Verslag van de vergadering van 5 juni 2023 (2022/2023 nr. 35)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 18.47 uur
De heer Rietkerk i (CDA):
Dank u wel, voorzitter. Bij die felicitatie — dat hoorde u ook — sluiten wij ons allemaal aan. Van harte!
Voordat ik namens de CDA-fractie het woord voer, meld ik dat ik in het onderwijs bestuursvoorzitter ben van de Landstede Groep.
Vandaag behandelen we het wetsvoorstel uitbreiding bestuurlijk instrumentarium onderwijs. Ik wil me ook beperken tot dat wetsvoorstel. Dat wetsvoorstel geeft verschillende nieuwe bevoegdheden en bestuurlijke instrumenten voor onderwijsinstellingen weer en heeft als doel het creëren van een versterkte grondslag voor handhavingsbesluiten wegens strijd met de burgerschapsopdracht.
De CDA-fractie onderschrijft de gedachte achter de wet, namelijk het zo veel mogelijk voorkomen van misstanden in het onderwijs en deze effectiever tot een einde te kunnen brengen, wanneer belangen van leerlingen en studenten in het geding zijn. Wel heeft de fractie zorgen over verschillende gronden waarop de aanwijzing is gebaseerd, de handhaafbaarheid en met name een aantal open geformuleerde normen in de voorgestelde artikelen.
Voorzitter. Allereerst de open normen. Volgens de Raad van State gaat het bij de burgerschapsopdracht, net zoals bij de zorgplicht voor de veiligheid, om open normen met globaal geformuleerde opdrachten en bijbehorende verplichtingen. Het doel van deze open normen is het creëren van ruimte voor het bevoegd gezag om het doel in de burgerschapsopdracht te bereiken. Daarbij stelt de Raad van State dat wanneer er verschil van mening is over de invulling van de norm, de mening van het bevoegd gezag prevaleert en het toezicht van de overheid terughoudend moet zijn.
De vraag aan de minister is hoe er in de praktijk concreet uitvoering wordt gegeven aan deze gedachte van de Raad van State. Waar ligt de grens voor het bevoegd gezag om zelf invulling te geven aan de open normen? Hoe terughoudend — ook andere woordvoerders hebben dat hier aangegeven — wil de minister dat toezicht uitoefenen? Ik sluit mij aan bij de vragen en opmerkingen van collega Verkerk van de ChristenUnie als het gaat om een toezegging die hij graag op dit punt terug wil zien, mogelijk in een brief aan de Eerste Kamer. Verder is volgens onze fractie onduidelijk welke kaders en richtlijnen hier worden aangereikt aan het bevoegd gezag, hetgeen zorgelijk is in het kader van de rechtszekerheid. Ook de Onderwijsraad stelt in zijn advies, ik vat het samen, dat het geen pas geeft om specifieke wettelijke waarborgen te omzeilen via open, algemeen geformuleerde bepalingen in een onderwijswet. Graag een reactie van de minister op die reactie van de Onderwijsraad.
In het verlengde hiervan staat bovenaan pagina 6 van de nota naar aanleiding van het verslag een wat merkwaardige zin: "De onderzoekskaders zijn niet te beschouwen als zelfstandige normstelling die de wettelijke kaders te buiten zou gaan." Onze fractie vraagt zich af wat het dan wel is. Die vraag leg ik ook graag bij de minister neer. Het zijn onzes inziens óf zelfstandige kaders die de wettelijke kaders te buiten gaan. Dan zijn het geen deugdelijkheidseisen bij wet. Of het zijn normen die binnen de wettelijke kaders vallen. Graag een verduidelijking.
Overigens is in de afgelopen jaren een algemene tendens te zien waarbij rechterlijke toetsing steeds belangrijker wordt. De wetgever stelt wetten voor waarin open normen zijn geformuleerd, die vervolgens bij rechterlijke toetsing worden ingevuld, soms ook met grondrechten en beginselen. Deze ontwikkeling baart onze fractie zorgen. Hoe ziet de minister dit wetsvoorstel in die trend?
Voorzitter, als tweede de term "flagrant handelen". In het voorgestelde artikel 153 wordt de mogelijkheid voor de minister gecreëerd om een aanwijzing tot het nemen van een of meer maatregelen aan het bevoegd gezag te geven, indien er sprake is van wanbeheer. Sub g van artikel 2 introduceert een nieuwe grond en stelt dat dit mogelijk is indien "het structureel of flagrant handelen in strijd met de burgerschapsopdracht bedoeld in artikel 8 derde lid of lid 3a leidt of dreigt te leiden tot ernstige aantasting van een of meer basiswaarden van de democratische rechtsstaat."
Eerdere sprekers hebben er ook op gewezen dat het begrip "flagrant handelen" een ontwikkeling heeft meegemaakt en uiteindelijk in deze wet terecht is gekomen. Het betreft een open norm die niet voorkomt in andere bestuursrechtelijke wetten. De Raad van State stelt dat de term in combinatie met de term "of structureel" vragen oproept en dat een daarop gebaseerde aanwijzing dus juridisch kwetsbaar is. Bij onze fractie leeft dan ook de zorg dat het voor burgers en bevoegde gezagen in de praktijk niet duidelijk zou kunnen zijn wat de betekenis van dit begrip is. Kan de minister die begrip nog wat specifieker duiden? Wanneer is "flagrant" flagrant? Of, zoals de heer Verkerk aangaf, het woord "extreem", dat woord is duidelijker. Dat kan bij deze minister wellicht anders zijn dan bij een andere.
Al met al is mij in ieder geval duidelijk dat de minister de interpretatie van de Raad van State voor wat betreft de noodzaak van zorgvuldigheid bij de inzet, omwille van het voorkomen van willekeur en het behoud van rechtszekerheid niet onderschrijft. Op dit punt gaat de minister, zo lezen wij, niet mee met de interpretatie van de Raad van State, omdat anders het instrument niet inzetbaar zou zijn. Dat is precies wat de Afdeling advisering ook zegt: je moet veel zorgvuldigheid betrachten bij de inzet, omwille van rechtszekerheid. Willekeur willen we denk ik gezamenlijk, ook hier in deze Kamer, bij de toepassing vermijden — ik verwacht het ook van de minister. Tilt de minister daar niet zo zwaar aan? Waarom volgt de minister deze uitleg van de Raad van State niet?
Voorzitter. Als derde het begrip "wezenlijk vermoeden". De bewijsmaatstaf voor de spoedaanwijzing beschrijft dat er sprake moet zijn van een wezenlijk vermoeden. De term "wezenlijk vermoeden" en "een ernstig vermoeden" zijn in de stukken ook terug te zien. Gezien het feit dat het begrip "wezenlijk vermoeden" niet of nauwelijks gehanteerd wordt in het bestuursrecht, begrijpt onze fractie de keuze voor die middenweg niet. Wij zijn op zich wel van de middenweg, maar op dit punt willen we toch duidelijkheid hebben. In de geformuleerde gronden voor het wanbeheer, artikel 153 lid 2 van de Wet op het primair onderwijs, wordt gesproken over het "in ernstige mate of langdurig nalaten" en over het "in ernstige mate verwaarlozen". Daar zie je het woord "ernstig" terug. Bij de hantering in dit wetsvoorstel zien we het woord "wezenlijk". Schiet dat begrip "wezenlijk" dan niet tekort, gezien de formulering van de gronden uit het net genoemde artikel 153? Onze fractie is dan ook van mening dat het begrip "wezenlijk" wellicht niet toereikend kan zijn, niet duidelijk is voor de uitvoering in de praktijk. Graag een reactie van de minister hierop.
Bij de spoedaanwijzing in het wetsvoorstel hoeft evenmin vast te staan dat wanbeheer is gebleken, maar is een wezenlijk vermoeden daartoe voldoende. Een belangrijk verschil met het algemeen bestuursrecht is echter dat bij de beoordeling van wanbeheer in verband met overtredingen van de burgerschapsopdracht en de zorgplicht voor de veiligheid er sprake is van een open norm. De toepassing van deze term vereist dus weging van waarden. Dat is anders dan bij de spoedaanwijzing die betrekking heeft op bijvoorbeeld een bouw- of milieuvoorschrift. Om die reden is het van belang dat de voorwaarden met betrekking tot de oplegging van een spoedaanwijzing een voldoende waarborg tegen willekeurige toepassing van dit instrument behelst. Is de minister het hiermee eens?
Voorzitter. Als vierde het begrip "basiswaarde". In artikel 153 lid 2 sub g wordt gesproken over "het leiden tot ernstige aantasting van een of meer basiswaarden van de democratische rechtsstaat." Het stelsel van het Nederlandse onderwijs is gebaseerd op het ontbreken van consensus over dat beginsel. Dit is door anderen al aangegeven, evenals door de Raad van State. Deze basiswaarden worden als begrip breed gedragen in de maatschappij, maar zijn niet verder geconcretiseerd. Tot op heden heeft de wetgever, tenzij de minister daar vanavond uitsluitsel over kan geven, ook geen algemene overkoepelende definitie gevormd voor de betekenis van "democratische rechtsstaat". Dan heb ik het er niet over wanneer de bepalingen van het strafrecht overtreden worden of wanneer het tegen het nationaal recht ingaat, want dat is wat mij betreft volstrekt helder. Dan kan er gewoon ingegrepen worden en dan moet er ook ingegrepen worden, hetzij via "deugdelijk" hetzij via het strafrecht. Wanneer er in de praktijk dan ook wordt getoetst aan dit begrip, zal de rechter hier invulling aan moeten geven. Hoe ziet de minister dit? Is dit wel wenselijk, ook gelet op de trend die ik eerder aangaf?
Dan een vraag waarmee ik aansluit bij een debat dat eerder is gevoerd in deze Kamer, over het formuleren van de curriculumherziening. Kan de minister aangeven hoe de curriculumherziening gaat, de route, met kerndoelen et cetera? Is het zo dat er een AMvB wordt opgesteld? Kan de minister dan aangeven en wellicht toezeggen dat als er al een AMvB moet komen, die zal worden voorgehangen in beide Kamers?
Als laatste punt een vraag met betrekking tot het legaliteitsbeginsel. Ik verwijs hierbij naar artikel 6.11 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, afgekort de WHW. De minister deelt de opvatting van de Afdeling niet als het gaat om het woord "ten minste" in artikel 6.11 van — ik kort het af — de WHW. Dat betekent dat er dus meer van instellingen kan worden gevraagd en dat daardoor sprake zou kunnen zijn van strijdigheid met het legaliteitsbeginsel; het kan. Daar vraag ik duiding op. Want de commissie is ingesteld op basis van artikel 6.11 van de WHW, waarin wordt verwezen naar artikel 1.3. Dat artikel behelst een opdracht; ik ga het niet citeren. Vervolgens wordt die opdracht meegegeven. Dat betekent dat het de vraag is wat nou de grondslag van de minister is om extra eisen te kunnen stellen aan instellingen in een ministeriële regeling zoals dat is gedaan. Moet dat niet bij formele wet? Graag een reactie van de minister daarop.
Voorzitter. Volgens de CDA-fractie zijn er nog een aantal vragen door de minister te beantwoorden. Door de geformuleerde begrippen, de soms brede kaders en de spanning wellicht met het legaliteitsbeginsel heeft onze fractie zorgen over de uitvoering en de handhaafbaarheid in de praktijk. Graag zien we uit naar de beantwoording door de minister van onze vragen.
De voorzitter:
Dank u wel. Dan wil ik als laatste het woord geven aan de heer Ganzevoort van de fractie van GroenLinks. Mede namens de PvdA, hoor ik.