Verslag van de vergadering van 12 maart 2019 (2018/2019 nr. 21)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 15.00 uur
Mevrouw Strik i (GroenLinks):
Dank u wel, voorzitter. Met dit wetsvoorstel trachten de initiatiefnemers, eerst de heren Ten Broeke en Knops, en nu de heren Koopmans en Van Helvert, de Nederlandse koopvaardijschepen in den vreemde meer veiligheid te bieden. Dat siert hen. Ik wil graag namens mijn fractie de initiatiefnemers complimenteren voor het feit dat ze het in ieder geval al zo ver hebben gebracht dat ze het wetsvoorstel hier mogen verdedigen. Met dit voorstel snijden zij een belangrijk probleem aan dat vraagt om oplossingen. Het is echter wel de vraag, in elk geval voor mijn fractie, of de aangedragen oplossing de juiste is.
Het voorstel om private partijen de bevoegdheid te geven om geweld te gebruiken om gevaar van piraterij af te wenden, raakt namelijk aan een fundamenteel principe van de Nederlandse Staat: het geweldsmonopolie van de overheid. De initiatiefnemers volgen de visie van de commissie-De Wijkerslooth dat het geweldsmonopolie geen absoluut beginsel is. Zij stellen dat het recht op geweldsuitoefening onder voorwaarden mag worden overgedragen aan anderen. De initiatiefnemers menen dat dit mogelijk is indien de overheid haar zorgplicht voor koopvaardijschepen onder de Nederlandse vlag onvoldoende kan nakomen. Deze redenering is wat onze fractie betreft nogal kort door de bocht. We zullen daar nader op ingaan en we hopen vandaag ook wat meer verdieping te krijgen van de initiatiefnemers zelf rondom hun onderbouwing. Daarnaast willen we graag een duidelijker beeld krijgen hoe de noodzakelijkheid bij inzet van private beveiliging is geborgd met dit wetsvoorstel.
In mijn betoog richt ik mij eerst op een technisch aspect van het wetsvoorstel zelf, en de spanning tussen het VPD-tenzijprincipe en de zogenaamde level-playing-fieldnorm. Daarna behandel ik kort de overriding authority van de kapitein en het verband van dit wetsvoorstel met de rol en taak van Defensie.
Ik begin met de vormgeving van het wetsvoorstel. De SP zei hierover in de schriftelijke behandeling al dat het een uitgekleed voorstel is, gezien de delegatiebepalingen voor uitwerking van het wetsvoorstel in lagere regelgeving. De initiatiefnemers ontkennen dit en benadrukken dat delegatiebepalingen "nuttig, raadzaam en gebruikelijk zijn", zonder afbreuk te doen aan de "helderheid en overzienbaarheid" van het wetsvoorstel.
Deze redenering kan mijn fractie niet helemaal volgen. Het gewijzigd voorstel van de wet beslaat krap acht pagina's. Hier had dus best wel wat meer uitwerking bij gekund. Maar veel belangrijker nog is dat juist in de AMvB's cruciale zaken zullen worden geregeld die raken aan de proportionaliteit en uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel. Dit doet afbreuk aan de controlerende taak van deze Kamer, dus ter plekke, bij de behandeling van het wetsvoorstel. Dit komt immers de plenaire behandeling niet ten goede. Maar ook achteraf wordt het moeilijker, want bij een AMvB is het altijd lastig voor een parlement om voldoende controle te houden op hoe het er uiteindelijk uit komt te zien. Ik noem twee voorbeelden die in nadere regels worden vormgegeven en die daarvoor bezwaren kunnen zijn.
Als eerste voorbeeld verwijs ik naar artikel 4, lid 2, sub a en b, dat regelt dat de minister van JenV bij AMvB een aantal zeemijlen en een percentage extra kosten van een voorgenomen transport vaststelt. Op basis van die criteria kan een reder een beroep doen op particuliere beveiliging in plaats van een VPD. De regering heeft nu aangegeven om van plan te zijn om met zo'n AMvB te bepalen dat zo'n VPD niet 20% duurder uitvalt, of dat een koopvaardijschip niet meer dan 100 mijl moet omvaren. Dit is net ook al gememoreerd. Dit om een level playing field voor de Nederlandse koopvaardij te faciliteren. Mijn fractie vreest voor een glijdende schaal, waar minder stringent gereguleerde private beveiliging in andere landen wellicht goedkoper en zonder vergunning kan opereren. We weten nu het voornemen van zo'n AMvB. Die kan misschien zo vorm krijgen, maar kan daarna ook nog weer worden gewijzigd.
Met dit wetsvoorstel kan evenmin zeker worden gesteld dat koopvaardijschepen op de spotmarkt op grond van kostenoverweging niet alsnog zullen omvlaggen. Dat omvlaggen was een van de belangrijkste argumenten voor dit wetsvoorstel, en een van de belangrijkste aannames daarin. Met een dergelijke concurrentiestrijd, die waarschijnlijk zal blijven voortduren, ook na het aannemen van dit wetsvoorstel, kunnen de criteria van 20% en 100 mijl verder onder druk komen te staan. Al met al bestaat er op die manier een aanzienlijk risico op steeds minder inzet van VPD's. In de beantwoording op de vragen van de PvdA hierover stelt de regering hier niet per definitie rechtstatelijke of economische bezwaren tegen te hebben. Volgens mijn fractie staat dit nou juist haaks op het VPD-tenzijprincipe, waarop het onder voorwaarden uitbesteden van het geweldsmonopolie gebaseerd zou zijn. Dat is in onze ogen een inconsistentie. Graag vernemen wij hoe de regering en initiatiefnemers hiernaar kijken.
Een tweede voorbeeld is artikel 8, waarin de minister van JenV bij AMvB nadere regels stelt over de specifiek te gebruiken geweldsmiddelen en opslag hiervan. Ook hier wordt de toekomstbestendigheid aangehaald als reden om af te wijken van de Belgische modaliteit, waar deze aspecten heel stringent, veel stringenter zijn vastgelegd.
Hoewel gesproken wordt van "onder voorwaarden overdragen van het geweldsmonopolie", lijkt het wetsvoorstel alleen eisen te stellen aan een getrapte aanpak en het toedienen van geweldsmiddelen als ultimum remedium. Zijn dit inderdaad alle voorwaarden, nog even los van de criteria van 20% en 100 mijl, en zo nee, welke kunnen er nog meer worden gesteld? En vooral: hoe kunnen ze worden geborgd? Zullen we dit in een evaluatie ook nader kunnen beoordelen?
Ik kom op de "overriding authority". In de schriftelijke behandeling is reeds gesproken over twee kapiteins op één schip of, beter gezegd: teamleider en kapitein. Het NVKK zegt hierover dat er "permanent en structureel overleg" tussen teamleider en kapitein plaatsvindt. Als blijkt dat beschermingsmaatregelen het gevaar niet hebben afgewend, dan is slechts overleg nodig tussen teamleider en kapitein voor de inzet van het geweld. Er is uitdrukkelijk géén toestemming nodig van de kapitein aan de teamleider voor inzet van geweld. Volgens het NVKK kan namelijk "geen verschil van mening" bestaan over imminente dreiging van piraterij. Enerzijds spreekt de regering dus over een "overriding authority" van de kapitein, conform regulation 8, hoofdstuk XI-2 van de annex bij het SOLAS-verdrag. Volgens de regering kán een situatie zich voordien dat de kapitein en de teamleider van mening verschillen over dreiging van piraterij en de inzet van geweld. De kapitein heeft dan het laatste woord. Maar anderzijds noemt de NVKK dit slechts een theoretische mogelijkheid. Het is volgens de NVKK ondenkbaar dat de kapitein hiervan gebruikmaakt. Hij heeft immers "geen verstand" van geweldsgebruik en zal dit dan ook niet willen doen.
Dus ondanks dat SOLAS de overriding authority van de kapitein vastlegt, wordt hiervan in de praktijk afgeweken door veel vlaggenstaten en contracten tussen rederijen en private beveiligingsbedrijven. Vaak wordt in contracten al gesteld dat in "grave life-or-death situations" het recht op zelfverdediging zwaarder weegt dan de overriding authority van de kapitein. Excuus voor al die Engelse woorden; het gaat dus om situaties van leven of dood. Hoewel er in het wetsvoorstel dus geen sprake van inconsistentie zou zijn, lijkt er wel enige onduidelijkheid te bestaan over de verantwoordelijkheden aan boord, die met het wetsvoorstel er niet duidelijker op wordt. Mijn fractie vraagt zich af hoe private beveiligers hun recht op zelfverdediging in de praktijk gaan interpreteren, en of deze interpretatie passend en niet te ruim zal zijn. Zijn de verantwoordelijkheden van kapitein enerzijds en teamleider anderzijds, zowel duidelijk als voldoende geborgd in dit wetsvoorstel? En wordt hiermee daadwerkelijk niet afgeweken van het SOLAS-verdrag? Graag een reactie, zowel van de initiatiefnemers als van de minister.
Voorzitter, ik rond af. Wat mijn fractie betreft is het evident dat koopvaardijschepen op de oceaan buitengewoon kwetsbaar kúnnen zijn voor piraterij. Wat ons betreft moet voor deze koopvaardijschepen gelden: uit het oog, maar niet uit het hart. Voor ons is die zorgplicht van belang. Maar die is niet zozeer gebaseerd op een angst voor omvlaggen. Ik vind dat er aan die angst nogal wat aannames ten grondslag liggen. Je hoeft alleen Wikipedia er maar op na te slaan om te lezen wat het waard is. Daar worden ook heel veel andere redenen voor omvlaggen genoemd: economische redenen, belastingen, goedkopere bedrijfsvoering, sloopvergunningen, quotahoppen et cetera. Ik zou dus niet durven zeggen: dit hebben we nodig en daarmee voorkomen we omvlaggen. Daar zijn andere redenen voor. Ik heb bovendien net ook al gewezen op die race naar de bodem om het zo goedkoop mogelijk te maken. Daardoor komt er ook druk te staan op onze criteria die we willen stellen. Die race naar de bodem zal met dit wetsvoorstel ook in stand blijven.
De heer Dercksen i (PVV):
Als economische redenen voor GroenLinks niet doorslaggevend zijn — want dat is omvlaggen in veel gevallen waarschijnlijk — is de veiligheid van onze eigen mensen dat dan misschien wel?
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Precies. Daar kom ik nu op. De zorgplicht staat voor ons voorop, ook voor koopvaardijschepen die ergens anders varen. En ik ga dus nu vragen om alternatieve oplossingen.
De heer Dercksen (PVV):
Om alternatieven ten opzichte van dit wetsvoorstel?
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Ja.
De heer Dercksen (PVV):
Maar dan bent u in principe dus tegen de particuliere beveiliging die met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld.
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Waarschijnlijk wel, ja. Ik heb heel veel vragen gesteld en daar ga ik nog antwoorden op krijgen. Maar wij hebben grote moeite met het verlaten van het principe dat de overheid het geweldsmonopolie heeft.
De heer Dercksen (PVV):
Ik noemde het voorbeeld van een Nederlands schip dat chronisch, al sinds april 2018, voor de kust van Nigeria ligt. Dit betekent dat u deze situatie nog jaren wilt laten voortbestaan.
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Nee.
De heer Dercksen (PVV):
Maar dat is dan de conclusie. U zegt dat ze niet uit het hart zijn.
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Nee, ze zijn niet uit het hart.
De heer Dercksen (PVV):
Nee, maar daar hebben die mensen niet zoveel aan als ze weggesleept worden van zo'n boot, toch?
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Voorzitter. Ik kom net op vragen om een alternatieve uitwerking van de regels, omdat wij bezwaren hebben tegen het principe waar dit wetsvoorstel op gebaseerd is.
Tegelijkertijd spreekt onze sympathie voor het wetsvoorstel niet voor zich, dus los van de zorgplicht die we wel degelijk erkennen. Naast de wenselijkheid moeten ook de noodzakelijkheid en de proportionaliteit van het wetsvoorstel aantoonbaar zijn. Mevrouw Vlietstra heeft in haar betoog al onderbouwd dat die noodzaak nog te betwijfelen valt aan de hand van de praktijk.
Mijn fractie deelt de zorgen van andere fracties over de vraag of de overheid kan voldoen aan haar zorgplicht, over de mate van inzetbaarheid van VPD's om dit te borgen, en of hiermee een level playing field voor de Nederlandse koopvaardij kan worden gefaciliteerd. Wat ons betreft pleiten deze gebreken in de status quo evenzeer voor een revisie van het VPD- en floating armouriesbeleid bij Defensie als voor een uitholling van het geweldsmonopolie van de Nederlandse Staat. Eén van de regels die nu bijvoorbeeld geldt voor de VPD is het aantal bemanningsleden. Is daar niet aan te sleutelen?
De regering en initiatiefnemers menen in de piraterij een "duurzaam" probleem te zien. Indien dit het geval is, lijkt het mijn fractie logisch dat er voor een structurele oplossing wordt gekozen. Dit kan bijvoorbeeld een analyse zijn van de internationaalrechtelijke mogelijkheden om de kosten van de VPD's te verlagen en hun inzet door Defensie te kunnen bespoedigen — mits de veiligheid van mariniers te allen tijde is geborgd — en ook door internationale militaire samenwerking te intensiveren of floating armouries te gebruiken. Kan de minister ons informeren over welke mogelijkheden hij ziet voor meer internationale samenwerking of voor andersoortige maatregelen die de kosten en beschikbaarheid van beveiliging voor koopvaardijschepen kan bevorderen? En kan hij ons informeren over welke stappen de regering daar al in heeft gezet? In elk geval vindt mijn fractie het oplossen van problemen omtrent flexibiliteit en capaciteit door middel van privatisering van de beveiliging, niet de juiste weg.
Wij kijken uit naar de beantwoording van de initiatiefnemers en de minister. Dank u wel.
De voorzitter:
Dank u wel, mevrouw Strik. Ik geef het woord aan de heer Kuiper.