Verslag van de vergadering van 19 februari 2019 (2018/2019 nr. 19)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.47 uur
Mevrouw Strik i (GroenLinks):
Voorzitter. Dat we een rechtsstraat niet als vanzelfsprekend kunnen beschouwen, laten helaas de ontwikkelingen in verschillende lidstaten ons pijnlijk zien. Een rechtsstaat is niet minder dan het fundament van onze samenleving. Maar zonder aandacht en onderhoud kan ook een fundament gaan rotten. Sinds het vorige debat over de staat van de rechtsstaat, in mei 2018, bekruipt mijn fractie het idee dat de visie van dit kabinet op de rechtsstaat toch voornamelijk is gebaseerd op financiën en bekostigingsstructuren. Wat ons betreft is dat de wereld op zijn kop. Moeten we niet eerst onze waarden en uitgangspunten formuleren, zoals de mensenrechten, toegankelijkheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, betrouwbaarheid, checks-and-balances om vervolgens te bepalen welke voorwaarden daarvoor moeten worden vervuld? Een rechtsstaat kan geen sluitpost zijn en kan ook niet mee moeten ademen met begrotingsdiscipline of taakstellingen.
De regering lijkt voor de rechtsstaat het idee van de zelfredzame burger steeds centraler te zetten. Uiteraard kan de overheid een beroep doen op de zelfredzaamheid van burgers. Maar alleen met oog voor degenen die zich niet kunnen redden en met het faciliteren van burgers om regie te voeren over hun keuzes. Voor het kabinet echter lijkt het beroep op zelfredzaamheid weinig meer dan een sluier te zijn voor flinke bezuinigingen op bijvoorbeeld de rechtsbijstand. Maar wordt niet de laaggeschoolde en relatief arme, niet-zelfredzame burger, vooral getroffen door deze maatregelen?
Voorzitter. Of het nu de fouten bij beschikkingen door het OM, de afbreuk van de rechtsbijstand of de enorme financiële en werkdruk van de rechtspraak is, vanuit allerlei hoeken klinken de alarmbellen. Mijn fractie maakt zich vooral zorgen over wat de stapeling van deze signalen betekent voor de algehele toegang tot het recht en met name de toegang tot de rechter. In onze ogen wordt deze steeds penibeler en worden de kernwaarden van onze rechtsstaat, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, hiermee bedreigd. In mijn bijdrage zal ik me daarom op de volgende drie punten richten: het Openbaar Ministerie, de voorgestelde wijzigingen van de rechtsbijstand en tot slot de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. O nee, andersom, maar dat maakt niet uit.
Allereerst het OM. Uit de evaluatie Wet OM-afdoening blijkt dat veel mensen in verzet gaan tegen strafbeschikkingen. In 38% van de zaken waarin verzet werd aangetekend, werd uiteindelijk een lagere straf opgelegd door de rechter. Dat is een verontrustend hoog percentage. Het zegt namelijk iets over de juistheid van de eerste OM-afdoening. Daarnaast weten we uit het onderzoek dat is verricht, dat heel veel strafbeschikkingen op foute aannames berustten en daardoor moesten worden vernietigd. Dit schetst een vrij onthutsend beeld van de kwaliteit en zorgvuldigheid van de besluitvorming die gepaard gaat met de oplegging van strafbeschikkingen. Toch concludeert de minister dat de strafbeschikking een blijvende plek heeft veroverd in het Nederlandse sanctiebestel. Het onderzoek is nog gaande, maar ik zou de minister toch willen vragen of met de nieuwe maatregelen die worden genomen, de besluitvorming ook zorgvuldiger wordt. De minister gaat meer kijken naar wat de rechter zou opleggen, maar dat zegt nog niets over de kwaliteit van de beslissing. Is de minister bereid om bij een nadere evaluatie de strafbeschikking niet als een soort heilig middel te zien waar we niet vanaf kunnen wijken? Is hij ook bereid om te kijken of het wel het juiste middel is in al deze gevallen en of het gebruik daarvan niet meer zou moeten worden beperkt?
Het toenemend gebruik van het instrument "strafbeschikkingen" staat niet op zichzelf, maar het past in de tendens dat de strafrechter steeds moeilijker bereikbaar wordt. Dat hangt ook samen met de keuze van de wetgever om het openbaar bestuur steeds meer uit te rusten met instrumenten met een punitief karakter. Zodra een burgemeester bepaalde bevoegdheden heeft gekregen van de wetgever, wordt van hem ook verwacht dat hij ze volop gebruikt, en vaak niet alleen met een preventief oogmerk. Vanuit de samenleving klinkt dat geluid, maar zeker ook vanuit justitie en politie, die hun eigen bevoegdheden en capaciteit liever inzetten voor andere zaken. Erkent de minister dat vanwege de grote verschillen in procedurele waarborgen en de rol van de rechter in het bestuursrecht en het strafrecht, maatregelen met een punitief karakter voorbehouden moeten blijven aan het strafrecht? En hoe wordt het gebruik van de bestuurlijke bevoegdheden in dat licht gemonitord?
Voorzitter. Daarnaast bedreigen ook de organisatie en aansturing de toegankelijkheid en kwaliteit van de rechterlijke macht. Ik spreek dan niet alleen over de strafrechter. Het is niemand ontgaan dat de mislukking van het KEI-project grote financiële gevolgen voor de begroting van de rechtspraak heeft gehad. Los van de IT-problemen is het relevant om kritisch te reflecteren op de rol van de Raad voor de rechtspraak in dezen, maar ook op andere, financiële vraagstukken van de rechtsstaat. Uit een enquête van de groep Tegenlicht landelijk blijkt dat er bij het overgrote deel van de respondenten grote bezorgdheid leeft omtrent een verdere uitbreiding van de zeggenschap en doorzettingsmacht voor de Raad voor de rechtspraak. Een grote meerderheid van de respondenten, bijna iedereen, geeft aan dat een top-downgovernancerichting met meer zeggenschap voor de Raad voor de rechtspraak zich niet verdraagt met de functie van de rechterlijke macht als onafhankelijke derde staatsmacht. Daarnaast is 97% van de ondervraagden het geheel eens met de stelling dat het onacceptabel is dat de negatieve financiële gevolgen van de KEI-reset geheel worden afgewenteld op de begroting van de rechtspraak.
Ook de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak wees op de bijzonder ingewikkelde positie van de Raad voor de rechtspraak in de financiële discussie. Voor een onafhankelijke rechtsstaat is het natuurlijk van groot belang dat deze te allen tijde op de andere machten kan blijven rekenen voor financiële of wetgevende middelen. Bijspringen in geval van nood mag nooit ter discussie komen te staan. Maar deze beginselen staan onder druk in het huidige "bestuursmodel" en er klinken signalen over "constante onduidelijkheid over belegde verantwoordelijkheden en doorzettingsmacht". Laten we de recente doorlichting van de financiën van de rechtspraak door BCG als illustratie nemen: die geeft een ontluisterend beeld. De rechtspraak zal ten minste in de komende vijf jaar niet in staat zijn om financiële middelen en taken in evenwicht te brengen. De rechtspraak is in de afgelopen jaren geconfronteerd met een substantiële, maar niet bekostigde taakverzwaring, terwijl het totaal aantal zaken steeds verder afneemt en daarmee ook de financiering. Op basis van de voorlopige realisatiecijfers wordt uitgegaan van een structureel tekort van bijna 50 miljoen, dat waarschijnlijk nog gaat oplopen. Zelfs met de aanbevolen bezuinigingen geeft BCG aan dat de disbalans niet met eigen middelen van de rechtspraak kan worden opgelost.
Een van de aanbevelingen van BCG is om sluiting van rechtbanken te overwegen. Deze aanbeveling is wellicht niet verrassend, gelet op de eendimensionale benadering van deze doorlichting, maar precies om deze reden is ze ook niet bruikbaar. Mijn fractie vraagt de minister met klem om deze aanbeveling dan ook niet over te nemen. De herziening van de gerechtelijke kaart heeft al genoeg onrust gebracht en de fysieke toegankelijkheid van de rechterlijke macht beperkt. De Raad voor de rechtspraak heeft al toegezegd deze aanbeveling niet over te zullen nemen. Maar juist hier is de spanning tussen de bekostigingsrol van de Raad voor de rechtspraak en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht evident. Erkent de minister de knelpunten die het huidige besturingsmodel oplevert, en wat gaat hij daaraan doen? Is hij er nog steeds van overtuigd dat deze top-downstructuur die tot een kloof tussen werkvloer en bestuurders heeft geleid de juiste is?
Mijn collega Ruers is net op tijd teruggekeerd naar de Eerste Kamer om over zijn eigen motie te stemmen, die om een onderzoek vraagt naar verbetering van de institutionele onafhankelijkheid. Wij steunen deze motie van harte, maar misschien is de minister al sowieso bereid dit toe te zeggen. Van belang is uiteraard dat de rechters zelf betrokken worden bij de analyse en oplossingen. Maar welke korte- en langetermijnoplossingen ziet de minister voor de financiële tekorten? Is hij bereid tot een structurele verhoging van het budget? Zou de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht ook niet beter geborgd zijn bij een onafhankelijker financieringssystematiek? En welke oplossingen ziet de minister voor de aanhoudende problemen bij de digitalisering, die juist ondersteunend dient te zijn aan hoogwaardige en onafhankelijke rechtspraak in plaats van frustrerend te werken? Op welke wijze faciliteert hij het gebruik van andere, nieuwe technologie die de rechtspraak kan ondersteunen? We hebben brieven gekregen over Artificial Intelligence en de pilots die daarover worden uitgevoerd. Onze vraag daarbij is ook hoe we kunnen voorkomen dat de fouten die worden gemaakt bij het OM en de rechtspraak niet ook worden verwerkt in die Artificial Intelligence en daarop juist wordt voortgebouwd.
Voorzitter. Toegang tot het recht kan niet worden gegarandeerd zonder een goed en toegankelijk stelsel van gefinancierde rechtsbijstand. De wetgeving, jurisprudentie en de inrichting van onze samenleving is daar veel te ingewikkeld voor. En daarom baren de plannen om het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand te herzien ons zorgen. De introductie van de poortwachter zal hoe dan ook de toegang tot de gefinancierde rechtsbijstand voor mensen met lage inkomens beperken, ook als het advies van de poortwachter vrijblijvend is. Erkent de minister dit? Erkent hij ook dat een rechtszoekende met een hogere eigen bijdrage kan worden geconfronteerd als hij het advies niet opvolgt en toegang tot een advocaat wil? Speelt het oordeel over nut en noodzaak hem dan nog parten? Of is dat niet het geval? Als dat niet het geval is, wat zijn dan precies de rol en de functie van de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen een advies, als het advies geen enkel gevolg zou hebben? Graag een nadere toelichting daarop.
Wij zijn overigens heel blij dat het slechts een advies is dat geen gevolgen heeft, maar we willen graag preciezer weten dat het de toegang tot de rechter niet gaat beperken. Het hele proces van vragen van advies en dergelijke zal daarmee duurder worden, maar ook tijdrovender en complexer om alsnog toegang tot de rechter te krijgen. Zal het inbouwen van drempels voor de gefinancierde rechtsbijstand op deze manier niet leiden tot rechtsongelijkheid tussen mensen met lage en hoge inkomens, nu het van iemands portemonnee gaat afhangen of hij zich door een advocaat kan laten bijstaan? Om toch wat meer zekerheid te krijgen dat dat niet gaat gebeuren, zou ik graag deze motie willen indienen.
De voorzitter:
Door de leden Strik, Vlietstra, Ruers, Baay-Timmerman en Binnema wordt de volgende motie voorgesteld:
De Kamer,
gehoord de beraadslaging,
overwegende dat de kostenontwikkeling van de rechtshulppakketten nog tot medio 2019 onbekend is;
overwegende dat het vanuit het oogpunt van het rechtsgelijkheidsbeginsel van belang is dat de rechtsstaat een zo laag mogelijke drempel voor de rechtsgang hanteert;
verzoekt de regering om de eigen bijdrage voor de door rechtzoekenden aangevraagde rechtshulppakketten niet te verbinden aan het al dan niet volgen van het niet-bindende advies van de poortwachter,
en gaat over tot de orde van de dag.
Zij krijgt letter AP (34775-VI).
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Heeft de minister goed in kaart gebracht wat de gevolgen zullen zijn van de contourennota en het doorvoeren van de herziening voor het aanbod van gefinancierde rechtsbijstand? De beperkte kring van sociale advocatuur heeft de afgelopen jaren al vele klappen moeten opvangen. Als zij het niet kunnen volhouden met behoud van kwaliteit, dan is een toegankelijke rechtshulp en daarmee goede rechtsbescherming sowieso verloren. Bovendien zijn sociale advocaten ook nu al gericht op praktische oplossingen, maar dan met behoud van oog voor het belang voor mensen om hun recht ook te kunnen halen.
Het is natuurlijk goed om te kijken hoe het stelsel kan worden geoptimaliseerd, maar de huidige plannen zijn gebaseerd op aannames en intenties, zoals bijvoorbeeld het tegengaan van juridisering door de overheid en het betrekken van commerciële advocaten bij de gefinancierde rechtsbijstand. Prima, moet gebeuren, maar er is geen enkele reden om nu al vooruit te lopen op een verandering in deze weerbarstige praktijken en patronen. Graag een reactie.
Voorzitter. Ik ben bij de behandeling van de begroting vorig jaar al uitvoerig ingegaan op het voornemen om de rechtsbijstand in asielzaken te korten. Vanwege de grote risico's die gepaard gaan met deze beperking voor de kwaliteit van de beslissing en de rechtsbescherming, heeft deze Kamer de regering toen opgedragen een impact assessment uit te voeren naar de gevolgen voor de zorgvuldigheid en de gevolgen voor de partners in de asielketen, met name de IND en de rechtspraak. Hoe staat het met dit onderzoek en betrekt het kabinet daarbij ook de rol en capaciteiten van en de gevolgen voor de advocatuur?
Voorzitter. De democratische rechtsstaat is als een vaasje. We vinden het allemaal prachtig — dit is niet origineel, maar wel heel passend — maar beseffen we de breekbaarheid ervan? Het gaat niet alleen om voldoende investeren in de keten, maar ook om het beschermen van de democratische besluitvorming als het gaat om onze wet- en regelgeving. We zien dat de rol van het parlement steeds meer onder druk staat doordat we vaker delegatiegrondslagen behandelen dan inhoudelijke wetgeving. De grote mate waarin wetgeving via AMvB's wordt uitgewerkt is niet alleen schadelijk voor de democratische legitimiteit van wet- en regelgeving, maar raakt ook de kenbaarheid van regels voor burgers en de kwaliteit van wetgeving. De intentie van de regering om bij implementatie van EU-wetgeving vaker gebruik te maken van AMvB's om te voorkomen dat ministeries in tijdnood komen, is de wereld op zijn kop. Er is een implementatietermijn van twee jaar. Dat moet voldoende zijn voor de ministeries om ons tijdig en genoeg ruimte te geven voor de behandeling van implementatiewetten. Kan de minister toezeggen dat hij zich blijft inspannen voor een tijdige implementatie, zonder dat dit ten koste gaat van het meest wenselijke niveau van wetgeving en democratische betrokkenheid?
Voorzitter. Bij de begrotingsbehandeling heeft de Kamer de regering opgedragen om te waarborgen dat vluchtelingen uit Venezuela in alle landen van het Koninkrijk toegang hebben tot een goede asielprocedure en goede opvang, zonder dat ze automatisch in detentie worden geplaatst. Kan de minister ons informeren hoe het daarmee staat? We lezen ook vandaag weer dat Aruba te maken heeft met grote aantallen vluchtelingen. Wordt dat land ook betrokken bij het versterken van de rechtsbescherming?
Tot slot, een laatste punt. Een van de kenmerken van de Eerste Kamer is dat hier niet de waan van de dag centraal staat, maar dat we oog hebben voor de lange termijn en leren van het verleden. Ons grote geheugen komt daarbij goed van pas. Vijf jaar geleden maar liefst heeft deze Kamer de regering al opgedragen om ervoor te zorgen dat Nederland zich snel zou aansluiten bij de facultatieve protocollen bij het Internationale Verdrag inzake de economische, sociale en culturele rechten, bij het Kinderrechtenverdrag en bij het Gehandicaptenverdrag.
De Kamer overwoog daarbij dat het van belang is dat ook burgers deze verdragen kunnen inroepen. Ondanks vele malen rappelleren, door zowel de commissie voor Justitie als de commissie voor VWS, en vele halve toezeggingen, staan we nog steeds met lege handen. De laatste stand van zaken is een toezegging dat het wetsvoorstel tot ratificatie van het protocol bij het Verdrag inzake de economische, sociale en culturele rechten zou worden ingediend bij de Raad van State, met daarbij een adviesaanvraag over de implicaties van het individueel klachtrecht bij de andere twee verdragen. Ook deze toezegging dateert alweer van ongeveer een jaar geleden. In deze kwestie lijkt het kabinet de schaamte voorbij. Het geeft tot nu toe geen enkel steekhoudend argument voor het negeren van deze Kameruitspraak.
Ik overweeg om toch maar niet uit de Kamer te stappen als hier de komende maanden nog geen opheldering over is. Ik hoop dat dat op z'n minst een prikkel is voor deze ministers om hier snel duidelijkheid over te verschaffen.
De voorzitter:
Dank u wel, mevrouw Strik. Dan is het woord aan de heer Diederik van Dijk.