Verslag van de vergadering van 5 februari 2019 (2018/2019 nr. 17)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 16.36 uur
Mevrouw Strik i (GroenLinks):
Voorzitter. Vandaag behandelen we twee wetsvoorstellen die een ingrijpende herziening beogen van het Nederlandse kansspelbeleid. Door de opkomst van het internet is deelname aan kansspelen op afstand steeds meer laagdrempelig geworden. Onlinekansspelen zijn dag en nacht beschikbaar, sociale controle ontbreekt geheel, en er wordt met virtueel geld gespeeld. Het risico op gokverslaving is hierdoor groot. Uit een zeer recent onderzoek van Motivaction in opdracht van Holland Casino blijkt dat 1,8 miljoen Nederlanders — wel eens, zeg ik met nadruk — online tegen betaling gokken. Dat is wel eens, maar het is wel een stijging van 20% ten opzichte van 2016. Hoewel deze cijfers nog niet iets zeggen over de omvang van structureel gebruik van online gokken — daarover zijn overigens al wel eerder ook vrij verontrustende cijfers gewisseld — maakt de stijging van het aantal gokkers en hun blootstelling aan de gevaren van gokverslaving en soms zelfs van criminaliteit, het zorgwekkend dat kansspelen op afstand tot op heden vrij spel hebben. Een belangrijke vraag die vandaag voorligt, is wat de overheid eraan kan doen om deze risico's te verkleinen.
Mijn fractie staat achter het beoogde doel van de eerste van de onderhavige wetsvoorstellen die we vandaag bespreken: de wet Kansspelen op afstand. Dat doel is het voorkomen van verslaving en de bescherming van consumenten tegen kansspelgerelateerde criminaliteit. Wel is mijn fractie nieuwsgierig naar de reden waarom dit kabinet wel de legalisering van een verslavingsgevoelig spel ondersteunt, terwijl — de heer Knip en ik hadden het er net al even over — legalisering van drugshandel bijvoorbeeld nog met veel taboes is omgeven. Ook daar geldt toch immers het argument dat je met legalisering de schade kunt beperken door middel van toezicht op de kwaliteit van het aanbod en betere voorlichting. Graag een reactie van de minister.
De minister meent, zo lees ik in de beantwoording, dat de voorgestelde legalisering in dit wetsvoorstel zonder maatschappelijke schade kan worden doorgevoerd, in tegenstelling tot andere illegale activiteiten zoals drugshandel. Kan de minister dit standpunt nader toelichten?
Hoewel we dus achter de doelen staan, zijn we nog niet overtuigd van de verwezenlijking ervan, met name vanwege grote onzekerheden over uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van dit wetsvoorstel. Dat is voor ons een wezenlijk punt. Het is de vraag of legalisering niet meer kwaad dan goed zal doen, als deze wet niet zou leiden tot vermindering van verslaving en bescherming van consumenten. Met legalisering zet de wetgever immers toch een stap richting legitimatie en normalisatie van kansspelen op afstand.
Onze inbreng vandaag is gericht op het verkrijgen van die duidelijkheid. In mijn betoog zal ik daarom ingaan op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het wetsvoorstel KOA. Vervolgens behandel ik in samenhang daarmee de wenselijkheid van het wetsvoorstel Modernisering speelcasinoregime.
Een belangrijke negatieve prikkel voor legalisatie kan natuurlijk zijn dat illegale aanbieders met forse boetes te maken gaan krijgen. Dit wetsvoorstel lijkt echter de inherente complexiteit van de bestrijding van illegale aanbieders van onlinekansspelen niet te verminderen. De vraag is zelfs of de handhaving er niet nog ingewikkelder op wordt, nu enerzijds illegale bedrijven moeten worden aangepakt, en anderzijds bij legale bedrijven moet worden onderzocht in hoeverre ze zich aan de voorwaarden houden. Het vergunningenstelsel zou een meer gerichte aanpak van het resterende illegaal aanbod mogelijk kunnen maken. Maar dat vergt wel een adequaat instrumentarium voor de Kansspelautoriteit, zowel qua bevoegdheden als qua capaciteit.
Op dit moment kunnen aanbieders zoals Oranje Casino en Kroon Casino — gevestigd op Malta — en Unibet, dat in Zweden is gevestigd, zonder vergunning opereren op de Nederlandse markt. Vervolging is moeilijk omdat kansspelautoriteiten in die landen zich vaak niet verantwoordelijk voelen voor het grensoverschrijdend gebruik van de vergunningen die ze afgeven. Daar komt bij dat zij de fiscale voordelen niet willen verliezen. Biedt het voorliggende wetsvoorstel wel voldoende handvatten om straks wel buitenlandse aanbieders adequaat aan te pakken?
Uit een recent onderzoek dat de Europese Commissie heeft laten uitvoeren naar de handhaving van regels ten aanzien van online gokken, komt als één van de grote knelpunten naar voren dat autoriteiten geen jurisdictie en handhavingsmogelijkheden hebben over de grens. Dit vergt op zijn minst nauwere internationale samenwerking met betrekking tot informatie-uitwisseling en het opleggen van strafrechtelijke of administratieve sancties. Erkent de minister dit en hoe wordt daaraan gewerkt, wat is de Nederlandse inzet? Zijn lidstaten eerder concurrenten dan bondgenoten van elkaar, onder andere om hun fiscale inkomsten te beschermen?
Als illegale aanbieders buiten de EER gevestigd zijn, is het nog meer de vraag hoe effectief landelijk toezicht en handhaving kan zijn. Ook blokkades van internet- of betaalverkeer via een dwingende aanwijzing aan webhosts zijn te vermijden of te omzeilen en zijn nooit 100%. Dus echt verdwijnen zal het illegale en mogelijk criminele aanbod niet doen, ook al omdat dit illegale aanbod vaak aantrekkelijker en laagdrempeliger is, en mensen anoniem kunnen spelen. Dit wetsvoorstel maakt het hoogstens lastiger om dit aanbod te bereiken. Is de minister het daarmee eens, en, zo ja, is hij daarmee tevreden?
De beoogde kanalisatiegraad kan bovendien pas na enkele jaren bereikt worden. Betekent dit in essentie dat in de tussentijd de Kansspelautoriteit nog altijd machteloos is ten opzichte van het massale illegale aanbod? Kan de minister aangeven wat de minimale kanalisatiegraad is voor een effectieve aanpak van het illegale aanbod door de Kansspelautoriteit? En hoe verhoudt zich dit probleem tot de keerzijde van het wetsvoorstel, namelijk de legitimatie die het biedt aan kansspelen op afstand? Dat gaat wellicht meer mensen over de streep trekken om te gaan deelnemen. Is uitgezocht in hoeverre legalisering de deelname aan kansspelen op afstand juist misschien bevordert? Graag een reactie van de minister.
Voorzitter. Mijn fractie blijft worstelen met de vraag of bestrijding van illegaal gokken en preventiebeleid ook zonder legalisering van de kansspelen op afstand mogelijk is. Hebben we in het verleden niet te veel laten liggen, en hebben we nu per se alles nodig, inclusief de legalisering, om toch de gevaren van verslaving te bestrijden? Ik hoop dat de minister daarop in zal gaan.
Mijn fractie heeft ook zorgen over de spanning tussen de beoogde kanalisatiegraad en de mogelijkheid om grote spelers op de onlinekansspelmarkt te sanctioneren. Dit kan gevolgen hebben voor de handhaafbaarheid van de vereisten die de Kansspelautoriteit aan legale aanbieders stelt. Als grote spelers zoals Unibet worden gesanctioneerd, dan vervalt al bijna de basis om de markt voor onlinekansspelen open te stellen. Dus hoe geloofwaardig is het om juist bij de grote spelers te dreigen met het intrekken van een vergunning? Dit klemt des te meer, nu het juridisch uithoudingsvermogen van deze partijen een effectieve handhaving nog meer kan bemoeilijken.
Het punt is: als je de voorwaarden niet handhaaft of niet kunt handhaven, hoelang zullen ze dan worden nageleefd? In Zweden heeft de kansspelautoriteit al meerdere malen waarschuwingen gegeven die tot nu toe zijn genegeerd door aanbieders van legale kansspelen. Zo werd promotiemateriaal gestuurd naar mensen die in het Zweedse equivalent van het CRUKS geregistreerd staan, en konden geregistreerden ook gewoon verder spelen. Kan een dergelijke situatie zich ook voordoen in Nederland? En zo ja, hoe worden deelnemers beschermd tegen de mogelijke gevolgen van niet-naleving door aanbieders van legale kansspelen op afstand? Graag een reactie van de minister.
Daarnaast ziet mijn fractie een spanningsveld tussen de economische belangen van aanbieders van legale kansspelen op afstand en de verslavingspreventiedoeleinden. Juist de mensen die men moet beschermen, kunnen belangrijk zijn voor de omzet. Dit is problematisch, gezien het winstmotief van buitenlandse toetreders tot een legaal aanbod in onlinekansspelen. In tegenstelling tot het vrij sterke landgebonden preventiebeleid van Holland Casino, geven de meeste grote gokwebsites geen cijfers of statistieken vrij over het aantal spelers dat bijvoorbeeld wordt uitgesloten. Zonder voldoende waarborgen voor handhaving en preventie is het lastig te achterhalen of een gedegen verslavingspreventiebeleid alleen in theorie bestaat of ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Het vereiste voor aanbieders om in Nederland een contactpersoon voor verslavingspreventie aan te stellen, is uiteraard niet voldoende om dit af te dwingen. Graag een reactie van de minister.
Voorzitter. Waar wij bij het hiervoor besproken wetsvoorstel KOA nog veel vragen en twijfels hebben, hebben bij het wetsvoorstel Modernisering speelcasinoregime fundamentele bezwaren de overhand.
De voornaamste motivering voor de privatisering van Holland Casino is dat de regering het aanbieden van landgebonden kansspelen niet als overheidstaak ziet. De zorgplicht van de overheid wordt daarentegen niet geprivatiseerd: volgens de regering worden de publieke belangen met het wetsvoorstel voldoende geborgd. Maar juist dit punt is volgens mijn fractie nog niet voldoende onderbouwd.
Ook hier bestaat het risico op een spanning tussen de commerciële belangen van concurrenten van Holland Casino en de algehele kwaliteit van verslavingspreventie. Ziet de minister ook het risico dat concurrentie het verslavingspreventiebeleid van Holland Casino kan ondermijnen? Klanten die in Holland Casino zouden zijn aangesproken op hun gokgedrag, kunnen er immers simpelweg voor kiezen om naar een concurrerende vestiging te gaan. Hoe goed het verslavingspreventiebeleid van de concurrent dan ook mag zijn, een centraal toezicht op de probleemgokker ontbreekt op deze manier. Graag een reactie van de minister.
Het toestaan van concurrentie op de speelcasinomarkt heeft mogelijk negatieve gevolgen voor deelnemers aan landgebonden kansspelen. Zo was er met de monopoliepositie van Holland Casino een duidelijk onderscheid tussen spelcasino's en speelhallen. Duidelijkheid over het verschil tussen deze twee termen is belangrijk voor deelnemers. Zo mogen speelhallen geen live-betting aanbieden, en is er een maximaal uurverlies op hun automaten van €40. Deze limieten bestaan in Holland Casino niet, en de marges tussen winst en verlies zijn aanzienlijk groter. Dit brengt voor deelnemers risico's mee die door concurrentie op de speelcasinomarkt steeds lastiger te onderscheiden zijn.
Hoe beschouwt de minister het belang van de herkenbaarheid van merken voor de zekerheid van deelnemers aan landgebonden kansspelen? Op welke wijze worden spelers beschermd tegen een hoger maximaal uurverlies, terwijl zij misschien in de veronderstelling zijn dat zij in de beschermde omgeving van een gokhal spelen?
Zit een dergelijke spanning niet tevens tussen de beoogde kanalisering door regionale spreiding en het bewerkstelligen van concurrentie? Regionale spreiding is toch juist beter geborgd onder een monopolie, omdat het winstmotief de doorslag geeft? Dit voorkomt regionale clustering van casinovestigingen en de mogelijke ongewenste effecten van geïntensiveerde concurrentie en reclame-uitingen. Is de minister van mening dat regionale spreiding en concurrentie in de huidige vorm van het wetsvoorstel compatibel zijn? En waar blijkt dat uit?
Tot slot heeft de minister eerder toegezegd, de inwerkingtreding van de Wet Modernisering speelcasinoregime zes maanden na het tijdvak voor het indienen van vergunningen voor legale kansspelen op afstand te laten geschieden. Hoe is de minister bij deze termijn uitgekomen? Is het niet veel verstandiger, gelet op het ingrijpende karakter van deze maatregelen, om deze pas te laten ingaan nadat de eerste bevindingen van de Wet Kansspelen op afstand zijn geëvalueerd en besproken?
Voorzitter, ik sluit af. Mijn fractie deelt de zorg over de omvang en de risico's van onlinekansspelen. We vinden het belangrijk dat de overheid alles in het werk stelt om consumenten te beschermen tegen verslavingsrisico's en criminaliteit. Tegelijkertijd hebben we twijfels of regulering — tenminste met dit wetsvoorstel — dit effect wel kan hebben, zeker in een branche waar bedrijven geen last hebben van landsgrenzen. Sterker nog, waar ze profiteren van de territoriale beperkingen die landelijk toezicht en handhaving met zich meebrengen. Als illegaliteit op geen enkele wijze is te voorkomen, voegen we met regulering dan niet eerder nog een markt toe dan dat we de huidige markt aan voorwaarden verbinden? En is het, met name gelet op al deze onzekerheden, niet uiterst onwenselijk om de huidige grip die we hebben op het speelcasinoregime prijs te geven aan de vrije markt?
Mijn fractie heeft bij al deze punten haar bedenkingen en twijfels, en wij wachten af of de minister deze met zijn beantwoording kan wegnemen. Ik had hier staan dat ik tot die tijd geen gok wil wagen, maar dat is hier al zo vaak gezegd dat ik het graag verander in dat mijn fractie nog niet meteen inzet op een positieve uitkomst. Dank u wel.
De voorzitter:
Dat is een heel wat suffere opmerking, moet ik zeggen.
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Veel origineler!
De voorzitter:
Ja, dank u wel, mevrouw Strik. Ik geef het woord aan de heer Koffeman.