Verslag van de vergadering van 27 september 2022 (2022/2023 nr. 1)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 15.46 uur
Mevrouw De Bruijn-Wezeman i (VVD):
Dank u wel, voorzitter. Om te beginnen wil ik ook de leden van de werkgroep, de onderzoekers en de ambtelijke staf danken voor hun inzet voor het rapport op basis waarvan wij nu als Eerste Kamer terug kunnen kijken naar onze rol bij de totstandkoming van de toeslagenaffaire. Aan degenen buiten deze Kamer die dit openbare debat volgen, meld ik, wellicht ten overvloede, dat dit debat dus niet gaat over wat de toeslagenaffaire teweeg heeft gebracht voor de slachtoffers, die ongekend onrecht is aangedaan, zoals reeds door de door de Tweede Kamer ingestelde parlementaire ondervragingscommissie is vastgesteld. Ook gaat dit debat niet over de wijze waarop de slachtoffers moeten worden gecompenseerd.
Dit debat gaat over de rol die de Eerste Kamer als medewetgever heeft gespeeld bij de totstandkoming van de kinderopvangtoeslagenaffaire, over waar deze Kamer met de kennis van nu bij de behandeling van de betreffende wetgeving steken heeft laten vallen en wat we hiervan kunnen leren. De werkgroep zelfevaluatie heeft aan de hand van een feitenrelaas over de in deze Kamer behandelde relevante toeslagenwetgeving en aanverwante documenten lessen getrokken en een voorlopige denkrichting voor aanbevelingen gedaan. Het is goed om hier vandaag als Kamer plenair van gedachten te wisselen over deze aanbevelingen. Namens de VVD-fractie zal ik de aanbevelingen dan ook een voor een nalopen en bespreken of de aanbevelingen behulpzaam kunnen zijn om herhaling van het onrecht dat burgers is aangedaan, te voorkomen. Ik zal erop ingaan hoe de aanbevelingen onzes inziens het beste kunnen worden uitgevoerd in het perspectief van de rolopvatting van de Eerste Kamer. Daarbij hanteer ik het tot nu toe breed gedragen uitgangspunt dat de Eerste Kamer zich primair richt op wetgeving en wetgevingskwaliteit. Tot slot zal ik ingaan op de vraag of er als basis van deze evaluatie een onderzoek moet komen naar een mogelijke stelselwijziging.
Ik begin bij aanbeveling nummer één: grondig toetsen op uitvoerbaarheid. De kerntaak van de Eerste Kamer is het controleren van wetten op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en rechtmatigheid. Het onderzoek laat volgens de werkgroep zien dat de Kamer met name moeilijk grip krijgt op de uitvoerbaarheid. Toch wil ik bij deze aanbeveling ook het aspect rechtmatigheid aan de orde stellen. Door de parlementaire ondervragingscommissie van de Tweede Kamer is namelijk uitvoerig stilgestaan bij de alles-of-nietsbenadering. Ook bij kleine administratieve onvolkomenheden werd daarbij alles teruggevorderd. Daardoor kwamen ouders enorm in de problemen. Deze alles-of-nietsbenadering — het is al eerder gememoreerd — vloeit niet rechtstreeks voort uit de wet, maar de wet is wel als zodanig uitgelegd. Hoogleraar bestuursrecht Bert Marseille concludeert naar aanleiding van de gerechtelijke uitspraken dat de Wet kinderopvang verkeerd is uitgelegd, maar ook dat artikel 26 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, de Awir, wel erg streng was. De discussie spitst zich vervolgens toe op artikel 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, over de vraag of het evenredigheidsprincipe nu wel of niet kon worden toegepast. Dat is allemaal met de kennis van nu.
De vraag die wij ons moeten stellen, is: hoe kunnen wij er als medewetgever zorg voor dragen dat wetten niet zo kunnen worden uitgelegd dat ze onredelijke en onbedoelde uitkomsten hebben voor burgers? De Venetië-Commissie van de Raad van Europa, die naar aanleiding van de toeslagenaffaire een advies heeft uitgebracht, beveelt onder andere aan om bij betreffende wetgeving de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in herinnering te brengen of te herhalen. Toepassing van deze algemene principes is namelijk geen vanzelfsprekendheid gebleken; dat heeft de toeslagenaffaire helaas aangetoond. De VVD-fractie stelt voor om de notie van de algemene beginselen van goed bestuur toe te voegen aan het afwegingskader voor de toetsing op de wetgevingskwaliteit. Graag een reactie hierop van de werkgroep.
Het is overigens terecht dat de werkgroep adviseert dit afwegingskader vaker te gebruiken en er nadrukkelijker bij stil te staan. Zouden wij bij het toetsen op uitvoerbaarheid dan ook niet nadrukkelijk moeten meenemen dat de uitvoering dusdanig moet zijn ingericht dat de beginselen van behoorlijk bestuur kunnen worden nageleefd en dat dit tevens onderdeel dient te zijn van het toezicht en de evaluatie? Ook hierop graag een reactie van de werkgroep.
De wetsgeschiedenis leert ons immers het volgende. Juist om uitvoeringstechnische redenen zou het maken van uitzonderingen, bijvoorbeeld maatwerk in verwerkingsprocessen, vooral in geautomatiseerde verwerkingsprocessen, te veel worden verstoord. Dit werd ook genoemd ter onderbouwing van het niet overnemen van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State om een hardheidsclausule op te nemen in de Awir. Het kunnen leveren van maatwerk kost dus tijd in de uitvoering en zou weleens vergaande gevolgen kunnen hebben voor de geautomatiseerde systemen door de inrichting daarvan; het is hier daarstraks ook al aangestipt. Dan is mijn vraag: wordt dit aspect bijvoorbeeld ook meegenomen in de checklist die momenteel wordt gemaakt voor de werkgroep Artificial Intelligence? Dit betreft weliswaar een andere werkgroep, maar de werkgroep evaluatie zou dit wellicht zelf kunnen meenemen in haar aanbevelingen. Ik bedoel dat ook geautomatiseerde processen zo ingericht zijn dat de principes van behoorlijk bestuur kunnen worden nageleefd. Ook graag een reactie hierop van de werkgroep.
De werkgroep concludeert dat bij de toets op de wetgevingskwaliteit onvoldoende aandacht is besteed aan de punten die er achteraf gezien het meest toe deden, bijvoorbeeld over het doenvermogen van de ouders. Het advies is dat het doenvermogen een meer nadrukkelijk onderdeel van de uitvoeringstoetsen dient te worden. Het rapport Gelijk recht doen, over het parlementaire onderzoek van deze Kamer — dat is hier twee weken geleden besproken — naar de mogelijkheden van de wetgever om discriminatie tegen te gaan, bevat overigens ook een aantal zinvolle aanbevelingen die in dit kader passen.
Nu is de Eerste Kamer natuurlijk de laatste schakel in het wetgevingsproces en vinden de uitvoeringstoetsen plaats voordat het wetsvoorstel deze Kamer bereikt. Dus is het van belang, zoals ook is aangegeven in het rapport Gelijk recht doen, dat vooral de Tweede Kamer en de regering een gelijk afwegingskader gaan hanteren voor wetgevingskwaliteit. Wij kunnen ons dus aansluiten bij die aanbeveling van die commissie. Wij kunnen vervolgens verifiëren of de kwaliteit van de uitvoeringstoets adequaat is om de gevolgen van de wet voor burgers, bedrijven en uitvoerende instanties voldoende in beeld te brengen. De VVD-fractie is hier tijdens het debat over de Staat van de Rechtsstaat overigens ook al uitvoerig op ingegaan. Maar wat nu als die uitvoeringstoets, onder andere na amendering van een wetsvoorstel door de Tweede Kamer, naar het oordeel van deze Kamer onvoldoende is? Zou de Kamer dan niet voorafgaande aan de behandeling van het wetsvoorstel gemotiveerd om een aanvullende toets moeten vragen? Wat vindt de werkgroep van deze suggestie?
Wat betreft het burgerperspectief zou naar het oordeel van de VVD-fractie in ieder geval getoetst moeten worden of en op welke wijze burgers hun rechten en/of plichten die voortvloeien uit de voorgestelde wet, kunnen uitoefenen, zonder verstrikt te raken in de bureaucratie en rekening houdend met het verschil in doenvermogen van burgers.
De heer Ganzevoort i (GroenLinks):
Ik kom nog even terug op de uitvoeringstoets. Mevrouw De Bruijn-Wezeman zegt terecht dat het een essentieel punt is, dat ook in het voortraject aan de orde is, in ieder geval ook wat ons betreft. Is zij het met mij eens dat we steeds vaker zien dat er in het wetgevingsproces veel uitvoeringsvragen later op tafel komen, zodat die twee processen wat circulair beginnen te worden? Daardoor krijgen we soms niet een compleet afgerond verhaal. Ik noem maar weer eventjes de Omgevingswet. Op een bepaald moment hebben we de kaderwet hier aan de orde gehad, maar nu zitten we in een fase dat er allerlei vervolgvragen komen die de uitvoeringstoets opnieuw aan de orde zouden moeten stellen. Het gaat mij niet om dit voorbeeld, want er zijn veel meer van dit soort voorbeelden. Het gaat erom dat je pas als iets hier materieel aan de orde is, alsnog zou moeten toetsen hoe de uitvoering werkt.
Mevrouw De Bruijn-Wezeman (VVD):
Ik ben het helemaal eens met uw opmerkingen. Ik kom daar straks ook nog op terug. Wij moeten meer kijken naar hoe het wetsvoorstel bij ons komt en naar wat er in de tussentijd nog gebeurd is. Aan het begin van het wetgevingsproces vinden die uitvoeringstoetsen plaats, maar vaak komen er nog allerlei wijzigingsvoorstellen en amendementen overheen. We zouden kritischer met elkaar moeten bekijken of we vinden dat de uitvoeringstoets die ooit gedaan is, nog past bij de wet zoals die uiteindelijk bij de Eerste Kamer wordt ingediend.
De voorzitter:
U komt daar nog op terug, hoorde ik. Vervolgt u uw betoog.
Mevrouw De Bruijn-Wezeman (VVD):
Dan kom ik bij aanbeveling nummer twee: meer aandacht besteden aan de evaluaties over de landing van de wet bij de lagere overheden en de uitvoeringsorganisaties. Tijdens het debat over de Staat van de Rechtsstaat zei mijn collega Mirjam de Blécourt onder andere dat de VVD-fractie beseft dat de Eerste Kamer een rol te spelen heeft bij de verbetering van de wetgeving door daar waar nodig om evaluaties te vragen en door aandacht te besteden aan de wijze waarop die evaluatie moet plaatsvinden en om de uitvoering te toetsen. Voorgesteld werd een zogenaamde invoeringstoets voor complexe wetgeving, waarbij na bijvoorbeeld een of twee jaar wordt bekeken hoe de wet in de praktijk uitpakt.
Landing bij lagere overheden en uitvoeringsorganisaties na inwerkingtreding van de wetgeving is naar het oordeel van de VVD-fractie de verantwoordelijkheid van de uitvoerende macht. De directe controle daarop vindt plaats door de Tweede Kamer. Die heeft immers ook het recht van initiatief, mocht men bijvoorbeeld van oordeel zijn dat de wet moet worden bijgestuurd. Uitgaande van deze taakopvatting is het dan ook niet vreemd dat de Eerste Kamer bijvoorbeeld geen burgerbrieven heeft ontvangen over misstanden rond de toeslagen en dat ook de rapporten van de Ombudsman niet zijn aangeboden aan de Eerste Kamer. Daarmee wil ik overigens niet zeggen dat leden van de Eerste Kamer als volksvertegenwoordigers blind moeten zijn voor dit soort signalen, maar van de Eerste Kamer wordt in dezen wel terughoudendheid verwacht.
Bij de beoordeling van de wetsvoorstellen dient de Eerste Kamer natuurlijk wel te toetsen of de binnen het domein van de voorgenomen wet uitgevoerde evaluaties voldoende zijn meegewogen. In die zin is het ook goed om die evaluaties te kennen. Het is dan ook gebruikelijk dat die wetsevaluaties ook nu al ter kennisgeving op de agenda van de betreffende commissies komen. Vervolgens is het natuurlijk ook van belang dat die uitvoeringsevaluaties worden toegevoegd aan het dossier van het te behandelen wetsvoorstel alsmede de relatie tot de bij het onderhavige wetsvoorstel gegeven adviezen van de Ombudsman of de Rekenkamer. De VVD is geen voorstander van de aanbeveling om evaluaties vaker te bespreken met de uitvoeringsorganisatie want dat is toch echt de taak van de eigenaar — in de praktijk is dat de sg van het moederdepartement en de opdrachtgever, in de praktijk de domeinverantwoordelijke dg van de uitvoeringsorganisatie — en niet van de senaat. Deze aanbeveling zou in feite weer een nieuw probleem creëren, namelijk dat de Eerste Kamer zich te veel op het terrein van de uitvoerende macht gaat begeven.
Maar wat dan wel? Het moet gezegd worden dat met betrekking tot de toeslagenwetgeving diverse adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State niet zijn meegenomen of niet zijn overgenomen. Ik noemde eerder al de hardheidsclausule in de Awir maar er is bijvoorbeeld ook een advies over het SyRI-systeem van de Afdeling advisering van de Raad van State dat het systeem in strijd zou zijn met artikel 8 van het Europees Verdrag van de rechten van de mens. Uiteindelijk is dat gecorrigeerd door de bestuursrechter die hier een uitspraak over heeft gedaan, wat tot een wetsaanpassing heeft geleid. De Afdeling advisering van de Raad van State verwijst in al haar adviezen naar de relevantie evaluaties die gepleegd zijn. Mijn vraag aan de werkgroep is waarom bij het onderzoek door de werkgroep niet is onderzocht in hoeverre de Eerste Kamer beter gebruik had kunnen maken van de adviezen van onze belangrijkste wetgevingsadviseur. Uiteindelijk is ook de Eerste Kamer natuurlijk een politiek orgaan en zal hier niet alleen op puur juridische termen de afweging plaatsvinden, maar het heroverwegingsproces in deze Kamer kan wellicht worden verbeterd wanneer we bij complexe geamendeerde wetgeving gebruikmaken van de mogelijkheid om de Raad van State opnieuw om advies te vragen om het wetsvoorstel te beoordelen en erover te adviseren, zoals dat uiteindelijk bij ons is ingediend. Graag een reactie hierop van de werkgroep.
Dan kom ik bij aanbeveling drie, het nakomen van toezeggingen, een kritische beschouwing en zo nodig het weerleggen en doorvragen op de toezeggingen. Ik heb er ook tijdens mijn interruptie al het een en ander over gezegd. Over deze aanbeveling kan ik verder kort zijn. Het is eigenlijk een aanbeveling aan ons ieder individueel. Ik denk dat het volgsysteem over toezeggingen zoals dat op dit moment door de Griffie wordt gehanteerd en bijgehouden, de laatste jaren enorm is verbeterd. De VVD-fractie vindt het de verantwoordelijkheid van individuele Kamerleden zelf om duidelijk aan te geven wat het beoogde doel is dat men met de toezegging hoopt te bereiken en om te bewaken of hier afdoende antwoord op komt. Eventueel kan men op het moment dat het nog aan de orde komt en er een antwoord komt van de bewindspersoon, er nog nadere schriftelijke vragen over stellen en kan eventueel ook nog verduidelijkt worden wat men met de vraag bedoeld heeft. Kamerleden zijn voorts zelf verantwoordelijk voor de overdracht van de openstaande toezeggingen aan hun opvolgers. Op onze persoonlijke webpagina van de Eerste Kamer staat een keurig door de Griffie bijgehouden overzicht van welke toezeggingen gedaan zijn. We zouden dat natuurlijk ook kunnen gebruiken bij de overdracht aan onze opvolgers.
Dan de aanbeveling van het burgerperspectief vergroten. Ik ben onder het kopje van de eerste aanbeveling al ingegaan op het burgerperspectief als onderdeel van de toets op rechtmatigheid en uitvoerbaarheid. De VVD kan zich voorstellen dat de Eerste Kamer zich nader oriënteert op hoe het burgerperspectief in het algemeen beter in wetgeving kan worden verankerd, zodat dit bij de beoordeling van wetsvoorstellen voldoende kan worden meegewogen. Interessant in dezen is ook de uitspraak van rechtsgeleerde Michiel Scheltema over de responsieve rechtsstaat. In de responsieve rechtsstaat gaat het erom — ik citeer — "of de burger de garanties van de rechtsstaat ook daadwerklelijk aanvaardt, dat hij bij zijn contacten met de overheid merkt dat het bij de rechtsstaat uiteindelijk om hem gaat".
Ook Scheltema ziet vooral een grotere rol voor de toepassing van het evenredigheidsbeginsel, waaraan ik in het eerste gedeelte van mijn inleiding al aandacht heb besteed. Een overleg met bijvoorbeeld de Nationale ombudsman gericht op het verbeteren van wetgeving vanuit het burgerperspectief, bijvoorbeeld over hoe het eenvoudiger en transparanter kan, is wellicht ook zinvol. Naar het oordeel van de VVD moet het hierbij dan wel nadrukkelijk gaan om breed overleg, gericht op het verbeteren van de controlerende taak van de Eerste Kamer aangaande de wetgevingskwaliteit.
Als het gaat om het signaleren van misstanden in de uitvoering en direct aanspreken van de uitvoerende macht hierop, ligt naar het oordeel van de VVD-fractie, zoals eerder gezegd, het primaat toch echt bij de Tweede Kamer. Dit standpunt sluit overigens ook aan bij de bevindingen van de staatscommissie parlementair stelsel. Ik verwijs naar pagina 61 van haar rapport. Ik citeer: De Kamer — en hier wordt mee bedoeld de Tweede Kamer — kwam zelf al eerder tot de conclusie dat zij meer onderzoek zou moeten doen naar de resultaten en de maatschappelijke effecten van de geldende wetgeving. Hierdoor zou de Kamer zich nadrukkelijker kunnen manifesteren als schakel tussen de burger en de overheid. Voorzitter. Dit moeten wij als Eerste Kamer niet ook willen doen.
Dan kom ik bij aanbeveling vijf, de resterende aanbevelingen en de discussie over de rolopvatting van deze Kamer. Ik denk dat gaande mijn betoog duidelijk is geworden hoe de VVD-fractie denkt over de rol van de Eerste Kamer. In onze parlementaire geschiedenis zijn genoeg handvatten te vinden waaruit kan worden opgemaakt dat de Eerste Kamer vooral geen duplicaat moet worden van de Tweede Kamer, maar dat Eerste Kamer in het tweekamerstelsel een eigen onderscheidende rol heeft te vervullen. Die rol is gaandeweg primair komen te liggen in het beoordelen van wetgeving en wetgevingskwaliteit. Bij de gedachte dat het politieke primaat bij de direct gekozen Tweede Kamer ligt, past een terughoudende opstelling van de Eerste Kamer wat betreft gebruikmaking van de politieke bevoegdheden. De bevindingen van het onderzoek vormen voor de Eerste Kamer ook geen aanleiding om hier direct veel verandering in te brengen, bijvoorbeeld door onze controlerende bevoegdheden breder in te zetten in de richting van controle op de uitvoering en beleidsvoorbereiding.
Hij is al eerder geciteerd vandaag, maar ik heb het ook in mijn betoog staan. Donker Curtius motiveerde het bestaansrecht van de Eerste Kamer door te stellen dat de taak van de Eerste Kamer niet gelegen is in het stichten van het goede, maar in het voorkómen van het kwade. De toeslagenaffaire leert ons echter helaas dat wij, weliswaar onbedoeld, er niet in geslaagd zijn om het kwade te voorkomen. Laten we onze verbeterpunten daarom richten op onze taak als toetser van de voorgenomen wetten, zoals die in onze Kamer worden aangeboden en daarmee refereer ik ook aan artikel 85 van de Grondwet.
Ik wou de verbeterpunten zo nog even samenvatten, maar ik zie een aantal interrumpanten.
De voorzitter:
U heeft nog een klein staartje. Zullen we dat eerst even afwachten?
Mevrouw De Bruijn-Wezeman (VVD):
Ik kom nog op de stelselwijziging.
De voorzitter:
Ik kijk even naar de interrumpanten. Zullen we het …? Nee, mevrouw De Bruijn.
Mevrouw De Bruijn-Wezeman (VVD):
Dus laten we ons vooral richten op de verbeterpunten, die ik zo onderhand al genoemd heb: het beter toetsen of een wetsvoorstel voldoet aan de beginselen van behoorlijk bestuur en of de uitvoeringspraktijk dusdanig is ingericht dat dit ook kan worden waargemaakt, met name dus ook in geautomatiseerde processen, en het beter toetsen op welke wijze burgers hun rechten en/of plichten die voortvloeien uit een voorgestelde wet kunnen uitoefenen, daarmee ook rekening houdend met de verschillen in doenvermogen van burgers. Op basis van deze verbeterpunten ziet de VVD-fractie niet direct een aanleiding om de ondersteuning van de Kamer uit te breiden, niet voor de fracties en niet voor de Griffie. Maar wij staan natuurlijk uiteraard ook open voor een oordeel van de ambtelijke staf zelf hierover, want zij zijn immers onze uitvoeringsorganisatie.
Dan, tot slot, voorzitter, kom ik bij ons antwoord op de vraag over een mogelijk onderzoek naar een stelselwijziging. De Eerste Kamer is het laatste controleorgaan bij wetgeving, maar kan alleen voor of tegen een wetsvoorstel stemmen. Wij kennen allemaal het dilemma in de afweging dat er best wel iets op een wet is aan te merken, maar dat de goede dingen uiteindelijk de wijzer richting een stem voor doet doorslaan. De werkgroep stelt voor om voorafgaande aan de politieke afweging vaker gebruik te maken van de optie van het voorlopig verwerken om wetstechnische redenen van een wetsvoorstel in afwachting van een reparatievoorstel, de zogenaamde novelle. Formeel is een novelle de bevoegdheid van de initiatiefnemer en niet van de Eerste Kamer. Het dreigen met verwerpen, het afdwingen van een novelle, is een instrument dat wij overigens als Eerste Kamer al vaker hebben ingezet. De VVD-fractie vraagt zich af of we dit vaker moeten doen, dat verkapte amendementsrecht.
Ten aanzien van het inzetten van dit instrument en de relatie met de taakopvatting van de Eerste Kamer is het ook interessant om het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel dat de Eerste Kamer een terugzendrecht moet geven, tot ons te nemen. Dat wetsvoorstel is een uitwerking van het advies van de staatscommissie parlementair stelsel. De staatscommissie stelt dat doordat de Eerste Kamer alleen voor of tegen kan stemmen, de meerwaarde van toetsing door de Eerste Kamer onder druk staat. De commissie adviseert daarom om het instrumentarium van de Eerste Kamer uit te breiden met het terugzendrecht. De Eerste Kamer krijgt dan de bevoegdheid om een wetsvoorstel te amenderen. Het geamendeerde voorstel moet daarna worden teruggezonden naar de Tweede Kamer, die dan beslist of zij de wijziging accepteert dan wel deels terugdraait. De Raad van State oordeelt bijzonder kritisch over de wijze waarop het terugzendrecht in het wetsvoorstel nu is vormgegeven en geeft aan niet overtuigd te zijn van de meerwaarde van een terugzendrecht waarbij de Tweede Kamer het laatste woord heeft.
De VVD-fractie in de Eerste Kamer heeft nog geen uitgesproken standpunt ingenomen ten aanzien van de voor- of nadelen van het terugzendrecht, maar vindt dat dit in samenhang met de andere voorstellen van de staatscommissie moet worden beschouwd. Ook vragen wij ons af of het terugzendrecht en de novelle naast elkaar moeten blijven bestaan. Het lijkt ons in ieder geval zinvol om het onderzoek naar een eventuele stelselwijziging niet los te zien van de wetsvoorstellen die momenteel worden voorbereid. De VVD-fractie vindt het dan ook wat prematuur om hierover nu al uitspraken te doen. Graag een reactie hierop van de werkgroep.
Dank u wel, voorzitter.
De voorzitter:
Dank u wel, mevrouw De Bruijn-Wezeman. De heer Koole.
De heer Koole i (PvdA):
Dank voor het mooie betoog van mevrouw De Bruijn. Terughoudendheid van de Eerste Kamer begrijp ik. Zij pleit er net als wij voor dat de Eerste Kamer bij de beoordeling van wetten ook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur meeneemt. Zeker. Mijn eerste vraag is: als de Eerste Kamer die in de tijd van de toeslagenaffaire meer had meegewogen dan ze kennelijk heeft gedaan, zou dat betekenen dat de wetgeving op dat moment anders zou zijn geworden? Ik vrees van niet. Mijn vermoeden is dat juist de rechter de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, vooral de proportionaliteitsregel, niet toepaste. Graag een reflectie op dit punt.
Een tweede vraag gaat over de laatste opmerking over het terugzendrecht. De staatscommissie heeft twee voorstellen gedaan over het terugzendrecht. Het eerste voorstel is zoals is beschreven. Het tweede voorstel is dat er een terugzendrecht komt en dat er uiteindelijk niet finaal wordt besloten door de Tweede Kamer maar toch door de Eerste Kamer, maar dan alleen met een gekwalificeerde meerderheid. Die discussie komt nog terug. Ik ben blij dat mevrouw De Bruijn ook vindt dat de werkgroep dat zou kunnen verbinden aan de opmerking uit de aanbeveling. Mijn tweede vraag is: wat betekent nu het idee van het laten landen van inzichten van uitvoeringsorganisaties en de rapporten van de Ombudsman in de Eerste Kamer? Is mevrouw De Bruijn het ermee eens dat ook de Eerste Kamer, nadat de Tweede Kamer de kans heeft gehad maar die misschien heeft laten liggen, signalen zoals gegeven door de Ombudsman moet oppikken en op dat moment moet kunnen zeggen dat er moet worden ingegrepen en de regering daarop kan bevragen? Dan houd je het primaat van de Tweede Kamer in stand, maar het reduceert de rol van de Eerste Kamer niet tot volledige afwezigheid.
De voorzitter:
Mag ik mevrouw De Bruijn verzoeken om enige beknoptheid in de beantwoording van deze uitgebreide vragen?
Mevrouw De Bruijn-Wezeman (VVD):
Ik heb drie vragen gekregen, vandaar dat ik even mee zat te schrijven. Op zich zijn het allemaal heel interessante vragen. Ik begin bij de uitvoeringsorganisaties. Die vraag is wat mij betreft het makkelijkste. Ik vind eigenlijk dat de Eerste Kamer niet de controleur moet worden van de Tweede Kamer. Als wij zeggen dat de Tweede Kamer er onvoldoende mee heeft gedaan en dat wij het dus maar gaan oppakken, bijvoorbeeld een rapport van de Ombudsman, vind ik dat ver gaan. Mijn pleidooi is erop gericht om dat in de context van wetgeving te blijven doen. Dus als er een wet bij ons ligt, dan kijken we of die voldoende landt in het gewijzigde wetsvoorstel, en dat soort zaken. Dat is het standpunt dat ik daarop inneem.
Dan het terugzendrecht. Het klopt dat de staatscommissie twee voorstellen heeft gedaan. Het eerste voorstel is nu uitgewerkt. De reactie van de Raad van State daarop is: als dan vervolgens de Eerste Kamer het terugzendt en de Tweede Kamer het naast zich neer kan leggen en de laatste stem heeft, is de effectiviteit van het gebruikmaken van het terugzendrecht van de Eerste Kamer wellicht nihil. Die zal er dan wellicht eerder voor kiezen om het wetsvoorstel te verwerpen, en daar wordt de kwaliteit niet beter van.
Het tweede voorstel is om de Eerste Kamer het laatste woord te geven. Dat laatste lijkt mij effectiever. Maar nogmaals, dat zeg ik hier even over hoe ik naar die twee voorstellen kijk. Ik heb al aangegeven dat mijn fractie daar nog geen standpunt over heeft ingenomen, maar we debatteren hier volgens mij gewoon open.
De eerste vraag gaat over als wij destijds kritischer zouden zijn geweest op de vraag of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op de wetgeving van toepassing zouden zijn. Ik heb die wet zelf ook doorgelezen. Dat hebt u ook gedaan. Daar bent u daarstraks ook uitvoerig op ingegaan. Ik dacht: "Ik lees dit toch wat anders. Dan hebben we toch ook nog artikel huppeldepup van de Algemene wet bestuursrecht, waarin staat dat dit principe moet worden toegepast?" De constatering is nu echter dat dit niet is gebeurd. Er is inderdaad discussie ontstaan over of de wet de toepassing van dat artikel wel of niet heeft uitgezonderd. De Venetië-Commissie zegt heel expliciet: als dit dan toch kan gebeuren, en het is gebeurd, heb daar dan extra aandacht voor en breng in herinnering dat wij vinden dat dit artikel inderdaad moet kunnen worden toegepast. Dat advies neem ik daarin ter harte. Dan is dat niet iets wat je in de wet opneemt, maar waar je uitspreekt: dit is gewoon geldig op deze wet. We zullen natuurlijk fraude moeten blijven bestrijden, maar dit gebeurt dan alleen bij mensen die met opzet en uit zelfverrijking fraude plegen en niet bij onbedoelde administratieve verschrijvingen. Maar dat is met de kennis van nu.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Ik zit even te puzzelen op het punt van rolneming van de Eerste Kamer en de verhouding tot de Tweede Kamer. Ik kan eigenlijk een heel eind met mevrouw De Bruijn-Wezeman meedenken als het gaat om de terughoudendheid om als Eerste Kamer te veel die politieke rol te pakken, te veel beleidscontrole uit te voeren et cetera. Ik ben benieuwd of mevrouw De Bruijn mee kan gaan in de volgende gedachte. Als het gaat om de zuiverheid van de rol, zou de Eerste Kamer dan niet juist bij haar toezicht op de rechtmatigheid, uitvoerbaarheid et cetera zich wat meer los moeten maken van de politieke druk vanuit de Tweede Kamer en vanuit de regering? Zou de Eerste Kamer — dat betekent elke fractie afzonderlijk — dan eigenlijk niet onafhankelijker moeten komen te staan in haar positiebepaling ten opzichte van onze counterparts in de Tweede Kamer in hoe wij wetsvoorstellen wegen?
Mevrouw De Bruijn-Wezeman (VVD):
Ik denk dat wij wel heel nadrukkelijk ons eigen instrumentarium daarvoor moeten hanteren. Je zegt dan gewoon: oké, er zijn een aantal zaken die onvoldoende zijn uitgewerkt. Daarom was net ook de discussie wat je instrumentarium is om daar daadwerkelijk wat aan te kunnen doen. Als je die instrumenten zou hebben, zou je daar wellicht op die manier meer gebruik van kunnen maken. Ik vind het altijd heel erg lastig om nu in de politieke discussie te trekken, want we weten allemaal dat de wetgeving waar we het nu over hebben, heel breed is aangenomen. Het is zelfs dwars door coalities en dat soort zaken heen aangenomen. Ik weet dus niet hoe zwaar die rol heeft gespeeld op dit dossier, maar ik erken wel dat we in feite ons eigen instrumentarium moeten hebben om naar die wetgevingskwaliteit te kijken. Tegelijkertijd — daar hadden we het daarstraks ook over — zijn we aan de ene kant ook afhankelijk van wat er in de Tweede Kamer en in het voorbereidingstraject hiernaartoe al mee gebeurt. We hadden vervolgens even het interruptiedebatje waarin we zeiden: als we inderdaad vinden dat er te veel aan die wet is veranderd, bijvoorbeeld ten opzichte van die uitvoeringstoets, dan zouden we daar gewoon als Eerste Kamer opnieuw naar moeten kunnen vragen.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Dat was niet helemaal mijn vraag. Dit gaat over instrumentarium, maar mijn vraag ging meer over houding. Het ging meer over de vraag hoe het werkt. We kunnen alle instrumenten meenemen. Maar als een belangrijk deel van deze Kamer zich bij voorbaat gecommitteerd weet aan hetzij het regeringsstandpunt, hetzij een gekwalificeerd verzet daartegen, kunnen wij dan ons werk wel goed doen? Dat is eigenlijk mijn belangrijkste vraag. Dat zit dus veel meer in de houding. Nemen wij voor onszelf als Kamerleden, als fractie hier, de onafhankelijkheid in die noodzakelijk is om wetgeving echt op haar merites te beoordelen?
Mevrouw De Bruijn-Wezeman (VVD):
Wij zijn natuurlijk wel politieke fracties, dus ook wij hebben achterbannen — u en ik hebben dat ook — waaraan we verantwoording moeten afleggen over onze politieke keuzes. Ik denk dat je daarnaast moet zeggen: als ik kijk naar wetgeving en wetgevingskwaliteit, dan hebben wij om deze reden dan toch voor of tegen gestemd. Misschien moet je dat inderdaad vaker wat kritischer doen. Maar wij zijn niet losgezongen van onze politieke partij. De Eerste Kamer is niet gehouden aan een regeerakkoord, maar wij zijn natuurlijk ook gewoon een politiek orgaan. Ik denk dat je dat niet kunt uitsluiten. Anders zou je een heel ander instituut moeten oproepen, dat politiek onafhankelijk is.
De voorzitter:
Tot slot, meneer Ganzevoort.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Natuurlijk speelt politieke weging altijd een rol. Als bij wetgeving heel breed de vraag wordt gesteld of die wel uitvoerbaar, verantwoord en al die dingen meer is, dan komt die politieke weging in een bepaald licht te staan. Mijn vraag en eigenlijk oproep aan ons allen zou zijn om de onafhankelijkheid en de taak om onafhankelijk te wegen, die ons is opgelegd en die hoort bij ons ambt, dan een grotere rol te geven.
Mevrouw De Bruijn-Wezeman (VVD):
U suggereert daarmee dat dat onvoldoende gebeurt. Zo komt het tenminste op mij over. Als ik naar mijzelf kijk, en ik ben een politiek dier: ik kijk naar eer en geweten naar een wetsvoorstel om te beoordelen of het wel of niet kan. Daar hoort een totale afweging bij, zoals ik straks al aangaf. Er zitten wellicht elementen in waarvan we zeggen: daar zijn we niet blij mee, dat had beter gekund; is dat wel uitvoerbaar? We nemen hier met z'n allen ook best weleens wetten aan, initiatiefwetten bijvoorbeeld, waarvan we zeggen: jongens, is dit eigenlijk wel uitvoerbaar? Volgens mij heb ik nog een keer ergens tegengestemd. Vooral bij initiatiefwetten, die niet vanuit de regering maar vanuit de Kamer komen, is een vraag vaak of ze wel uitvoerbaar en effectief zijn, en of je het wel zou moeten doen. Daarin maak je op een gegeven moment toch een politieke afweging. Dat geldt niet alleen voor wetsvoorstellen die vanuit de regering of de coalitie komen.
De voorzitter:
De taak die mij is opgelegd is om de voortgang van het debat te bewaken. We zijn nu bij de derde spreker. Ik kan in ieder geval aankondigen dat we ook een dinerpauze gaan inlassen, omdat het vanavond later gaat worden.
Mevrouw De Bruijn-Wezeman (VVD):
We krijgen dus toch nog eten vanavond.
De voorzitter:
Misschien nog een korte vraag.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Heel kort, voorzitter. Voor mij gaat het in dit debat ook heel erg over zelfreflectie. Ik zei er nadrukkelijk bij dat wij vanuit onze partij ook weleens aan een akkoord hebben meegedaan. Het effect daarvan heb ik zelf ervaren toen ik hier in de Kamer zat. Dat was dat we ervoeren dat de vrijheid om de onderdelen van zo'n akkoord heel kritisch te blijven beoordelen een stuk kleiner is. Dat snap ik. Dat hoort bij coalitievorming en dergelijke. Ik vind wel dat we die zelfreflectie moeten meenemen in dit gesprek en niet alleen moeten zeggen dat we het zo goed mogelijk doen. Onze vrijheid om te oordelen wordt beperkt als we gecommitteerd zijn aan bepaalde uitkomsten. Ik denk dat dat onderdeel moet zijn van onze zelfreflectie.
De heer Van Rooijen i (50PLUS):
Ik sluit een beetje aan bij de vorige discussie. Ik heb eigenlijk maar een heel korte vraag. Als wij hier met elkaar vaststellen dat een wetsvoorstel onuitvoerbaar is, vindt u dan dat deze Kamer dat voorstel moet verwerpen, of blijft het politieke primaat bij het feit dat het in het regeerakkoord stond, en dat de polder het prachtig vond? Dus: het is onuitvoerbaar, maar we gaan het toch doen?
Mevrouw De Bruijn-Wezeman (VVD):
Dit zijn gewetensvragen. Ik denk dat die vraag geldt voor iedereen die op een gegeven moment in een coalitie zit. Ik sta hier nu als coalitiepartij. U heeft allemaal weleens in een coalitie gezeten. Oké, niet allemaal, maar goed. Gelukkig is meneer Ganzevoort zelf zo eerlijk om toe te geven dat dat soort zaken meespelen. Het is precies wat ik zei: wij hebben een achterban. In mijn geval zit ik hier namens de VVD. Ook de VVD heeft leden. Die hebben verkiezingsprogramma's vastgesteld en dat soort zaken. Daar raak je niet van losgezongen. Dat is een onderdeel van je afweging. Dat ga ik niet ontkennen.
De heer Van Rooijen (50PLUS):
Toch weer de vraag: wat vindt u uiteindelijk? Als, gehoord de vele deskundigen, gegeven de discussies en de deskundigenbijeenkomsten en wat dan ook, blijkt dat een wet eigenlijk onuitvoerbaar is, is het dan niet onze taak om hem te verwerpen? En als we dat een te zwaar middel vinden, moeten we hem dan in ieder geval met een novelle terugsturen? Dat was mijn laatste way out. Vindt u dat we de wet dan eigenlijk moeten verwerpen, en dus niet de uitvlucht van een novelle moeten kiezen?
Mevrouw De Bruijn-Wezeman (VVD):
Volgens mij gebeurt dat ook weleens. U vraagt: moeten we een wet dan verwerpen? Volgens mij is dat wat we hier ook weleens doen. U schudt nu nee. Pas was er nog een wetsvoorstel, of een initiatiefwet, waar ik als persoon heel erg achter stond. Dat hebben we uiteindelijk moeten verwerpen, omdat in de tussentijd de situatie sterk gewijzigd was. We zeiden toen: dit gaat een onbedoeld effect hebben, zodat we dit voorstel toch verwerpen. Dus ik denk dat dat niet alleen een fractieafweging is, maar ook een individuele afweging, die wij met z'n allen maken. Ik zit daar niet anders in dan u, omdat u nou toevallig niet in de coalitie zit.
De voorzitter:
Tot slot, meneer Van Rooijen.
De heer Van Rooijen (50PLUS):
Ik suggereerde niet dat de senaat nog nooit iets verworpen heeft, hoewel het een uitzondering was. Maar mijn vraag is: weegt uiteindelijk de onuitvoerbaarheid zwaarder dan het toch maar om politieke redenen goedkeuren van de wet? Dat blijft mijn kernvraag.
Mevrouw De Bruijn-Wezeman (VVD):
Ik ga daar in algemene termen niet op antwoorden. Ook de uitvoerbaarheid heeft natuurlijk verschillende aspecten. Is iets 100% niet uitvoerbaar? Nou, ik denk dat u mij dan aan uw zijde treft. Maar is iets alleen voor bepaalde partijen wat lastig uitvoerbaar? Of is het 20% niet uitvoerbaar? Sorry, maar daar zit gewoon een bandbreedte in. Ik ga op die vraag dus niet ja of nee antwoorden.
De heer Backer i (D66):
De vraag van collega Van Rooijen deed mij onweerstaanbaar denken aan het strafbaar stellen van het kraken. Ik denk dat mevrouw De Bruijn-Wezeman zich dat dossier ook nog wel herinnert. Iedereen zei daarvan: dat moet je niet doen. Maar het werd toch gewoon vrolijk aangenomen.
Mijn vraag is heel beperkt. U heeft het over opnieuw advies vragen. Ik stel nu even een technische vraag: u bedoelt voorlichting, zoals we dat nu ook doen? U wilt niet iets nieuws introduceren bij de Raad van State?
Mevrouw De Bruijn-Wezeman (VVD):
Nee. Nou ja, ten aanzien van een nieuwe uitvoeringstoets kan ik mij niet herinneren dat wij die hier ooit zo uitgebreid hebben gevraagd. Aan het begin van het wetgevingsproces vinden de uitvoeringstoetsen plaats. De Raad van State hebben we weleens opnieuw om een advies gevraagd.
De heer Backer (D66):
Het gaat mij er puur om dat we het even zuiver hebben. U vraagt een commissie om zich erover te buigen dat deze Kamer advies aan de Raad van State kan vragen. Maar u bedoelt voorlichting. Want dat doen we al.
Mevrouw De Bruijn-Wezeman (VVD):
Sorry.
De heer Backer (D66):
Toch? Of u wilt iets nieuws.
Mevrouw De Bruijn-Wezeman (VVD):
Nee. Ik bedoel: de voorlichting van de Raad van State wordt in het algemeen aan het begin van het wetgevingstraject gegeven. Eventueel, als er grote wijzigingen zijn tijdens de behandeling in de Tweede Kamer, volgt er nog een advies of voorlichting van de Raad van State.
De voorzitter:
Die termen worden wel door elkaar gebruikt.
Mevrouw De Bruijn-Wezeman (VVD):
Die worden door elkaar gebruikt. Het kan zijn dat de wet na amendering in de Tweede Kamer zo veranderd is dat we zeggen: dan moeten we opnieuw om voorlichting vragen.
De heer Backer (D66):
Dan spreken wij dezelfde taal.
Mevrouw De Bruijn-Wezeman (VVD):
Dat is één. Het andere is om te vragen om een uitvoeringstoets. Dat is het tweede.
De heer Schalk i (SGP):
Ik ga door op dat punt van die extra voorlichting. Dat is inderdaad een mogelijkheid. De heer Ganzevoort zei terecht dat een wet in de Tweede Kamer soms op grond van een aantal politieke afwegingen behoorlijk stevig doorgeamendeerd is. Hier moeten we dan eerst de commissie overtuigen dat je opnieuw voorlichting nodig hebt. Er moet extra toestemming gevraagd worden aan de Kamer. Zou wat mevrouw De Bruijn-Wezeman betreft een van de mogelijkheden zijn dat we die extra voorlichting misschien meer standaardiseren en gemakkelijker maken, zodat we, als we met elkaar constateren dat een wet te veel geamendeerd is, daar een makkelijker route voor kunnen bedenken?
Mevrouw De Bruijn-Wezeman (VVD):
Ik vind dat een interessante vraag. Ik weet dat de procedure op dit moment heel erg ingewikkeld is. Mag ik deze vraag namens u aan de werkgroep doorspelen?
De heer Schalk (SGP):
Een heldere vraag, voorzitter.
De voorzitter:
Dank u wel. Dan geef ik het woord aan de heer Ester, namens de ChristenUnie.