingen en implicaties van die veronderstellingen aangaande de effecten van gaswinning op aardbevingen. Dit is een geheel ander soort schatting dan de eerdergenoemde schatting van de noodzakelijke gasvoorziening door de netbeheerder.
Het Staatstoezicht op de Mijnen gaf op 2 oktober 2018 in een technische briefing aan de Eerste Kamer aan dat gaswinning in de komende vijf jaar onder de tijdelijke veiligheidsnorm van 1 op 10.000 inhoudt "dat er vermoedelijk een kans is van 90% dat aan de tijdelijke norm wordt voldaan voor alle Groningers. Hierbij wordt wel verondersteld dat de onbekende onzekerheid beperkt is." Er zijn dus bekende onzekerheden (de genoemde 90%) maar ook nog onbekende onzekerheden.
Ik ga ervan uit dat de genoemde modelmatige schattingen van de NAM gebaseerd zijn op de op dit moment beste wetenschappelijke kennis, zoals de memorie van antwoord aangeeft. Maar dat neemt niet weg dat de onzekerheden groot zijn, mede door het grillige verloop van de aardbevingen, inclusief die met een hevige sterkte van M>1,5. Het KNMI stelde op 17 mei 2018: "Het is door de grilligheid van de bevingen voor wat betreft de locatie en sterkte niet te zeggen hoe de seismiciteit zich ontwikkelt onder verlaging van de gasproductie." Het Staatstoezicht op de Mijnen onderschreef dit in de zojuist genoemde technische briefing.
Voorzitter. Gegeven deze bekende en onbekende onzekerheden aangaande het voldoen aan de veiligheidsnormen voor de omwonenden van het Groningenveld keer ik terug naar de ongebonden keuze die de minister maakt op grond van artikel 52d Mijnbouwwet.
Ik neem aan dat de minister nagedacht heeft over de keuzes die hij moet maken in een catastrofale situatie. In het schriftelijk verslag stelde de SP-fractie daarom de concrete vragen bij welk berekend individueel aardbevingsrisico en bij welk feitelijk aantal zwaargewonden en/of doden als gevolg van aardbevingen de minister overgaat tot gedeeltelijke dan wel algemene gasafsluiting van eindafnemers. Op deze concrete vragen kreeg de Kamer geen antwoord anders dan dat dit een nadere analyse en afweging vergt van "de maatschappelijke kosten en baten van een eventuele lagere gaswinning beneden de leveringszekerheid". Dit is een ontwijkend antwoord op een concrete vraag. En hierbij stel ik die twee vragen daarom opnieuw. Het eerdere ontwijkende antwoord zal de omwonenden van het Groningenveld weinig vertrouwen geven en het geeft de andere bewoners van dit land geen inzicht in waarop zij zich moeten voorbereiden. Hoe dan ook, mijn fractie verwacht van de minister straks concrete antwoorden. Evenmin kregen wij antwoord op de vraag of de regering overweegt om in een catastrofale situatie de omwonenden van het Groningengasveld te evacueren of een verhuizing naar andere delen van het land te entameren en faciliteren. Ook die vraag stel ik de minister opnieuw.
Voorzitter. Mijn korte vierde onderwerp betreft de psychische en materiële schade van de gaswinning. Die valt, neem ik aan, onder het vooralsnog ongedefinieerde maatschappelijk belang en de maatschappelijke ontwrichting, ex artikel 52d, in het bijzonder lid 2e.
De heer Schalk i (SGP):
Ik heb een vraag over uw derde punt, waarin u een betoog heeft opgebouwd rondom onder andere de bekende en de onbekende onzekerheden. Bij de zeer complexe situatie in Groningen is het denkbaar dat er onbekende onzekerheden zijn. Je kunt niet alles afdichten met een wet. Is de heer Reuten het met mij eens dat er nog onbekende onzekerheden kunnen zijn?
De heer Reuten (SP):
Ja, dat ben ik helemaal met u eens. Maar dat zeg ik niet, dat zegt het Staatstoezicht op de Mijnen. Kort gezegd, gaat dat met name om wat er onder de grond gebeurt. De aardbevingen zelf zijn als het ware empirisch te meten, maar wat er onder de grond gebeurt, is niet, althans niet direct, empirisch te meten. Dat zijn de onbekende onzekerheden waar het Staatstoezicht op doelt. Die bekende en onbekende onzekerheden samen maken dat de uitkomst van die veiligheidsnorm van 1 op 10.000 of 1 op 100.000 de laatst bekende wetenschappelijke stand van zaken is, maar die brengt niettemin grote onzekerheden met zich mee. Met andere woorden: het is niet uitgesloten dat er volgende week een zware aardbeving komt van een gehalte dat we tot nog toe nog niet meegemaakt hebben.
De voorzitter:
En dat alles via de voorzitter, meneer Reuten.
De heer Reuten (SP):
O mevrouw de voorzitter, uiteraard. Maar ik kon niet om het hoekje kijken. Even kijken waar ik was gebleven.
De voorzitter:
Bij het vierde onderwerp.
De heer Reuten (SP):
Was ik daar nog niet begonnen? Oké. Mijn vierde onderwerp betreft de psychische en materiële schade van de gaswinning. Die valt, neem ik aan, onder — ja, dat heb ik wel net al gezegd — artikel 52d, in het bijzonder lid 2e. Ik hoop dat de Dienst Verslag dat straks kan rechtbreien, maar daar mag ik me helemaal niet mee bemoeien.
Wat betreft die schade ontbeert het wetsvoorstel de verankering van een einddatum van de gaswinning, en ook de memories en nota's geven geen keiharde einddatumgarantie. Ik vraag de minister deze wettelijk vast te leggen. Voor de omwonenden van het Groningenveld is dit uiteraard belangrijk.
Materieel verslechtert het wetsvoorstel de juridische positie van de getroffenen van het Groningenveld doordat de mogelijkheid tot strafrechtelijke vervolging van de NAM hier vervalt. Ik vraag de minister straks in te gaan op deze discrepantie ten opzichte van gaswinning elders, waar die strafrechtelijke vervolging wel nog steeds mogelijk is. Ook vraag ik de minister de relatie van deze discrepantie aan te geven met het akkoord op hoofdlijnen met Shell en ExxonMobil. Ik wil dan tevens graag weten hoe keihard of zacht de garanties zijn dat Shell en ExxonMobil indirect of direct alle huidige en toekomstige gaswinningsschade betalen.
Voorzitter. Mijn vijfde en laatste onderwerp betreft de omvang van het gasverbruik en de sturing daarvan door gasbelastingtarieven. Er zijn klimaatredenen om het energieverbruik te doen verminderen, maar ik beperk mij vandaag uitsluitend tot het gasverbruik in de context van het wetsvoorstel.
Nederland heeft een sterk degressief belastingtarief op gasverbruik. Dit is bovendien degressiever dan in omringende landen, zo stelt een recent rapport van PwC voor het ministerie van EZK. Voor de categorieën die PwC onderscheidt, loopt het aandeel van de gasbelasting in de integrale gasprijs af van 43% voor kleine ondernemers tot slechts 7% voor de grootindustrie.
De minister houdt ons voor dat bij een catastrofale situatie in Groningen algehele of gedeeltelijke gasafsluiting dreigt, om te beginnen voor bedrijven. Wat ik niet begrijp — ik vraag de minister dit straks uit te leggen — is waarom de regering daar niet proactief op reageert. En wel door grote bedrijven, in vier stappen van 2019 tot 2022, voor ten minste laagcalorisch gas hetzelfde uniforme gasbelastingtarief op te leggen als huishoudens en het mkb, zodat zij aangezet worden het gasverbruik spoedig rigoureus te verminderen. Alleen al de 170 grootste verbruikers souperen 5,5 miljard m3 laagcalorisch gas per jaar. Dit is 20% van het totale Nederlandse verbruik. Als zij aangezet worden tot spoedige gasvermindering, kan de gaswinning in Groningen omlaag.
De minister kan die bedrijven wel proberen te masseren met woorden, zoals hij in een aantal nota's en memories stelt, maar wij leven in een economisch systeem waar voor bedrijven niet woorden doch geld de maat der dingen is. De minister kan oog hebben voor hun concurrentiepositie, maar bij gasafsluiting dreigt voor veel bedrijven faillissement en dan valt er voor hen weinig meer te concurreren. Intussen kan de minister met ons hopen dat zeer zware aardbevingen in Groningen uitblijven. Maar hopen lijkt mij voor een regering niet voldoende, zeker niet bij een wetsvoorstel dat, althans in woorden, rekening lijkt te houden met een doemscenario. Maatschappelijke ontwrichting heet het in artikel 52c Mijnbouwwet dat de minister het parlement voorlegt.
Hiermee sluit ik af, voorzitter. Ik zie uit naar de antwoorden van de minister op mijn commentaren, mijn acht vragen en de drie toezeggingen die ik vroeg. Zo nodig zal ik daarover in tweede termijn moties indienen.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Reuten. Het was een aangenaam genoegen om weer een schriftelijk stuk van uw hand te zien met een uitgebreid notenapparaat eronder. Dat heb ik een tijdlang gemist. Dank u wel.
Ik geef het woord aan de heer Ester.