Verslag van de vergadering van 19 maart 2019 (2018/2019 nr. 22)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.15 uur
De heer Koffeman i (PvdD):
Voorzitter, dank u wel. Een complexe scheiding tussen een lid van de EU en de EU, die vragen oproept over het zelfbeschikkingsrecht van lidstaten: daarover spreken we vandaag in het kader van de Verzamelwet Brexit. Je kunt op elk moment uitchecken, maar je kunt de ever closer union nooit echt verlaten, althans niet zonder problemen. Eigenlijk is die situatie gecompliceerd genoeg, maar het kabinet voegt nog een extra complicatie toe, een wet die het kabinet in onvoorziene omstandigheden onvoorziene bevoegdheden geeft. Dat laat zich slecht combineren met een parlementaire democratie, tenzij je daar afspraken over maakt binnen de coalitie, want bij meerderheid, hoe krap die ook is, kun je elk besluit nemen. De vraag is of we daar vandaag een open discussie over kunnen hebben. Ik ben daar vooralsnog optimistisch over, omdat ook binnen de coalitie serieuze vragen gerezen zijn over de legitimiteit van deze wet, uitmondend in een aantal amendementen aan de overzijde.
Toen dit wetsvoorstel naar het parlement kwam, was de angst dat de Kamer zich daarmee monddood zou kunnen laten maken en dat zij dat lot met deze wet over zichzelf zou kunnen afroepen. "Verzamelwet Brexit" klinkt onschuldig. Het is een speciale noodwet, die Nederland nu eenmaal moet treffen rond het uittreden van het Verenigd Koninkrijk uit de EU. Het grootste deel van de bepalingen in deze verzamelwet is alleszins redelijk. Zo wordt er geregeld dat rijbewijzen van Britten hier geldig blijven en dat er geen problemen ontstaan met zorgverzekeringen van Nederlanders in het Verenigd Koninkrijk. Dat is een goede zaak. Dat gedeelte van de wet steunen we graag, maar één artikel in de wet is verre van onschuldig. Dat vinden ook rechtsgeleerden zoals Wim Voermans. Het inmiddels beruchte artikel X uit de verzamelwet geeft individuele ministers het recht om na uittreding van het Verenigd Koninkrijk maatregelen te treffen die tegen staande Nederlandse wetgeving ingaan zonder daarbij toestemming van de Tweede en Eerste Kamer nodig te hebben en zonder de Raad van State om advies te hoeven vragen. De normale constitutionele route om een wet te wijzigen, wordt daarmee volledig terzijde geschoven ter voorkoming van onaanvaardbare gevolgen. De vraag is of de onaanvaardbare gevolgen van niet nader genoemde calamiteiten in staatsrechtelijke zin opwegen tegen de onaanvaardbare gevolgen van het buiten werking stellen van een belangrijk deel van de parlementaire controle.
De vraag die echt beantwoord zou moeten worden — dat is in de voorbereiding van deze behandeling nog niet gebeurd — is wat die onaanvaardbare gevolgen zijn die ministers een vrijbrief geven om wetten te mogen breken. Die onaanvaardbare gevolgen staan nergens gespecificeerd in de wet zelf en slechts zeer summier in de memorie van toelichting. Op het moment dat zich een probleem voordoet, is het aan de minister om te bepalen of enig gevolg van de brexit onaanvaardbaar is om in dat geval vervolgens de parlementaire controle buitenspel te zetten. Een "wild card om te doen en te laten wat de minister in kwestie goeddunkt" noemde mijn collega Van Raan dat aan de overkant. Het klinkt voor mijn fractie als de mogelijkheid tot misbruik van de situatie. Hoewel we goed van vertrouwen zijn, vinden wij dit vooralsnog te ver gaan wanneer de minister niet helderder kan maken welke gevaren hij concreet vreest.
Wim Voermans en Roel de Lange, hoogleraren staatsrecht, hebben zoals gezegd vernietigende kritiek geleverd op met name artikel X van de wet. Volgens Voermans is het geven van dergelijke vergaande bevoegdheden inconstitutioneel en bevat het wetsvoorstel geen enkele beperking voor de minister om regelgevend op te treden. Ook De Lange is duidelijk: artikel X moet uit de verzamelwet. Het proportionaliteitsbeginsel wordt met deze wet met voeten getreden. "Het is verstandig dat Nederland zich goed voorbereidt op eventualiteiten die de brexit met zich mee kan brengen", zegt professor Voermans, "maar de redenering dat nood en spoed wetten zouden breken, daar kan ik niet in mee. Daar kan onze Grondwet niet in mee. Die regels zijn er juist voor bedacht dat we, zelfs als er nood en spoed zijn, nog steeds volgens de regels handelen." Dat kan ook heel snel. Mag ik het wetsvoorstel Naked short selling (31724) in herinnering roepen? Dat werd ingediend op 1 oktober 2008. Hier in de Eerste Kamer is daarover vergaderd op 30 september 2008. In de Tweede Kamer is het aanvaard op 2 oktober 2008 en in de Eerste Kamer op 7 oktober. De wet verscheen op 10 oktober in het Staatsblad. Zo snel kan het gaan. Daar heb je geen noodwet voor nodig. Dat kan gewoon binnen de huidige systematiek.
Ook professor De Lange, hoogleraar staatsrecht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, zegt dat de noodwet veel te ver gaat. Het is heel ongebruikelijk en heel ongewenst om verregaande machtigingen te geven aan de regering. Volgens beide hoogleraren heeft het kabinet nu al de mogelijkheid om in geval van nood de noodtoestand uit te roepen. Bovendien kan, als het kabinet niet zelf direct maatregelen kan nemen, bijvoorbeeld de NVWA dat doen. Collega Van Apeldoorn vroeg daar al naar. Ook ik ben heel benieuwd wat de minister daarvan vindt: zijn er niet voldoende andere instrumenten om in te grijpen bij situaties die snel ingrijpen eisen?
Rem Korteweg, onderzoeker bij Instituut Clingendael, waarschuwt er in het AD ook voor dat de noodwet Britse voorstanders van een harde brexit in de kaart zou kunnen spelen. "In het Verenigd Koninkrijk wordt dit gezien als een manier om de scherpe randjes van een no-deal af te halen", zegt hij. "De noodwet verzacht namelijk de gevolgen van een harde brexit voor Nederland, maar óók voor de Britten."
De Verzamelwet Brexit geeft individuele vakministers carte blanche. Is minister Schouten van Landbouw van mening dat het onaanvaardbaar is dat bij een no-deal het transport van levende dieren van het Verenigd Koninkrijk naar Nederland stil komt te liggen? In dat geval kan ze besluiten dat dieren zonder de nu verplichte fysieke controle en welzijnscontrole Nederland in mogen, met desastreuze gevolgen voor het dierenwelzijn.
In de Tweede Kamer heeft de minister gesteld dat Nederland slechts weinig dieren naar het Verenigd Koninkrijk exporteert. Dat is eigenlijk een pijnlijk voorbeeld van de blinde vlek die het kabinet heeft voor de bio-industrie. In 2017 ging het om 13.720 runderen, 2.574 paarden, 75 varkens, 429 schapen en meer dan 10 miljoen kuikens. Dat zijn te veel dieren om er geringschattend over te doen. Dat deze dieren slechts een beperkt deel van de Nederlandse veestapel zijn, doet daaraan niets af.
Voorzitter. Bij de schriftelijke behandeling van dit wetsvoorstel deed de minister voorkomen dat artikel X mede bedoeld is om, waar nodig, dierenleed te voorkomen, maar dat is natuurlijk van een bijzondere tragiek. De minister gebruikt het voorkómen van dierenleed als alibi om zijn brexitwetgeving te rechtvaardigen, terwijl het omgekeerde het geval zou kunnen zijn. Dat lijkt gezocht; dat lijkt het creëren van "je moet kiezen tussen twee kwaden". De NRC had het in het hoofdredactioneel commentaar over "een alibi voor een bestuurlijke staatsgreep". Dat waren grote woorden, maar ook de Raad van State en verscheidene staatsrechtgeleerden waren zoals gezegd tot voor kort uitermate kritisch over artikel X. Het is niet zo dat het parlement helemaal buitenspel gezet wordt, maar er wordt wel gevraagd om te tekenen bij het Romeinse kruisje.
De Raad van State geeft aan dat in het Nederlands staatsbestel het primaat van de wetgever leidend is bij de totstandkoming van regelgeving. Hierbij is het uitgangspunt dat bij een lagere regeling, zoals een ministeriële regeling, niet van hogere regelgeving wordt afgeweken, behalve in uitzonderingssituaties. In dat soort gevallen mag afwijken van de wet in principe alleen bij algemene maatregel van bestuur. De noodzaak om de inbreuk van het primaat van de wetgever zo beperkt mogelijk te laten zijn, maakt dat de machtiging om bij ministeriële regeling van de wet in formele zin af te wijken, zeer onwenselijk is. Maar er zijn situaties denkbaar waarin acuut ingrijpen nodig is en waardoor zelfs bij ministeriële regeling van de wet moet kunnen worden afgeweken. De deels onvoorspelbare gevolgen van de brexit kunnen acuut ingrijpen noodzakelijk maken. Daarom moet de mogelijkheid bestaan om bij ministeriële regeling van de wet af te wijken, stelt de Raad van State in het recente advies. Maar vooralsnog is onduidelijk welk soort onvoorspelbare gevolgen bedoeld zouden kunnen zijn. De Raad van State stelt dat het van groot belang is dat zo spoedig mogelijk na het tijdstip waarop zo'n ministeriële regeling in werking treedt, alsnog een wetsvoorstel tot goedkeuring van die regeling aan de Tweede Kamer wordt gestuurd.
Bij een terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk zonder een akkoord over de voorwaarden daarvan is het mogelijk daarop voorbereidingen te treffen en tot op zekere hoogte te voorzien welke regelingen zullen moeten worden toegepast, stelt de Raad van State. In die zin is er dus geen reden tot grote haast om dit verstrekkende voorstel aan te nemen. De omvang en de complexiteit van de brexit leiden er wel toe dat niet kan worden uitgesloten dat in een laat of later stadium alsnog blijkt dat op een bepaald terrein acuut ingrijpen nodig is. De wetgever is daarnaast afhankelijk van maatregelen die nog op EU-niveau worden getroffen. De Europese wetgeving is op dit moment deels nog in voorbereiding bij Europese instellingen. Dat kan daarom noodzakelijk maken dat nationale wetgeving snel wordt aangepast, zegt de Raad van State.
Ook als wel een terugtrekkingsakkoord tot stand komt, kunnen zich situaties voordoen waarin op enig moment met grote spoed nationale regelgeving moet worden aangepast. Dit komt omdat de definitieve inhoud van het terugtrekkingsakkoord mogelijk pas in een heel laat stadium bekend zal zijn. Zowel in een situatie zonder een terugtrekkingsakkoord als in een situatie met een terugtrekkingsakkoord kan de nationale wetgever dus genoodzaakt zijn om mogelijk op zeer korte termijn nationale regelgeving aan te passen. Dat wil echter niet zeggen dat er geen andere mogelijkheden tot snel handelen zijn dan een ministeriële regeling of een algemene maatregel van bestuur buiten de afgesproken staatsrechtelijke regels om. Met name de nieuwe politieke werkelijkheid die na morgen zal ontstaan, maakt het weinig voor de hand liggend om voordien met spoed het regeren bij decreet mogelijk te maken. Het neemt het amendementsrecht weg bij de Tweede Kamer, de Raad van State geeft geen advies meer en ook de ministerraad kan niet corrigeren. Het gevaar dat de minister de macht naar zich toe kan trekken, blijft reëel, ook met de wijzigingen die de Tweede Kamer bij amendement heeft doorgevoerd. De Partij voor de Dieren vindt dat artikel X niet in deze wet thuishoort. De beoordeling ligt te zeer in handen van een willekeurige vakminister. Graag een reactie daarop.
Naar onze mening komen we terecht in een tegenstelling en een catch 22. Om onvoorziene en onaanvaardbare gevolgen te voorkomen, creëert deze wet onvoorziene en onaanvaardbare problemen voor de parlementaire democratie. Kamerleden zijn met de beste bedoelingen — daar ben ik van overtuigd — bezig geweest met een houtje-touwtjeoplossing om het beruchte artikel X af te zwakken. Maar laat er geen misverstand over bestaan: minister Blok is verantwoordelijk voor deze wet. Artikel X moet eruit wat mijn fractie betreft. Ik hoor graag welke mogelijkheden de minister daarvoor ziet.
Voorzitter. Ik rond af. De Partij voor de Dieren kan zich niet vinden in de shockdoctrine die de minister hanteert als dreigement om essentiële waarden van de parlementaire controle buitenspel te zetten. Als de minister het nodig vindt om onze steun alsnog te verwerven voor deze noodwet, moet hij met betere argumenten komen dan tot dusver gebezigd zijn.
Dank u wel.
De voorzitter:
Wilt u nog even blijven staan, meneer Koffeman? Meneer Schaap komt eraan voor een interruptie. Ga uw gang, meneer Schaap.
De heer Schaap i (VVD):
Ik zat nog even te wachten hoe het betoog zou aflopen, maar in het begin heb ik de heer Koffeman toch horen zeggen dat er al een wettelijke mogelijkheid is om in te grijpen bij noodsituaties, namelijk met het uitroepen de noodtoestand? Vindt u dat als er bijvoorbeeld een vrachtwagen met levend vee verloren staat en er een calamiteit dreigt, de minister dan de noodtoestand moet uitroepen?
De heer Koffeman (PvdD):
Nee. Dan heeft collega Schaap niet goed geluisterd. Ik heb gezegd dat in dat geval de NVWA zou moeten ingrijpen. Ik heb aan de minister gevraagd of hij kan aangeven wat het bezwaar zou zijn om de NVWA te laten ingrijpen.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Koffeman. Wenst een van de leden in eerste termijn nog het woord? Dat is niet het geval. Ik kijk even naar de minister hoeveel tijd hij nodig denkt te hebben. Twintig minuten? Goed, dan schors ik de vergadering tot 14.50 uur.