Verslag van de vergadering van 12 mei 2020 (2019/2020 nr. 26)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.38 uur
Mevrouw Adriaansens i (VVD):
Dank u wel, voorzitter. Allereerst wil ik de medewerkers van de Eerste Kamer van harte bedanken voor alle moeite die zij de afgelopen weken hebben gedaan, ook tijdens het reces, om het mogelijk te maken om onder andere in deze fantastische zaal te mogen staan en een bijdrage te mogen leveren. Veel dank daarvoor.
Voorzitter. Vandaag gaat het over onderwijs. Wat een ontzettend mooi onderwerp voor een maidenspeech. Wat is immers belangrijker dan onderwijs, leren, voor onze vooruitgang en voor ons welbevinden? Onderwijs is de sleutel voor ontwikkeling van mensen en de samenleving. Scholen spelen daar een cruciale rol in. Dat een school meer is dan onderwijs alleen, heeft de coronacrisis ook meer dan duidelijk gemaakt. Want de school zorgt voor contact met leeftijdsgenoten, voor plezier en voor sociale binding. Velen van u zullen de afgelopen weken via beeldbellen een inkijkje gekregen hebben bij collega's thuis. We begrijpen dan ook dat veel ouders weer opgelucht ademhalen nu de jonge kinderen weer geleidelijk naar de basisschool kunnen.
Voorzitter. Leren zit in onze genen. Genen die zich steeds weer aanpassen, waardoor wij ons als mens ontwikkelen. Van de steppe stap voor stap naar deze samenleving, door van elkaar met elkaar te leren. Door ideeën uit te wisselen. Door nieuwe dingen te proberen. Door fouten te maken. En door ons continu aan te passen, zoals in zekere zin ook vandaag. Dat is ook wat deze wet beoogt: dat we ons aanpassen aan de veranderende omgeving en dat het onderwijsaanbod daarbij aansluit. Want leren is niet statisch: het is een continu proces. Als ik naar mijzelf kijk: verschillende ervaringen hebben mij hier gebracht. School, studies, verschillende werkomgevingen, samenwerken met anderen en feedback krijgen. Via de advocatuur naar het adviesvak, om vervolgens de stap naar management en besturen te zetten Iedere stap heeft zo zijn eigen leerervaringen. Vandaag is ook weer zo'n leermoment.
Niet iedereen leert op dezelfde manier, al denken we dat soms wel. Want iedereen heeft zijn eigen pad en heeft ook zijn eigen leerstijl. Als ik kijk naar de vier leerstijlen van Kolb of naar de elf leervoorkeuren van Manon Ruijters, dan schijn ik een creatieve leerstijl te hebben en houd ik ervan om in het diepe te springen, het liefst zonder bandjes. Zoals uit mijn leertest al blijkt, schijn ik dat ook nog leuk te vinden.
Voorzitter, vandaag behandelen we een wetsvoorstel waarmee een belangrijke stap wordt gezet in het vergroten van de vrijheid van onderwijs: het wetsvoorstel Wet meer ruimte voor nieuwe scholen. Op grond van de vrijheid van onderwijs, zoals vastgelegd in artikel 23 van de Grondwet, hebben ouders en leerlingen recht op onderwijs dat past bij hun overtuigingen. Overtuigingen kunnen veranderen na verloop van tijd. Het doel van deze wet is dan ook dat het onderwijsaanbod zich beter aanpast aan de veranderende vraag in de samenleving. Gezien hetgeen ik hiervoor heb gezegd over het belang van aanpassen is het duidelijk dat mijn fractie dat doel onderschrijft.
Dat aanpassen wil de regering bereiken door het begrip "richting" los te laten voor het starten van een school. We keren wat dat betreft dus weer terug naar de situatie van een eeuw geleden, naar het stelsel van de Lager Onderwijswet uit 1920. De Grondwet schrijft namelijk niet voor dat de scholenplanning gebaseerd moet worden op de richting van scholen. Die eis hebben we er bijna een eeuw geleden in geschreven vanwege bezuinigingsredenen. Als er dichterbij een school was, konden ouders geen hogere vergoeding krijgen voor de vervoerskosten naar een verder weg gelegen school van dezelfde richting. In 1933 oordeelde de Kroon dat onder richting moest worden verstaan "bijzonder onderwijs, dat uitgaat van één van de richtingen welke zich in het Nederlandse volk op geestelijk terrein openbaren". In 1968 hebben we in het voortgezet onderwijs als voorwaarde gesteld dat een bijzondere school een erkende richting moet hebben om voor bekostiging in aanmerking te komen. Dat deden we in 1985 voor het basisonderwijs.
Inmiddels hebben we precies vijftien erkende richtingen. Maar de samenleving verandert. Naast godsdienst en levensbeschouwing spelen andere factoren steeds meer een rol, zoals nabijheid, kwaliteit en ook onderwijsconcepten. Om tegemoet te komen aan de veranderende wensen wordt nu de richtingseis geschrapt als voorwaarde voor bekostiging. Dat is een goede zaak. Ook wordt een kwaliteitstoetsing vooraf ingevoerd. En het wordt mogelijk gemaakt om scholen eerder te sluiten, als er sprake is van gebrekkig onderwijs. Met die regels worden randvoorwaarden gesteld voor een gevarieerd en kwalitatief goed aanbod.
Voorzitter. Zoals gezegd ondersteunt mijn fractie deze wet. Ik zou niet durven anders te beweren, want de oorsprong ligt bij mijn fractievoorzitter. Mijn fractie ondersteunt deze wet, maar wij hebben daarbij nog wel een paar serieuze kanttekeningen, en die loop ik heel graag langs. Allereerst ga ik in op het risico van segregatie — dat is hiervoor al meerdere malen aangekaart — en op de vraag hoe we in het Nederlandse bestel de publieke doelen van onderwijs bewaken. Vervolgens ga ik in op de vraag hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot de beleidslijn om de bestuurlijke samenwerking in de regio steeds meer op allerlei terreinen te versterken. Ten derde is de vraag of bepaalde regels, zoals het handhaven van de stichtingsnorm, geen rem gaan zijn voor nieuwe initiatieven in krimpgebieden. Vervolgens heb ik enige vragen over de check die we doen op de kwaliteit van het bestuur. Het laatste punt dat ik graag wil aankaarten, gaat over de methode die de regering inzet om de belangstelling te meten.
Voorzitter. De keerzijde van vernieuwing is dat dit wetsvoorstel mogelijk segregatie in de hand werkt. Uit onderzoek, onder andere van Sietske Waslander en Edith Hooge, blijkt dat meer keuzemogelijkheden voor ouders meer segregatie tot gevolg kan hebben, onder andere naar etnische achtergrond en opleidingsniveau. Dat is ongewenst. Het antwoord van de regering is dat initiatiefnemers bij de aanvraag voor een nieuwe school informatie moeten aanleveren over de wijze waarop zij in overleg zullen treden met gemeenten en andere scholen over het tegengaan van segregatie. En ook is wettelijk vereist dat ten minste jaarlijks overleg plaatsvindt tussen de gemeente en de schoolbesturen over onder andere het voorkomen van segregatie.
Mijn fractie betwijfelt echter of met deze regels segregatie effectief wordt tegengegaan. Een initiatiefnemer kan zich immers gemakkelijk onttrekken aan deze bepalingen. Je kunt namelijk niet aanwezig zijn bij een overleg, of er wel zijn maar minder participeren. De VVD-fractie meent dan ook dat toename van segregatie een reëel risico is en dat we niet, zoals de regering voorstelt, vijf jaar kunnen wachten tot de evaluatie-uitkomsten beschikbaar zijn en dan pas maatregelen kunnen nemen. Overigens is het dan ook, zoals mijn voorgangers hier hebben betoogd, onduidelijk wat die maatregelen dan zouden kunnen zijn.
Graag verneemt de VVD-fractie dan ook van de minister op welke wijze we in het hier en nu effectief kunnen inspelen op het tegengaan van segregatie en — misschien nog beter gezegd — hoe we integratie bevorderen. Want vernieuwing heeft alleen maar nut als er een uitwisseling plaatsvindt tussen mensen. Verder vragen we ons af hoe de minister de uitkomsten van het onderzoek dat momenteel loopt naar het toelatingsbeleid van scholen, gaat betrekken bij het versterken van de aanpak van segregatie.
Voorzitter. In de literatuur wordt ook gewezen op het risico dat dit wetvoorstel de balans tussen de publieke en de particuliere belangen van het onderwijs verstoort. Ik verwijs onder andere naar artikelen van Labaree uit 2011, Lubienski uit 2016 en Waslander uit 2018. Het voorstel definieert onderwijs in termen van particuliere doelen. De wensen van ouders voor hun kinderen zijn namelijk het vertrekpunt. De vraag is hoe we zorgen dat scholen ook voldoende bijdragen aan de publieke doelen, zoals sociale samenhang, maatschappelijke gelijkheid en democratische vorming. Daar is hiervoor ook al het nodige over gezegd. Ook de Onderwijsraad wijst erop dat er in het Nederlandse stelsel van vrije schoolkeuze en autonomie van scholen weinig instrumenten zijn om de publieke doelen van het onderwijs te beschermen, terwijl onderwijs een belangrijk bindmiddel is in de samenleving. Ik hoor dan ook heel graag de reactie van de minister op dit punt.
Voorzitter. Een volgend punt waar mijn fractie vragen over heeft, is hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot de bestuurlijke samenwerking in de regio. De laatste jaren is consistent het beleid van de overheid om scholen en gemeenten te laten samenwerken, bijvoorbeeld op het terrein van passend onderwijs en bijvoorbeeld ook op het terrein van de jeugdzorg. Maar nieuwe partijen kunnen zich hieraan onttrekken. Hiervoor gaf ik al aan dat het aanzitten in een overleg nog geen garantie geeft dat er actief wordt samengewerkt. Mijn vraag aan de minister is dan ook wat er wordt gedaan als een nieuwe school niet actief bijdraagt aan de samenwerking in de regio.
Voorzitter. Mijn derde punt gaat over het risico dat in krimpgebieden onvoldoende vernieuwing tot stand komt. Het wetsvoorstel handhaaft de stichtingsnorm. Ook regelt het wetsvoorstel dat initiatiefnemers een hoge belangstelling moeten aantonen om een school te kunnen starten in een gebied met leerlingendaling. Hiermee wil de regering voorkomen dat er een school wordt gesticht die vanwege leerlingendaling geen reëel toekomstperspectief heeft. Maar deze regels kunnen ook tot gevolg hebben dat vernieuwing, met name in een krimpgebied, achterblijft. Mijn fractie vraagt zich dan ook af of deze eisen niet het risico opleveren dat er te weinig vernieuwing plaatsvindt in een gebied waar het leerlingenaantal afneemt. Overigens is ook nog een risico bij het starten van een nieuwe school in een krimpgebied dat de kosten toenemen. Er moeten immers meer gebouwen worden gerealiseerd en worden onderhouden. Daardoor kunnen andere zaken in het gedrang komen. Graag verneem ik ook de visie van de minister op de gevolgen van deze mogelijke kostenverhoging.
Voorzitter. Mijn volgende punt gaat over de kwaliteitstoets die voorafgaand aan het besluit tot bekostiging wordt uitgevoerd. Het wetsvoorstel regelt bijvoorbeeld dat bestuursleden van een nieuwe school een verklaring omtrent het gedrag moeten overleggen, een vog. De vraag is echter wat de waarde is van zo'n vog. Met een vog wordt aangegeven dat een bepaalde periode geen strafbare feiten zijn gepleegd. Een vog biedt echter geen zekerheid dat er geen strafbare feiten zijn gepleegd, omdat niet alle criminaliteit is geregistreerd, laat staan opgelost. Peter Kruize en Paul Gruter plaatsen in een onderzoek uit 2016, dat zij uitvoerden voor het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, kanttekeningen bij het ontbreken van wetenschappelijk onderzoek naar de effectiviteit van de vog. Overigens kan er ook een vog worden afgegeven als er wel bekende strafbare feiten zijn gepleegd, want de dienst Justis van het ministerie van JenV onderzoekt immers of die strafbare feiten een risico vormen voor de werkzaamheden waar het om gaat. Die kan dus een andere afweging maken.
Een vog biedt dus geen zekerheid dat er geen strafbare feiten zijn gepleegd door de bestuurders, maar bovenal biedt een vog geen zekerheid voor goed bestuur, en daar gaat het toch om. We zien de laatste jaren een toenemende behoefte om waarborgen te regelen voor goed bestuur. Die behoefte is begrijpelijk, omdat goed bestuur vaak een voorwaarde is voor goede kwaliteit. In veel sectoren, ook in het onderwijs, wordt gewerkt met codes voor goed bestuur. De Algemene Rekenkamer geeft in een wat ouder rapport "Goed bestuur in uitvoering" uit 2008 aan dat goed bestuur moet worden bekeken aan de hand van de zogenaamde vier p's. Die worden overal te pas en te onpas bij gehaald. Hier gaat het om: principes, personen, processen en prestaties.
Over de eerste p, de p van principes van goed bestuur, die zijn vastgelegd in governance codes, bestaat wel redelijke overeenstemming. Maar wat we verstaan onder de tweede p, welk gedrag en welke houding van personen gewenst is, is minder duidelijk. Want wanneer doe je het als bestuurder nou goed? Over die derde p, de wijze waarop de processen moeten worden uitgevoerd, zijn de meningen ook verdeeld. Want wanneer is een dialoog en een verantwoording die de organisatie voert, goed? Wie bepaalt dat eigenlijk? De vierde p gaat over de prestaties die verwacht worden. Dat is bij maatschappelijke organisaties zoals scholen, die meerdere doelen nastreven, niet altijd duidelijk. De Algemene Rekenkamer geeft aan dat zolang er geen antwoord is op die vraag — en voor zover ik weet, is daar geen eenduidig antwoord op — er ook geen oordeel is te vormen over het functioneren en presteren van een school.
Voorzitter. Er zijn veel visies en theorieën over wat goed bestuur is. Ik noem hier het rapport van de Algemene Rekenkamer, maar ik had ook iets anders kunnen noemen. Naast harde criteria wordt ook de persoon van de bestuurder benadrukt. Mijn vraag aan de minister is hoe hij die bredere visies op wat goed bestuur is, betrekt bij het stimuleren van goed bestuur in het basis- en voortgezet onderwijs.
Voorzitter. Indien een schoolbestuur slecht presteert, moeten we verhinderen dat zij opnieuw een school kunnen stichten. Dit wordt ook geregeld in het wetsvoorstel; dat is een goede zaak. Een eerdere onherroepelijke aanwijzing kan een grond zijn om een school niet meer te bekostigen. Maar dan moet er wel sprake zijn van grote "bestuurlijke verwijtbaarheid", zo stelt de Raad van State. De regering heeft het over situaties die het schoolbestuur zijn "aan te rekenen". Dat is echter niet hetzelfde als "bestuurlijke verwijtbaarheid". Graag verneem ik dan ook van de minister wat hij onder "aanrekenen" verstaat en hoe we dat gaan vaststellen.
Voorzitter. Het laatste punt waar ik bij stilsta, is de methode voor het meten van de belangstelling. Om te voorkomen dat er tijd en geld verkwist wordt, in het geval een school start waar onvoldoende belangstelling voor is, moet de nieuwe methode een reële inschatting geven van de behoefte van ouders en leerlingen. Daarvoor worden dan twee methodes in het wetsvoorstel genoemd: ouderverklaringen en marktonderzoek. De regering stelt in de memorie van toelichting dat deze methodes gelijkwaardig zijn. Onze fractie ziet echter wel verschillen tussen de methodes. Een marktonderzoek is bijvoorbeeld kostbaarder dan het opvragen van ouderverklaringen en dat zou als effect kunnen hebben dat het meer aantrekkende werking heeft. Daar staat weer tegenover dat het realiseren van ouderverklaringen meer inspanning vraagt van de initiatiefnemers om belangstellenden te werven en om hen te motiveren die verklaring af te geven. Bij de belangstellingenregistratie kun je je dan weer afvragen of het überhaupt mogelijk is om betrouwbare belangstelling aan te tonen voor een volledig nieuw pedagogisch concept. Dat roept dan weer de vraag op hoeveel ouderverklaringen je eigenlijk nodig hebt om een betrouwbaar beeld van de belangstelling te hebben. Mijn vraag aan de minister is om aan te geven of er vanuit het perspectief van betrouwbaarheid een voorkeur voor een van beide methodes is en of hij dat bij de evaluatie betrekt.
Voorzitter. Samenvattend concludeert mijn fractie dat met deze wet een goede stap wordt gezet in het vergroten van de grondwettelijke vrijheid van onderwijs. We hebben echter wel een aantal serieuze vragen gesteld, waarop ik graag een reactie van de minister verneem.
Dank u wel.
De voorzitter:
Dank u wel, mevrouw Adriaansens. Mijn hartelijke gelukwensen met uw maidenspeech. Staat u mij toe iets van uw achtergrond te schetsen.
U studeerde bestuurskunde en Nederlands recht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Aansluitend werd u advocaat bij AKD Prinsen Van Wijmen in Utrecht. Tegelijk studeerde u af in het insolventierecht aan de Grotius Academie.
Na acht jaar in de advocatuur maakte u de overstap naar de adviespraktijk en werd u senior adviseur in de zorg bij TwynstraGudde. Vervolgens bleef u geruime tijd werkzaam in de zorg als directeur thuiszorg bij Amant, als directeur van het Koninklijk Nederlands Genootschap voor Fysiotherapie en als voorzitter van de raad van bestuur van de Stichting Beheer en Toezicht Triade. Sinds 2016 bent u weer terug bij TwynstraGudde als voorzitter van de raad van bestuur. U bent daarnaast lid van de adviescommissie sociale begeleiding van 's Heeren Loo Zorggroep, lid van de raad van toezicht van Amsta, lid van de raad van commissarissen van PGGM en lid van de raad van commissarissen van InsingerGilissen.
Uw lidmaatschap van de Eerste Kamer is uw eerste politieke functie. In uw eigen woorden vindt u "het juridische werk van deze Kamer leuk, omdat je de diepte ingaat en je gewoon weer eens mag puzzelen". Dat u in de Eerste Kamer voorzitter van de vaste commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport bent, is gezien uw ervaring geen verrassing. Over sport gesproken: voor uw inzet als voorzitter van de Larensche Mixed Hockey Club heeft u in 2017 de erepenning van de gemeente Laren gekregen. In de Gooi- en Eemlander zei u eens: "Mijn ambitie is mensen in beweging krijgen. Beweging, dat vind ik mooi. Maar wel normenvrij, dus zonder die beweging voor een ander te bepalen. Iets leren, iets bereiken, dat doet zoveel voor iemands eigenwaarde". Diezelfde overtuiging toont u voor het onderwijs, het onderwerp waarover wij vandaag spreken.
Tot slot nog even iets persoonlijks. Na mijn verkiezing als Voorzitter vorig jaar werd ik met regelmaat geconfronteerd met mijn betrokkenheid bij de oprichting van de Hermes House Band. Ik vermeld hier graag dat ook u, in uw studententijd jaren later, in deze inmiddels toch wel illustere band zong. Dat schiep een "band", op z'n Engels, en schept een band. Nogmaals van harte welkom. Wij kijken uit naar uw verdere inbrengen.
Ik schors de vergadering voor enkele ogenblikken, zodat de leden u kunnen feliciteren. Ik verzoek u zich op te stellen voor het rostrum voor de felicitaties, waarbij ik u als Voorzitter graag als eerste feliciteer.