Verslag van de vergadering van 5 februari 2019 (2018/2019 nr. 17)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 15.51 uur
Mevrouw Van Bijsterveld i (CDA):
Voorzitter. Vandaag behandelen wij de wetsvoorstellen die online kansspelen beogen te legaliseren en het casinowezen beogen te privatiseren en te liberaliseren. Alvorens op beide wetsvoorstellen inhoudelijk in te gaan, breng ik met een paar cijfers een klein deel van de maatschappelijke werkelijkheid in herinnering die schuilgaat achter de wereld van de kansspelen.
Naar schatting zijn er nu 95.700 risicospelers en 79.000 probleemspelers. Een van de eerdere woordvoerders zei het al. In het jaar 2017 werden naar schatting tussen de 2.500 en 5.000 personen opgenomen vanwege een gokverslaving. De geschatte kosten daarvan bedroegen tussen de 20 miljoen en 40 miljoen euro. In 2014 kregen 3.992 bezoekers, bijna 4.000 dus, op eigen initiatief een entreeverbod voor Holland Casino; in 2015 waren dat er ruim 4.000 en in 2016 bijna 5.000, om precies te zijn 4.979.
Deze cijfers zijn ontleend aan de memorie van antwoord van het voorstel Modernisering speelcasinoregime. Uitgaande van een aantal van 17 miljoen inwoners, laat een snelle rekensom zien dat circa 1% van de bevolking probleemspeler, risicospeler of verslaafde is. Dat percentage ligt beduidend hoger wanneer wij jeugdige minderjarigen en hoogbejaarden niet meerekenen. Het percentage ligt nog hoger wanneer wij naar de groep jongvolwassenen kijken, die oververtegenwoordigd is in deze statistieken. Het televisieprogramma EenVandaag, dat op zaterdag 20 oktober 2018 een uitzending wijdde aan gokverslaving, kwam overigens tot nog hogere percentages.
Deze cijfers confronteren ons op een indringende manier met de realiteit van online en landgebonden gokken. Achter deze cijfers gaan hoge schulden schuil, gemiste kansen en verwoeste levens van individuen en gezinnen, tot suïcides en suïcidepogingen aan toe, zoals in ons omringende landen geboekstaafd is. En het is natuurlijk gewoon weggegooid geld. Zoals gezegd zijn jongvolwassenen oververtegenwoordigd. Daarbij geldt volgens EenVandaag dat jonge mensen via games met kansspelelementen al een zekere gewenning ondergaan. Dat is eerder in dit debat ook genoemd.
Bij het legaliseren van kansspelen op afstand, internetgokken, schat de regering de initiële lasten voor een vergunninghouder op een kleine €900.000, bijna een miljoen dus, en de structurele lasten per jaar op €600.000, exclusief structurele lasten van €6.500 voor het behouden van de vergunning. De nadere memorie van antwoord stelt: "De totale structurele lasten voor vergunninghouders bedragen circa 15% van het bruto spelresultaat gedurende de eerste vijf jaar."
De regering gaat uit van ongeveer 45 vergunninghouders. Mijn fractie begrijpt dat het aantal van 45 een schatting is en dat er geen wettelijke limiet gesteld wordt of kan worden aan het aantal vergunde aanbieders. Is dat overigens juist?
In elk geval geeft het aantal van 45 vergunninghouders een idee van het totale bedrag dat naar verwachting door spelers wordt ingelegd bij onlinekansspelen wanneer dit voorstel wet wordt, en dan spreken wij alleen over het legale deel van onlinekansspelen in Nederland. De hoge belastingafdracht, 29% over het brutoresultaat, betekent ook een substantieel bedrag aan belastingopbrengsten voor de Nederlandse overheid. EenVandaag schatte dit op €100 miljoen per jaar.
Voorzitter. Is het legaliseren van internetgokken een adequate reactie op de realiteit van illegaal online gokken en, zo ja, voorziet het voorliggende wetsvoorstel hierin? Mijn fractie is van beide tot op heden niet overtuigd.
Het wetsvoorstel wil onlinekansspelen legaliseren om een attractief aanbod te kunnen aanbieden aan de duizenden mensen die recreatief online willen gokken en dat nu niet mogen doen vanwege het verbod. Tegelijkertijd wil het wetsvoorstel gokverslaving voorkomen en wanneer dat zich toch voordoet verslavingszorg bieden. Daarmee hinkt het op twee gedachten. Zoals tijdens de schriftelijke behandeling al uiteengezet is, wreekt dit zich naar de mening van de CDA-fractie in de manier waarop het voorstel uitwerking krijgt. Daarnaast zijn er nogal veel aannames die naar de mening van mijn fractie nog niet overtuigend zijn onderbouwd. Ik zal de concrete bezwaren die mijn fractie ziet in het reguleringsdeel van het wetsvoorstel toelichten en vraag daarop de reactie van de minister. Daarna ga ik in op de handhaving van het overblijvende illegale aanbod en tot slot sta ik stil bij het voorgestelde regime voor het speelcasinowezen. De focus van mijn bijdrage ligt op de wetsvoorstellen zelf. Delegatie en subdelegatie en de Europeesrechtelijke dimensie worden omwille van de tijd niet belicht.
Het wetsvoorstel kansspelen op afstand wil de legalisering van online gokken gepaard doen gaan met zeer strenge eisen waaraan de vergunninghouder dient te voldoen. De eisen zijn inderdaad streng, complex en kostbaar. Hoe strenger de eisen aan een vergunninghouder, hoe sterker de complexiteit en hoe hoger de kosten, hoe minder aantrekkelijk het voor een aanbieder zal zijn om legaal aanbod te creëren. Dat geldt zeker voor de vele illegale buitenlandse aanbieders voor wie de pakkans — ook na het van kracht worden van het voorstel — erg klein is. Afname van illegaal aanbod door dit wetsvoorstel aan de aanbodzijde is daarmee niet erg reëel.
Welke invloed gaat er op de vraagzijde uit? Het wetsvoorstel gaat uit van een kanalisatiegraad van circa 80%. Dat betekent dat het legale aanbod zo overtuigend moet zijn dat de speler daarvoor kiest. Tegelijkertijd moet de speler door dat legale aanbod voor risicospel en gokverslaving worden behoed. Om dat te bereiken worden er de nodige obstakels voor de speler ingevoerd. De speler moet een heel programma door waarin hij zich moet registreren, waarin allerlei gevoelige gegevens moeten worden doorgegeven en waarin hij een speellimiet moet opgeven. Om identiteitsfraude te voorkomen moet hij ook zijn bsn doorgeven aan de gokaanbieder. Dat wordt geëist door dezelfde overheid die mensen ervan bewust probeert te maken nooit een bsn-nummer aan particulieren door te geven. Er moet een zelfgekozen speellimiet worden opgegeven, maar diezelfde limiet kan eenvoudig worden verhoogd. En wanneer de speler er niet voor voelt om te wachten tot de limiet verhoogd is, kan hij zomaar bij een van de andere vergunde online aanbieders terecht en natuurlijk ook bij het grote aantal illegale aanbieders. De aanbieder moet waarschuwen tegen de gevaren van online gokken. Dat is natuurlijk op zich goed. Maar zullen die waarschuwingen niet eenvoudig weggeklikt worden zoals meestal gebeurt bij cookiemeldingen, het accepteren van algemene voorwaarden en privacystatements op gewone internetsites?
Wat dus te verwachten van deze voorzorgen? Mijn fractie vraagt de minister hierop een antwoord te bieden, dat wel overtuigt. Het is immers bekend dat juist risicospelers, probleemspelers of verslaafden veel zullen doen om de obstakels te omzeilen. En daarvoor zijn er dus alle mogelijkheden, ook binnen het vergunde aanbod.
Het wetsvoorstel stelt een centraal register, het CRUKS, in voor problematische spelers. Die spelers kunnen zich vrijwillig inschrijven. Spelers kunnen uiteindelijk zelfs tegen hun wil worden uitgesloten van spelen, maar overigens slechts tijdelijk. Ziet mijn fractie het goed dat op grond van het amendement op stuk nr. 27 onvrijwillige inschrijving in het CRUKS voor onlinegokkers is geschrapt en slechts geldt voor landgebonden kansspelen? Ziet mijn fractie het verder goed dat bij inschrijving de vergunde aanbieder in het CRUKS de beperkingen kan inzien die voor die bepaalde speler gelden, die opgenomen zijn ten aanzien van een andere aanbieder, ongeacht de spelsoort die het betreft, landgebonden of online? Of zijn hieraan beperkingen gesteld in verband met de privacy? Betekent de tijdelijkheid van de registratie niet een zodanige leemte in het voorstel dat het effect ervan wordt ondergraven? Graag laat mijn fractie de minister de ruimte om haar alsnog ervan te overtuigen dat het CRUKS reële betekenis heeft.
Elke vergunninghouder dient een "verslavingsofficer" te hebben die een onlinegokker met probleemgedrag naar de verslavingszorg loodst. Die officer moet indien nodig "een persoonlijk en indringend gesprek" aangaan met de betrokken speler. Dat kan per telefoon, per skype of per in-gamebericht of webchat of zelfs via een huisbezoek. Daarbij moet die officer "in ieder geval onderzoeken wat de gevolgen van het speelgedrag van die speler zijn voor diens financiële situatie, gezinssituatie, gezondheid en werksituatie". Dat is wel heel erg persoonlijk en bovendien ook buitengewoon lastig te onderzoeken, zeker vanuit de gokaanbieder jegens wie een probleemspeler niet per definitie openheid van zaken zou willen geven over die hele gevoelige zaken. De desbetreffende officer bij de aanbieder moet volgens de regering geschoold zijn in "motiverende gesprekstechnieken". Maar een internetwaarschuwing, een skype- of telefoongesprek hoeft natuurlijk niet aanvaard te worden, zoals de regering ook erkende in antwoord op de schriftelijke vragen van mijn fractie. Die kunnen immers eenvoudig weggeklikt worden. Een huisbezoek is al evenmin goed voorstelbaar. De speler kan volgens de regering uiteindelijk geblokkeerd worden als speler. De vraag van mijn fractie luidt: is dat ook een verplichting en, zo ja, wanneer dan precies?
Er wordt door de officer geen melding gedaan naar de verslavingszorg en er is geen plicht voor de speler om daarheen te gaan. Uit privacyoverwegingen wordt ook niet bijgehouden of gemonitord of er gebruik van wordt gemaakt. Hoe effectief is dat dan? Daarbij moet bedacht worden dat het geheel aan andere legale en illegale mogelijkheden gewoon open blijft staan. Mijn fractie kan zich daarom ondanks de eerdere toelichtingen van de regering toch niet goed een beeld vormen van de effectiviteit van een dergelijke aanpak, waarbij de fractie zich ook goed kan voorstellen dat er naast een commercieel belang om niet te snel te willen interveniëren, bij de aanbieder ook een zekere verlegenheid daartoe bestaat.
Buitenlandse aanbieders worden verplicht — per AMvB of via de vergunning — om een dergelijke contactpersoon in Nederland te hebben. Het eisen van een vestiging is niet doorgegaan vanwege Europeesrechtelijke bezwaren; het is nu een contactpersoon geworden die fysiek ver weg opereert van het aanbiedende bedrijf. De persoon moet wel in het Nederlands kunnen spreken, maar er is geen wettelijke verankering, en dat zou voor een dergelijk cruciaal vereiste in de ogen van mijn fractie wel in de rede liggen. Voor het overige gelden daarbij dezelfde bezwaren als ik net noemde.
Ik kom nu bij het element van de reclame. Het wetsvoorstel staat reclame toe. Dat is begrijpelijk, omdat het legale aanbod in Nederland zich natuurlijk ook bekend moet maken. Bovendien is er straks een legale markt waarop ongeveer 45 concurrenten meedingen naar de goklust van de Nederlander. Maar het maken van reclame voor zo'n gevoelig onderwerp, hoe streng gereguleerd ook, zal makkelijk mensen kunnen verleiden tot het wagen van een gokje. Via reclame dringt online gokken eenvoudig ons gewone leven binnen. Moeten wij straks reclame langs de weg verwachten of radiospotjes voor online gokken ondergaan, die mensen eenvoudig naar onlinekansspelen en daarmee naar de potentiële verslaving lokken? De reclamevormen hoeven niet gericht te zijn op jongeren.
Onderzoek wijst verder uit dat reclame maken met gratis speeltegoeden en met hoog prijzengeld zeer effectieve verleiders zijn. Dat soort reclames is gewoon toegestaan. Slechts reclame die gericht is op jongeren en kinderen, is verboden. Maar natuurlijk kunnen de jongeren wel in aanraking komen met reclame. Kan de minister uitleggen hoe dit alles te rijmen valt met het voorkomen van spelverslaving, in ieder geval anders of beter dan tot nu toe wordt gedaan? Datzelfde geldt trouwens voor de reclame voor het landgebonden casinowezen dat straks ook met elkaar moet gaan concurreren.
Voorzitter. Mijn fractie is al in de verscheidene fasen van de schriftelijke behandeling ingegaan op het aspect van de handhaving. Aan de ene kant lezen wij voortdurend in de stukken dat handhaving intrinsiek complex is, dat het illegale aanbod bovendien dynamisch en flexibel is en dat daarom handhaving lastig is. Maar aan de andere kant lezen wij voortdurend dat handhaving makkelijk wordt na legalisering, dus bij het aannemen van dit wetsvoorstel.
In antwoord op de vragen van de CDA-fractie heeft de regering uitgelegd dat handhaving niet intrinsiek makkelijker wordt na legalisering, maar dat dit zo is vanwege de uitbreiding van de bevoegdheden van de Kansspelautoriteit. Maar die toekenning van extra bevoegdheden staat los van de legalisering en kan, zo beaamde de regering, ook plaatsvinden zonder online gokken te legaliseren. Ook het blokkeren van betalingen is natuurlijk zeer effectief. Het overgrote deel van de spelers in Nederland zal immers via een Nederlandse bankrekening betalen. Mijn fractie betreurt het dat de mogelijkheid van DNS- en IP-blokkade geschrapt is. Dat is een zeer effectieve manier om handhavend op te treden bij illegaliteit die zo ernstig is. Is de regering bereid om de introductie ervan te heroverwegen? Zijn er buiten dit terrein van kansspelen omstandigheden waarin DNS- en IP-blokkade wel mogen plaatsvinden?
Dat de handhaving zo complex is, kan mijn fractie ook om andere redenen niet zo goed aanvoelen. Het opsporen van die sites zou toch niet zo moeilijk moeten zijn, zeker niet wanneer onlinespelers in zo groten getale die sites wel weten te vinden. Wanneer het betalingsverkeer geblokkeerd kan worden, is er toch al veel gewonnen, zou je denken. Dat er op zich complexe juridische structuren achter aanbieders schuil kunnen gaan, met stromannen en andere constructies, kan mijn fractie zich goed voorstellen. Is er gebrek aan mankracht om resultaat te boeken of ontbreekt het alleen aan bevoegdheden en, zo ja, aan welke?
Een ander element van de handhaving is de personele kant. In antwoord op onze vragen heeft de regering aangegeven dat er van de huidige 73 fte van de Kansspelautoriteit slechts 6 worden ingezet "op handhaving ten aanzien van illegaal onlineaanbod". Bij aanvaarding van beide wetsvoorstellen gaat de regering uit van een toename bij de Kansspelautoriteit van 20 tot 30 fte, waarvan ongeveer slechts 4 "voor handhavingsactiviteiten jegens illegaal onlineaanbod". Wanneer het inderdaad zo is dat optreden tegen illegaal aanbod door de regering werkelijk van belang wordt geacht en dit volgens de regering ook tijdrovend en complex is, komt mijn fractie de beschikbare capaciteit voor het optreden tegen illegaal aanbod als extreem laag voor. Het zet de prioriteiten van nu en straks waar het gaat om het faciliteren van online gokken en het voorkomen en bestrijden van illegaal aanbod, meteen in praktisch perspectief. Kan de minister hierop reageren?
Ik kom nu bij het wetsvoorstel modernisering speelcasinowezen. De regering is van oordeel dat het aanbieden van kansspelen geen kerntaak van de overheid is. Daarom wordt voorgesteld Holland Casino onder voorwaarden te privatiseren en tevens het bestaande casinomonopolie los te laten. De regering formuleert als doel van het wetsvoorstel: de vraag naar casinospelen die nu bestaat, of in de toekomst kan ontstaan, kanaliseren naar legaal, verantwoord, betrouwbaar en controleerbaar aanbod. Het wetsvoorstel voorziet in maatregelen met betrekking tot voorkoming van kansspelverslaving, bescherming van de consument en het tegengaan van fraude en criminaliteit.
Het verschil met het andere wetsvoorstel is dat er slechts op kleine schaal illegaal aanbod plaatsvindt, althans voor zover bekend. Er is legaal aanbod, zij het via een staatsmonopolist. De CDA-fractie ziet het belang dat in de doelstelling wordt verwoord, maar ziet niet in dat die doelstelling niet door het huidige stelsel wordt gediend. De CDA-fractie is het met de regering eens dat het aanbieden van kansspelen als zodanig geen kerntaak van de overheid is. Pleiten de doelstellingen van het kansspelbeleid, te weten het voorkomen van kansspelverslaving, bescherming van de consument en het tegengaan van fraude en criminaliteit, er niet juist voor dat het in handen houden van deze taak voor de overheid van belang is? Kan de regering nog eens uitleggen waarom het huidige stelsel moet worden vervangen door een complex nieuw systeem waarbij niet-naleving en vooral bevordering van deelname aan spelen op de loer ligt? De regering noemt als bezwaar van het huidige stelsel dat de overheid zichzelf in verschillende rollen tegenkomt. Maar dat is toch niet uitzonderlijk voor alleen dit terrein? Dat is toch bijvoorbeeld ook het geval in het onderwijs?
En dan de constructie: van de veertien bestaande vestigingen behoudt Holland Casino er tien, de overige vier worden als een blok verkocht. Daarnaast komen er nog een of twee vestigingen bij, maar die mogen niet door de aanbieder van het blok van vier geëxploiteerd worden. Deze constructie wordt slechts vaag en in nietszeggende termen gemotiveerd. Ook is het onhelder om welke tien en vier vestigingen van Holland Casino het gaat. Wie besluit daarover en op welke gronden? Aan welk soort gegadigden denkt de regering: aan binnenlandse, buitenlandse of beide?
Mijn fractie heeft eerder al zorgen geuit over de concurrentie en reclame die inherent is aan privatisering en liberalisering van de speelcasinomarkt. Die ontwikkeling –- die ook in het wetsvoorstel voorzien wordt en zelfs gereguleerd wordt –- werkt toch juist niet in de richting van het afremmen, maar juist in de richting van het stimuleren van gokdeelname? Daarbij geeft de regering bovendien ook aan dat een modern en attractief aanbod voor het speelcasinowezen eigenlijk vooral door concurrentie tot stand kan komen. Graag een reactie van de minister.
Tot slot. Mijn fractie is zich ervan bewust dat illegaliteit nooit geheel uitgebannen kan worden en daarmee gokverslaving waarschijnlijk ook niet volledig kan worden voorkomen. Wanneer preventie en bestrijding van gokverslaving een serieuze beleidsdoelstelling is, kan er naar de overtuiging van mijn fractie veel meer bereikt worden dan hetgeen waarin nu voorzien wordt. Juist het virtuele karakter waardoor mensen volledig in de anonimiteit kunnen spelen, maakt dat internetgokken zeer problematisch is. Wanneer er eenmaal sprake is van legalisatie, is het niet waarschijnlijk dat dat snel weer ongedaan gemaakt kan worden.
Mijn fractie is er tot nog toe niet van overtuigd dat dit wetsvoorstel een effectief en werkbaar systeem introduceert en vreest dat er in belangrijke mate sprake is van wensdenken. Zij bevindt zich daarbij in het goede gezelschap van de Afdeling advisering van de Raad van State, die ook uitsprak dat de effectiviteit en de handhaafbaarheid van het voorstel niet waren aangetoond, die zich verder afvroeg of het voorgestelde middel niet erger was dan de kwaal en die de regering indertijd adviseerde om het voorstel te heroverwegen. Ook wees de Afdeling advisering erop dat de samenhang in het kansspelbeleid met de introductie van deze wetgeving nog steeds zoek is. Mijn fractie ziet in ieder geval dat het hier rommelt. De Nederlandse Loterij vreest oneerlijke concurrentie van buitenlandse aanbieders die gebruik kunnen maken van bestaande gegevens voor de Nederlandse onlinemarkt. De Nederlandse Postcode Loterij voelt zich benadeeld ten opzichte van de Nederlandse Loterij, alhoewel daar op dit moment iets aan gedaan schijnt te worden. De draf- en rensport die eerder al genoemd is en die in Nederland een lange traditie vertegenwoordigt, vreest vanwege het doorbreken van het bestaande equilibrium voor haar eigen voortbestaan. Potentiële nationale gegadigden voor het casinowezen voelen zich benadeeld ten opzichte van Holland Casino en ten opzichte van kapitaalkrachtige buitenlandse aanbieders door wat zij als gemankeerde uitgifte zien. Van de kant van buitenlandse aanbieders wordt met argusogen gekeken naar de visie van Nederlandse aanbieders op de manier van introductie van online gokken, namelijk het idee dat buitenlandse aanbieders eerst een tijdje buiten de deur gehouden moeten worden.
Voorzitter. Zonder in te gaan op de argumenten en zonder daaraan hier een eigen waardering te hechten, is het mijn fractie wel duidelijk dat de voorstellen uit een oogpunt van samenhang en helderheid van de onderlinge posities niet optimaal zijn. Van het nut en de noodzaak van de modernisering van het speelcasinoregime is mijn fractie op dit moment ook niet overtuigd, gelet op de nadelen die eraan kleven. De gekozen constructie is in onze ogen merkwaardig en de beweegredenen zijn voor ons ook niet helder. Mijn fractie ziet dan ook met buitengewone belangstelling de reactie van de minister tegemoet.
De voorzitter:
Dank u wel, mevrouw Van Bijsterveld. Ik geef het woord aan de heer Knip.