Verslag van de vergadering van 27 november 2018 (2018/2019 nr. 9)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 13.58 uur
Mevrouw Prast i (D66):
Voorzitter. Vandaag spreek ik mede namens de fracties van, in alfabetische volgorde, de ChristenUnie, PvdA, SP en VVD. Op tafel ligt het voorstel voor een wet die betrekking heeft op de situatie dat een verzekeraar dusdanig in de problemen is geraakt dat De Nederlandsche Bank de vergunning intrekt. We hopen natuurlijk dat die situatie zich niet zal voordoen, maar we moeten ons tegelijkertijd goed voorbereiden voor als dat toch het geval is. Daar is dit wetsvoorstel op gericht.
Tien jaar geleden werd duidelijk dat het onvoorstelbare in de bankensector kon gebeuren, ondanks de regulering van en het toezicht op banken. Ook bleek ons depositogarantiestelsel niet te voldoen aan sommige internationaal aanvaardbare good practices. Het gegarandeerde bedrag per klant per bank was te laag, en er was geen fonds om de garanties uit te betalen. Het eerste betekende dat rekeninghouders onvoldoende beschermd waren, en dat bij geruchten de kans op een bankrun aanwezig was. Het tweede impliceerde dat de kosten achteraf over de overgebleven banken omgeslagen moesten worden, en dat juist in een periode waarin het toch al niet al te best gesteld zou zijn met de economie en de bankensector. Voor deze tekortkomingen was enkele jaren voor de crisis al gewaarschuwd, maar dat leidde toen niet tot wijzigingen. Mogelijk achtte men de kans op problemen verwaarloosbaar klein, een fonds te duur, of beide.
De rest is geschiedenis. In oktober 2008 werd het gegarandeerde bedrag voor bankrekeninghouders in vliegende vaart verhoogd van €20.000 naar €100.000 per persoon per bank, en werd de omslag van de kosten achteraf vervangen door ex-antefinanciering, die bovendien risicogerelateerd is. Er valt trouwens nog meer te verbeteren. Een van de kernaanbevelingen van het IMF in zijn in 2017 verschenen periodieke analyse van de financiële stabiliteit in Nederland — de zogeheten FSAP — is ervoor te zorgen dat bankrekeninghouders eerder over hun geld kunnen beschikken. Concreet beveelt het IMF aan dat de maximale termijn voor het uitkeren van de bedragen zou moeten worden verkort van twintig tot zeven dagen; uit de voetnoot bij de betreffende passage begrijp ik dat daaraan gewerkt wordt.
Dat waren de banken, nu over naar de verzekeraars en hun klanten. De voorliggende wet is bedoeld om, in de situatie dat De Nederlandsche Bank de vergunning van een verzekeraar intrekt, ik citeer uit de toelichting, "de belangen van de polishouders zo veel mogelijk te beschermen." Het ongecontroleerd afwikkelen van een verzekeraar zou bovendien, zo schrijft de minister naar aanleiding van het advies van de Raad van State, het vertrouwen in verzekeraars kunnen beïnvloeden, kunnen leiden tot maatschappelijke onrust, en tot besmetting binnen een verzekeringsgroep. De toelichting spreekt niet over besmetting naar andere delen van het financiële systeem. Daar kom ik nog op terug.
De afgelopen vijf jaar kwamen meerdere verzekeraars in ons land in problemen. Vivat, het eerdere SNS REAAL, stond in 2015 op het punt om te vallen, en werd op het laatste nippertje voor één euro overgenomen door de Chinese Anbang bank. Dat de polishouders in 2015 niet het nakijken hadden, was omdat Anbang meer dan een miljard in de bijna omgevallen verzekeraar stak. Doel van toenmalig Anbang topman Wu, die inmiddels in China in de gevangenis zit wegens fraude, was in West-Europa een voet tussen de deur te krijgen. Wat was er gebeurd als Anbang Vivat niet te hulp was geschoten? De brieven aan honderdduizenden pensioen- en overige klanten lagen al klaar: we zijn failliet.
Verleden jaar werd het Baarnse levensverzekeringsbedrijf Conservatrix na terechte pressie van DNB overgenomen door een Amerikaans bedrijf, eveneens voor de somma van één euro. Een derde Nederlandse verzekeraar, Delta Lloyd, dreigde twee jaar geleden in de gevarenzone te komen, maar werd gelukkig op tijd, vijandig en voor heel wat meer dan een euro, overgenomen door NN.
Dit alles staat, misschien omdat er op het nippertje een oplossing kwam, minder op ons netvlies dan Vie d'Or, een kleine levensverzekeraar gespecialiseerd in koopsompolissen. Die ging daadwerkelijk failliet in 1995, en pas een jaar geleden is deze zaak afgewikkeld. Ruim 22 jaar onzekerheid, procederen en wachten voor de 12.000 gedupeerde polishouders. Die zijn er flink bij ingeschoten, ook al heeft DNB, en dus de belastingbetaler, de proceskosten voor haar rekening genomen, en ook al zijn de overige verzekeraars vrijwillig bijgesprongen.
De fracties van D66, ChristenUnie, PvdA, SP en VVD zien in dit wetsvoorstel een aantal verbeteringen ten opzichte van de huidige regelingen. DNB kan sneller ingrijpen en heeft meer bevoegdheden, en polishouders hoeven niet meer zo lang te wachten en in zo grote onzekerheid te zitten. Ook billijken we de afschaffing van de opvangregeling, die toch niet toereikend is voor het opvangen van grotere verzekeraars. De minister schrijft in de toelichting op het wetsvoorstel dat tijdens de kredietcrisis bleek dat, ik citeer, "juist de grootste verzekeraars als eerste worden geraakt door een dergelijke crisis." Dat is op zichzelf een interessante observatie, die suggereert dat toezichthouders en wetgever dat vooraf niet op het netvlies hadden. En verder lijkt die opmerking iets te veronderstellen over de toekomst, maar zoals we weten, herhaalt de geschiedenis zich niet, maar rijmt ze wel. Wie weet heeft een volgende crisis hele andere kenmerken.
Ik zei dat we verbeteringen zien, maar ik zou hier niet staan als de fracties van D66, ChristenUnie, PvdA, SP en VVD niet ook zorgen zouden hebben over de bescherming van polishouders die uit dit wetsvoorstel voortvloeit, en in het verlengde daarvan ook over het bereiken van de andere doelen van het wetsvoorstel, namelijk het beschermen van het vertrouwen in verzekeraars, en het voorkomen van maatschappelijke onrust en van besmetting en daarmee financiële instabiliteit. We vragen ons af of deze wet doet wat zij belooft en of het voorgestelde geloofwaardig en daarmee uitvoerbaar is, en ook hoe de voorgestelde bescherming van polishouders zich verhoudt tot die van depositohouders.
Het wetsvoorstel voorziet erin dat als een verzekeraar wordt afgewikkeld de reeds lopende uitkeringen — pensioen in tweede of derde pijler, arbeidsongeschiktheid — gedurende drie maanden ongewijzigd blijven. In die tijd moet de curator, en waar ik "curator" zeg bedoel ik ook "curatrix", bepalen wat de uitkering is waarop hij denkt dat de polishouder uiteindelijk recht zal hebben, maar waarover nog geen definitief besluit is genomen. Bijkomend voordeel van deze drie maanden is volgens de toelichting dat de uitkeringsontvanger, ik citeer, "niet van de ene op de andere dag wordt geconfronteerd met een lagere uitkering, en gedurende deze termijn in staat wordt gesteld zijn uitgavenpatroon aan te passen."
Het gaat hier over gepensioneerden (ex-werknemers en zzp'ers) die een tweede en/of derde pijler pensioen ontvangen, en over zzp'ers met een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Die krijgen dus te horen dat ze als de wiedeweerga hun uitgaven neerwaarts moeten aanpassen omdat er een blijvend lagere uitkering zit aan te komen. Nog los van het hoofddoel van de wet, bescherming van individuen, vraag ik de minister of hij nu echt denkt dat dit, zeker waar het gaat om grote aantallen, niet tot maatschappelijke onrust en vertrouwensverlies zal leiden.
Na drie maanden heeft de curator het bedrag bepaald waarop hij verwacht dat de gepensioneerde of arbeidsongeschikte uiteindelijk recht zal hebben. Wat er tot dan toe in de drie eerste maanden te veel is betaald, wordt daarop in mindering gebracht. Even een hypothetisch voorbeeld. Stel, ik ontvang de eerste drie maanden nog mijn volledige pensioen van, laten we zeggen, €1.000 per maand en moet in die tijd mijn uitgavenpatroon naar beneden bijstellen. Daarna krijg ik te horen dat ik bijvoorbeeld recht zal hebben op €900 per maand, maar dat zal een stukje minder worden omdat ik de drie keer €100 die ik de afgelopen maanden teveel heb ontvangen moet terugbetalen. Ik vraag de minister of ik dit zo goed heb begrepen en zo ja, over hoeveel maanden dat terugbetalen dan wordt uitgesmeerd. Wordt het volledige bedrag meteen in mindering gebracht, wordt het uitgesmeerd en zo ja over hoe lang? Hangt dat af van de leeftijd van de polishouder/inkomensontvanger?
Verder vraag ik de minister hoe hij, vanuit het perspectief van bescherming van de klant, aankijkt tegen het ontbreken van een garantie voor polishouders bij afwikkeling van een verzekeraar in verhouding tot de maximaal €100.000 waarvoor bankrekeninghouders verzekerd zijn. Ik wijs erop dat gepensioneerden bij een verzekeraar, anders dan bij pensioenfondsen, expliciet ofwel een gegarandeerde-uitkeringsregeling, ofwel een gegarandeerde premieregeling hebben.
Uiteindelijk, maar dat kan wel jaren duren, bepaalt de curator de definitieve uitkering. Als die lager is dan de tussentijdse uitkering, de uitkering die na drie maanden is bepaald op basis van een schatting, dan is er dus te veel betaald aan de polishouder. Dat komt gelukkig niet voor diens rekening, maar moet ex post door de overige verzekeraars worden betaald, net zoals die een aantal andere kosten ex post voor hun rekening moeten nemen.
Ik heb gelukkig nog nooit met een curator te maken gehad, maar ik zou denken dat die met de tussentijdse uitkering eerder aan de lage dan aan de hoge kant gaat zitten, om niet later met het bericht te hoeven komen dat er te veel betaald is. Ik ben benieuwd hoe de minister dat ziet. En ook of hij verwacht dat gepensioneerden en arbeidsongeschikten zullen gaan procederen, individueel of collectief. Verder ben ik benieuwd naar het antwoord van de minister op de vraag of hij het fair vindt dat de verzekeraar die de ellende heeft veroorzaakt niet meebetaalt aan de kosten. Bij ex-antefinanciering zou dat wel het geval zijn. En ik vraag de minister hoe het voorgaande zich verhoudt tot één van de kernvoorwaarden waaraan het afwikkelingsregime volgens de toelichting moet voldoen, namelijk "geloofwaardig zijn om zo marktdiscipline te versterken en prikkels te geven voor oplossingen vanuit de markt."
Tot nu toe sprak ik uitsluitend over gepensioneerden en mensen met een arbeidsongeschiktheidsverzekering. Daarnaast zitten veel polishouders in het levenbedrijf nog in een eerdere fase: ze ontvangen nog geen uitkering, maar hebben gespaard en/of sparen nog voor een pensioeninkomen of een eenmalige uitkering in de toekomst. Daar zitten werknemers bij die dat verplicht doen via de werkgever, verder derdepijlerspaarders, en mensen die kapitaal hebben opgebouwd, bijvoorbeeld om in de nabije of verdere toekomst hun hypotheek af te lossen. Deze polishouders ervaren weliswaar misschien niet meteen een inkomensprobleem, maar krijgen volgens dit wetsvoorstel in de nabije of verdere toekomst wel minder pensioen of een lager bedrag ineens. Ook hier vraag ik de minister of hij denkt dat dit zonder gevolgen zal zijn voor het vertrouwen in het systeem en of het niet voor maatschappelijke onrust zal zorgen.
Verder vraag ik hem of hij heeft onderzocht of dit besmetting kan opleveren. Naar andere verzekeraars, via het vertrouwenskanaal: mensen vertrouwen het niet meer en kopen hun polis af, of er komen geen nieuwe contracten. Naar banken, bijvoorbeeld doordat mensen hun hypotheeklening bij de bank niet kunnen aflossen. Ik heb geprobeerd te achterhalen om hoeveel polishouders het bij dit laatste gaat, maar ook het Verbond van Verzekeraars heeft deze cijfers niet beschikbaar. Hebben we eigenlijk een beeld van dit mogelijke besmettingsrisico, zo vraag ik de minister?
Een andere vraag betreft het voortzetten van de pensioenopbouw. Ik heb de minister in de schriftelijke ronde gevraagd of werknemers die bij de afgewikkelde verzekeraar pensioen opbouwden automatisch elders terechtkunnen om onder dezelfde voorwaarden door te gaan met pensioensparen. Zijn antwoord was nee, en ik nodig hem uit te schetsen hoe zich dit verhoudt tot zo goed mogelijke bescherming.
Voorzitter. Ik begon met de banken en de eerdere tekortkomingen van het depositogarantiestelsel: geen fonds, de faillerende bank betaalt niet mee, een te lage garantie. Dat maakt het ongeloofwaardig dat de autoriteiten een grote bank zouden laten omvallen, en dat bleek ook. Hier is voor banken na de crisis gelukkig het nodige aangepast. Als ik nu kijk naar dit wetsvoorstel, met alle pluspunten die het heeft ten opzichte van wat we nu hebben, vraag ik me af of we niet dezelfde fout maken als indertijd, en of de kans niet groot is dat dit ertoe zal leiden dat de verzekeraar alsnog onder politieke en maatschappelijke druk, en om erger te voorkomen, gered zal worden met belastinggeld, en dat dan misschien vervolgens de regeling, net als bij de banken het geval was, alsnog wordt aangepast. Als het kalf verdronken is, terwijl we dat ook nu zouden kunnen doen. De fracties van D66, ChristenUnie, PvdA, SP en VVD vragen de minister dan ook waarom er niet is gekozen voor een fonds met 100% garantie voor polishouders in geval van faillissement of afwikkeling. Als dat is vanwege de kosten, zijn wij benieuwd naar een kwantitatieve onderbouwing. Bij mijn weten, maar ik hoor van de minister graag of ik dat goed heb begrepen, zijn er landen, waaronder het Verenigd Koninkrijk, die wél een dergelijk systeem hebben.
Voorzitter. Wij vragen de minister om de toezegging dat hij op korte termijn zal laten onderzoeken wat de kosten zouden zijn van een Nederlandse garantieregeling voor polishouders van verzekeraars in geval van afwikkeling — ik heb het dan met name over het levenbedrijf — en dat hij ons over de resultaten daarvan, inclusief de gemaakte aannames, zal informeren. We kunnen ons voorstellen dat er daarbij verschillende niveaus van garantie worden onderzocht. Ook vragen we de minister om onderzoek naar de besmettingsrisico's in het geval dat polishouders niet 100% beschermd zijn in geval van afwikkeling. Deze gevraagde onderzoeken kunnen, als ze op tijd zijn, ook waardevolle input opleveren voor EIOPA, die heeft aangekondigd onderzoek te gaan doen naar de noodzaak van een Europees netwerk van nationale garantieregelingen voor verzekeraars met adequate funding en voldoende harmonisatie.
De D66-fractie en die van de ChristenUnie, PvdA, SP en VVD kijken uit naar de antwoorden van de minister.
Dank u, voorzitter.
De voorzitter:
Dank u wel, mevrouw Prast. Er zijn op dit moment geen andere woordvoerders. Heeft iemand nog de behoefte om in eerste termijn het woord te voeren? Dat is niet het geval. De minister is in de gelegenheid direct te antwoorden.
Ik geef het woord aan de minister van Financiën.