Verslag van de vergadering van 29 januari 2019 (2018/2019 nr. 16)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 15.42 uur
Mevrouw Strik i (GroenLinks):
Voorzitter. Vandaag voeren wij in onze Kamer een speciaal debat, namelijk over onszelf, onze integriteit in samenhang met onze rol als medewetgever en volksvertegenwoordiger. Het feit dat we vandaag over onze eigen integriteit debatteren, in alle openheid, is een goede stap op weg naar een meer transparante en een bewustere werkwijze voor senatoren, nu en in de toekomst. Het streven naar maximale transparantie en het voorkómen van belangenverstrengeling, ook de schijn daarvan, zijn voor onze fractie uitgangspunten voor dit debat.
Dit debat is niet bepaald uit het niets ontstaan. De integriteitswaakhond GRECO is al jaren in opeenvolgende rapporten bijzonder kritisch over de integriteitshandhaving in de Eerste Kamer, en dan met name over het ontbreken van een gedragscode en handhavingsmechanismen en de gebrekkige interne controles bij politieke partijen. Daarnaast is de Eerste Kamer de laatste tijd geregeld in opspraak geraakt over vermeende gevallen van belangenconflicten en een gebrekkige naleving van de registratieverplichtingen. Integriteitsschendingen van volksvertegenwoordigers en de schijn ervan dragen bij aan het tanende vertrouwen in de politiek. Wij zijn daarom dan ook heel blij met de eerste stappen die de Kamer heeft gezet met de maatregelen zoals ze door de voorzitter aan het begin van dit debat genoemd zijn. Dat geeft blijk van erkenning dat het goed is om eens kritisch naar onszelf, naar de codes en naar de regels te kijken. Wat onze fractie betreft zou dit openbare debat een volgende stap kunnen zijn in een proces waarin we gezamenlijk onze regels vastleggen met mechanismes voor toezicht en handhaving. Daarmee kunnen we niet alleen het vertrouwen in deze Kamer vergroten, maar er ook voor zorgen dat senatoren hun rol als medewetgever zo zuiver mogelijk vervullen.
Momenteel worden integriteitsregels voor een groot deel overgelaten aan de fracties, en daaraan kleven verschillende nadelen. Ten eerste zijn er divergerende regels en praktijken: wat bij de een acceptabel is, kan bij de ander not done zijn. Dat wekt verwarring, omdat hierdoor geen uniformiteit of gelijke behandeling bestaat, en omdat eigen gedragscodes vaak algemeen zijn opgesteld. Bij gebrek aan een uitgewerkte toelichting wordt niet duidelijk wat deze regels in concreto betekenen: wanneer een fractie vindt dat er sprake is van vermenging van belangen, welke nevenfuncties precies toelaatbaar zijn of welke activiteiten als onwenselijk worden gezien in verband met onze wetgevende taak. Het ontbreekt immers meestal aan materiële normen: de gedragscodes zien vooral op procedurele regels als communicatie en overleg. Omdat de uitkomst van casusbesprekingen die dan binnen een fractie plaatsvinden meestal niet inzichtelijk is voor de buitenwereld, blijft het vaak gissen naar de inhoudelijke normering die een fractie hanteert. Ook zijn er niet altijd interne controle- en sanctiemechanismes, wat het risico van politisering kan vergroten. Fracties zouden misschien uit angst voor het uittreden van een fractielid, met wijziging van de politieke verhoudingen als gevolg een sanctie willen vermijden.
Ten tweede ontbreekt daardoor een adequate manier om elkaar aan te spreken op bepaalde gedragingen, terwijl het hele instituut senaat wel de gevolgen draagt van handelingen of gedragingen die op gespannen voet staan met de vereiste integriteit. Het vertrouwen in deze Kamer, en in de politiek als geheel, is dus afhankelijk van individuele keuzes en handelingen van leden. Door gemeenschappelijke regels op te stellen, kunnen we onze gezamenlijke verantwoordelijkheid voor dat vertrouwen beter waarmaken. Ook kunnen regels eraan bijdragen dat onze rol als wetgever niet in de weg gezeten wordt door andere belangen, zodat het toetsen van wetsvoorstellen enkel gericht kan zijn op inhoudelijke en politieke criteria. Alleen al het proces van opstellen van dergelijke regels zal het bewustzijn van de verschillende rollen en belangen al vergroten en daarmee bijdragen aan een professionele houding.
Onze basisregels houden nu vooral verband met het bekendmaken van nevenfuncties, giften en financiële belangen. Wat onze fractie betreft denken we als Kamer na over uitbreiding van die regels, bijvoorbeeld ten aanzien van het mededelen en up-to-date houden van financiële, bijzondere of andersoortige belangen, een lobbyreglement en een omschrijving van soorten nevenfuncties die per definitie niet wenselijk zijn, bijvoorbeeld betaalde lobbyactiviteiten. De Code of Conduct van het Britse Hoger- en Lagerhuis zou hierbij als inspiratie kunnen dienen. Mevrouw Sent heeft daarvoor net al een aantal criteria nader uitgelegd. Bij de vraag wat toelaatbaar is of niet, is een van de criteria ook wat een "reasonable member of the public" van iets vindt. Is iets acceptabel of niet? Mevrouw Jorritsma noemde de media. Wat vindt een normaal denkend mens nu eigenlijk logisch of zuiver?
Ook zou kunnen worden overwogen of informatie moet worden verstrekt over de mate van bezoldiging van een nevenactiviteit. De heer Kox pleitte daar zojuist voor. Ik geef direct toe dat een financieel belang slechts één vorm van belang vertegenwoordigt. Daarnaast zijn normen op zijn plaats over de mate waarin we toestaan dat senatoren al in een eerder stadium van een wetgevingsproces betrokken zijn. Mijn fractie meent dat een directe adviesfunctie voorafgaand aan de indiening van een wetsvoorstel een senator niet langer vrij en onafhankelijk zijn toetsende taak kan laten verrichten. Maar welke criteria hanteren we daar dan precies bij? Hoe direct dient die betrokkenheid dan te zijn? Een nadere concretisering en aanscherping zouden hier behulpzaam zijn.
Daarbij dringt de vraag zich ook op welke consequenties een mogelijke betrokkenheid heeft. Moet die leiden tot het afzien van woordvoerderschap, van deelname aan een stemming of zelfs tot het afzien van Kamerlidmaatschap? In dat denkproces zullen we ons ook uit moeten laten over de voorstellen van de commissie-Remkes, die onder andere suggereert aansluiting te zoeken bij regels van gemeenteraden en Provinciale Staten. Ook daar is per definitie sprake van een combinatie van politieke en andere functies. In deze Kamer wordt vrij snel gezegd dat die vergelijking mank gaat, maar waarom precies? Wat is het onderscheidend criterium? Daar zullen we ons in moeten verdiepen en rekenschap van moeten geven. Als we kiezen voor andere regels, dan is het logisch dat we de verschillen beargumenteren en rechtvaardigen.
Gedragsregels zijn nooit in beton gegoten en zullen per individuele situatie moeten worden uitgelegd, omdat nu eenmaal het doel en niet de regel zelf centraal staat, en omdat ook de normen — het is al vaker gezegd — moeten kunnen meeademen met de geest van de tijd. Aan de hand van casussen, bijvoorbeeld over belangenconflicten, kunnen we dan komen tot een meer concrete invulling van normen.
Dan komen we vanzelf bij de vraag wie daarbij het voortouw heeft en op welke wijze we de naleving van die regels het beste kunnen garanderen. Mijn fractie houdt uiteraard politici als eerste zelf verantwoordelijk voor het maken van de juiste keuzes, daarbij ondersteund door hun fractie, maar ziet een belangrijke rol weggelegd voor de Kamer als geheel om te waarborgen dat dit goed gebeurt en dat daar ook reflectie op plaatsvindt in het openbaar. Dan is het onverstandig om het alleen te laten bij de mogelijkheid om elkaar als collega's aan te spreken op de naleving ervan. Het zit in ons DNA om bij onze wetsvoorstellen niet alleen de inhoud van regels te toetsen, maar ook de handhaving ervan. Waarom zou dit bij onze eigen regels anders zijn? Het belang van naleving is daarvoor te groot. Het wél doen zou bovendien de buitenwereld de kans geven om mogelijke klachten of signalen bij een boven de partijen staande toezichthouder kwijt te kunnen. Dat draagt niet alleen bij aan dat er bewuster of meer integer wordt gehandeld, maar ook aan een meer open communicatie met de samenleving. Dan denk ik niet alleen aan media zoals Follow the Money of Lubach op Zondag, maar zeker ook aan individuele burgers en zelfs ook aan andere lidstaten van de Raad van Europa.
De geloofwaardigheid van Nederland bij het bekritiseren van andere landen op het niet overnemen van aanbevelingen van de GRECO wordt niet beter van een houding dat de GRECO ons niets meer te vertellen heeft. Alleen al om het broodnodige gezag van de GRECO te ondersteunen zou uitvoering van zijn aanbevelingen van belang zijn. Die aanbevelingen laten voldoende ruimte voor een invulling die past bij ons instituut. Toezicht is er daar één van. In de ogen van mijn fractie zou toezicht idealiter georganiseerd moeten worden in een commissie van enkele Kamerleden, in samenwerking met een onafhankelijke ambtsdrager die onder andere als rapporteur en adviseur optreedt. Deze onafhankelijke ambtsdrager zou tevens toezicht op de registratieverplichtingen kunnen houden en zorgdragen voor een toelichting op en uitleg van de gedragsregels en evaluaties daarvan. De betrokken onafhankelijke ambtsdrager zou bij een klacht een onderzoek kunnen instellen en daarover advies kunnen uitbrengen aan die commissie van Kamerleden. Dat voorkomt dat collega's elkaars gedrag moeten onderzoeken. Dat is namelijk niet alleen onplezierig, maar kan ook de indruk wekken dat men elkaar de hand boven het hoofd houdt of het kan leiden tot een vermenging met politieke belangen.
Onafhankelijk onderzoek en advies zou ook de nodige transparantie bieden aan de samenleving. Een dergelijke ingebouwde onafhankelijkheid zal hopelijk leiden tot een beperking van de schijn van belangenverstrengeling en een groter integriteitsbewustzijn bij de politici. Dat draagt uiteindelijk bij aan meer vertrouwen bij burgers en aan het gezag van deze Kamer en het publieke ambt dat wij vervullen. Ook komt een dergelijk toezicht de rechtszekerheid van volksvertegenwoordigers ten goede, omdat ze meer duidelijkheid krijgen over de correctheid van een nevenfunctie of een handeling. Als de Kamercommissie of de onafhankelijke ambtsdrager tot de conclusie komen dat er geen sprake is van belangenconflict, ligt er een objectief oordeel dat een eventuele publieke discussie kan stuiten of bij voorkeur sluiten.
Maximale transparantie van het gehele proces, inclusief de klachtenprocedure, is van groot belang om die rechtszekerheid voor politici te bevorderen en de schijn van belangenverstrengeling te voorkomen. Dit krijgen we niet voor elkaar via geheime procedures of louter met de figuur van een vertrouwenspersoon die per definitie achter de schermen werkt. Een vertrouwenspersoon heeft een andere waardevolle functie, bijvoorbeeld voor politici die advies willen over een bepaalde keuze. Wat ons betreft volgen we ook hier de aanbeveling van de GRECO op die zegt dat het een externe figuur zal moeten zijn. De huidige praktijk, waarin onze voorzitter het doet, wekt ook weer een indruk van "wij onder elkaar". Bovendien kan het ook een kwestie zijn die het Kamerlid zelf betreft. Waarom zouden wij ons in dit geval niet aansluiten bij de vertrouwenscommissie van de Tweede Kamer?
De heer Kox i (SP):
Ik ben het volledig eens met wat collega Strik zegt, maar ik wil hier toch ook zeggen dat ik op z'n minst de indruk heb dat zoals we het tot nu toe hebben gedaan, met de voorzitter als onze vertrouwenspersoon, eigenlijk heel goed heeft gewerkt. Anders ontstaat de indruk dat het nu anders moet omdat het niet goed ging. Nee, ik denk dat het anders kan, omdat dat nu beter is. Ik wil toch wel gezegd hebben dat we niet iets moeten gaan doen omdat het niet goed is, maar dat het beter kan en ik het daarom graag zie gebeuren.
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Ik ben heel blij met deze interventie van de heer Kox, want daar sta ik volledig achter. Dit heeft helemaal niets te maken met het persoonlijk functioneren, maar meer met hoe een buitenwereld daarnaar zou kijken en wat het belang is van zo'n vertrouwenspersoon. Dat zou per definitie een externe persoon moeten zijn, omdat dan ook alle leden daarnaartoe kunnen stappen. Anders is er een sowieso al behept met het feit dat ze die functie bekleedt. Dank voor die interventie.
Overigens zou het wat onze fractie betreft wel aan de commissie van de Kamerleden zelf zijn om op basis van een rapport te besluiten een betreffend lid te waarschuwen dan wel te sanctioneren of een oordeel uit te spreken over bepaald gedrag of een handeling. Hoewel sancties in andere parlementen in Europa gangbaar zijn, wordt daar in Nederland terughoudend op gereageerd. Dat is ook wel begrijpelijk. De Nederlandse regering heeft in reactie op de GRECO-aanbevelingen onder meer aangevoerd dat het, hoewel beide Kamers de kwestie van toezicht op en handhaving van de integriteitsregels bekeken hebben, grondwettelijk niet mogelijk zou zijn om Kamerleden te schorsen of tot aftreden te dwingen wegens overtreding van de integriteitsregels. De GRECO heeft dit standpunt bekritiseerd en aangegeven het onbegrijpelijk te vinden dat minder verstrekkende sancties, zoals berisping of opschorting van deelname aan bepaalde sessies of vergaderingen, niet opgelegd zouden kunnen worden zoals dat wel mogelijk is bij overtredingen van het Reglement van Orde van beide Kamers met betrekking tot schending van de geheimhoudingsplicht. Ook hier zijn we verplicht aan het gezag van de GRECO en ons eigen belang van naleving van de regels om nauwgezetter te onderzoeken waarom dergelijke sancties niet toepasbaar zouden kunnen zijn.
Mevrouw Sent i (PvdA):
Ik heb een vraag over die sancties. Ik zal maar meteen even zeggen: ik ben econoom, dus ik houd van prikkels. Maar dat is natuurlijk niet helemaal relevant in deze discussie. Wat wel relevant is, dat er bij sancties vaak beroepsmogelijkheden zijn. Ik ben heel erg benieuwd hoe mevrouw Strik dat voor ogen ziet.
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Ik ben het ermee eens dat het voor een Kamerlid altijd mogelijk zou moeten zijn om in beroep te gaan of zich op een of andere manier te verzetten tegen zo'n beslissing. Maar dat kan ook al zijn bij bijvoorbeeld een oordeel. Iemand kan dan de behoefte hebben om iets te willen. Dat hoeft niet alleen zo te zijn bij een sanctie. Wat mij betreft zou er al in dat proces zelf de mogelijkheid moeten zijn van hoor en wederhoor. Dat zou dus niet pas na een oordeel moeten plaatsvinden. Dat is, denk ik, heel belangrijk. Maar het is natuurlijk wel zo dat hoe indringender zo'n besluit wordt, met sancties, hoe belangrijker het ook is dat iemand zich daar weer tegen kan verzetten, misschien bij een ander orgaan of figuur. Dat heb ik hier verder nog helemaal niet uitgewerkt. Maar ik denk dat het belangrijk is dat als we die denkrichting uitgaan, als we dat nader gaan uitwerken, we er wel beter bij stilstaan hoe zo'n handhavingsmechanisme er dan het beste uit kan zien.
Even kijken waar ik gebleven was. Hoe handhaaf je zonder de dreiging van mogelijke sancties? Waarom denken wij, in tegenstelling tot veel andere landen, te kunnen volstaan met oordelen, zonder verdere consequenties? Dergelijke indringende vragen vergen een bevredigend antwoord. Wat ik dus hier nog niet meteen klaar heb. Onze Kamers worden niet gekenmerkt door corruptieschandalen; we zijn wat dat betreft een voorbeeld voor veel landen. Maar dat rechtvaardigt natuurlijk nog niet dat we geen mechanisme hebben voor als het wel fout gaat. Handhavingsmechanismes hebben ook een preventieve functie, omdat ze laten zien dat we onze regels serieus nemen.
Voorzitter. Mijn fractie is blij met dit debat, dat we zien als een belangrijke stap op weg naar gezamenlijke uitgangspunten over integriteitswaarborgen voor de uitoefening van het lidmaatschap van de Eerste Kamer. Een tweede stap vormt wat ons betreft de vastlegging van materiële en procedurele normen en van de wijze waarop we deze normen beschermen, naleven en handhaven. Als we nog deze zittingstermijn de Kamer voorzien van een adequaat systeem, dan zouden we de nieuwe Kamer een grote dienst bewijzen. Ik begrijp dat dit wel een heel hoge ambitie is, omdat dat veel denkwerk vergt. Die kan de huidige discussie achter zich laten en zich wijden aan de wetgevende taak, in de wetenschap dat ze beschermd en gecorrigeerd worden bij kwesties die hun integriteit raken.
De kracht van de Eerste Kamer schuilt 'm in de actuele praktijkervaring die wij meebrengen. We staan immers allemaal met één been in de samenleving, en dat komt onze toetsende rol ten goede. Tegelijkertijd kan die kracht juist een zwakte worden als we blind zijn voor de kwetsbaarheid die dat met zich meebrengt. Dus laten we de terechte zorgen in diezelfde samenleving serieus nemen, zodat onze unieke kracht en meerwaarde nog beter tot zijn recht komen.
Dank u wel.
De voorzitter:
Dank u wel, mevrouw Strik. Ik geef het woord aan de heer Engels.