Behandelfase Eerste Kamer: gepubliceerd in Europees publicatieblad.

document Europese Commissie

COM(2010)94, d.d. 29 maart 2010

rechtsgrondslag

Artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1 VWEU

commissie Eerste Kamer

beleidsterreinen

verwant dossier

Richtlijn 2011/93/EU is op 15 november 2011 aanvaard door de Raad en gepubliceerd in Pb EU L335 d.d. 17 december 2011. Het oorspronkelijke nummer was 2011/92/EU maar dit werd gerectificeerd. De richtlijn dient voor 18 december 2013 geïmplementeerd te zijn.

Implementatie zal geschieden middels een Wet tot implementatie van de richtlijn 2011/93/EU van het Europees Parlement en de Raad ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, en ter vervanging van Kaderbesluit 2004/68/JBZ van de Raad. Dit wetsvoorstel is op 19 september 2013 door de Tweede Kamer aangenomen. Op 1 oktober 2013 heeft de Eerste Kamer het voorstel in behandeling genomen. Zie Kamerstukken in de reeks 33.580.

Bron: Kwartaaloverzicht omzetting EG-richtlijnen, stand per 31 december 2013.

Onderhavig voorstel maakt deel uit van de lijst met voorstellen die door de Tijdelijke Gemengde Commissie Subsidiariteitstoets (TGCS) in 2009 aan een toetsing worden onderworpen. Op 6 april 2009 heeft de TGCS advies gevraagd inzake subsidiariteit en proportionaliteit aan de commissies Justitie van beide Kamers en de vaste commissie voor de JBZ-Raad van de Eerste Kamer. Op 21 april 2009 stuurde de commissie Justitie van de Tweede Kamer haar advies naar de TGCS. De commissies voor Justitie en de JBZ-raad stuurde hun advies op 28 april 2009.

Op 20 mei 2009 heeft de TGCS een brief met aan de Europese Commissie met betrekking tot het voorstel ter stemming voorgelegd aan beide Kamers. Nadat zowel Eerste als Tweede Kamer deze brief in plenaire vergadering hebben vastgesteld, is op 28 mei 2009 een brief naar de Europese Commissie gestuurd met de mededeling dat beide Kamers subsidiariteitsbezwaar hebben vastgesteld en om een toelichting van de Europese Commissie verzoeken. Een afschrift van de brief wordt aan het Europees Parlement, de Europese Raad, COSAC en de Nederlandse regering gestuurd.

De Europese Commissie heeft op 6 oktober 2009 gereageerd op de brief van beide Kamers.

Op 24 november 2009 heeft de Eerste Kamer instemming onthouden op formele gronden.

Op 20 november 2009 heeft de commissie voor de JBZ-Raad een brief gestuurd aan de minister van Justitie in aanvulling op de brief van 3 november.

Op 3 november 2009 heeft de commissie voor de JBZ-Raad een brief verstuurd aan de minister van Jusitie en vastgesteld dat onderhavig kaderbesluit belangrijke raakvlakken heeft met bestaande verdragen van de Raad van Europa. De commissie vraagt de regering welke meerwaarde het kaderbesluit heeft op EU-niveau dan wat er op verdragsrechtelijk al is vastgelegd.

Tijdens de vergadering van 13 oktober 2009 heeft de commissie voor de JBZ-Raad de brief van de Europese Commissie d.d. 6 oktober 2009 voor kennisgeving aangenomen. Echter de leden van de fractie van het CDA waren niet overtuigd door de argumentatie van de Europese Commissie. Besloten wordt een brief aan de regering op te stellen, waarin de regering wordt gevraagd in te gaan op de meerwaarde van onderhavig kaderbesluit, betreffende het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bescherming van kinderen tegen seksuele uitbuiting en seksueel misbruik.

Op 26 mei 2009 heeft de Eerste Kamer instemming onthouden op formele gronden.

Op 28 april 2009 werd het advies van de commissies voor Justitie en de JBZ-raad aan de TGCS verzonden.

Tijdens een gezamenlijke vergadering met de commissie voor Justitie op 21 april 2009 is de adviesaanvraag van de TGCS d.d. 6 april 2009 besproken. De commissies hebben een aantal bezwaren ten aanzien van de subsidiariteit van onderdelen van het voorstel.

Op 31 maart 2009 heeft de Eerste Kamer instemming onthouden op formele gronden.

De commissie voor Justitie stuurde op 21 april 2009 haar advies aan de Tijdelijk Gemengde Commissie Subsidiariteitstoets. Zij ziet geen bezwaren met betrekking tot de voorgestelde rechtsgrondslag en de subsidiariteit en proportionaliteit van de voorgestelde maatregelen.

Op 7 mei 2009 heeft de minister van Buitenlandse Zaken het BNC-fiche inzake onderhavig kaderbesluit aan de Kamers aangeboden.

Op 4 juni 2010 heeft de minister van Buitenlandse Zaken het BNC-fiche inzake een voorstel voor een richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik, seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie naar beide Kamers gestuurd.

Nederland verwelkomt in het algemeen dit voorstel om via een krachtige Europese en internationale aanpak seksuele uitbuiting en seksueel misbruik van kinderen, in het bijzonder kinderpornografie, te bestrijden. Het oordeel over subsidiariteit en proportionaliteit is positief. De ontwerprichtlijn bouwt voort op de onderhandelingen die in 2009 zijn gevoerd over een voorstel voor een ontwerpkaderbesluit ter bestrijding van seksueel misbruik, seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie (COM (2009) 135). Op het niveau van de raadswerkgroep materieel strafrecht was op onderdelen consensus over dat voorstel bereikt. Het ontwerpkaderbesluit was echter niet rijp voor vaststelling door de JBZ Raad vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009. Om die reden heeft de Commissie nu een voorstel voor een richtlijn gepresenteerd.

De Europese Commissie stelt voor om het bestaande kaderbesluit ter bestrijding van kindermisbruik en kinderporno te vervangen door een nieuwe, meer uitgebreide regeling. Hiermee wordt de bestrijding verder aangescherpt en wordt de bescherming van de slachtoffers vergroot. Bovendien wordt in de nieuwe regeling aansluiting gezocht bij het in 2007 tot stand gekomen Verdrag nr. 201 van de Raad van Europa (zie kamerstukdossier 31808 Verdrag van Lanzarote). Dit verdrag is op 1 juli 2010 in werking getreden.

In het nieuwe kaderbesluit worden alle elementen uit de oude regeling overgenomen. Daarnaast wordt een aantal bepalingen uitgebreid en worden nieuwe bepalingen toegevoegd. Zo wordt de definitie van kinderpornografie aangepast aan die van de Raad van Europa en worden nieuwe digitale mogelijkheden voor kindermisbruik gepenaliseerd, zowel op het terrein van seksueel kindermisbruik, seksuele uitbuiting als overtredingen gerelateerd aan kinderporno. Daarnaast worden delicten die in het buitenland zijn gepleegd, zoals sekstoerisme, strafbaar gesteld in de EU. Voor de diverse strafbare feiten voorziet het voorstel in minimale maximumstraffen voor natuurlijke personen. Voor rechtspersonen wordt enkel bepaald dat straffen effectief, evenredig en afschrikkend moeten zijn. Volledig nieuw is de regeling om de diskwalificatie van veroordeelden voor bepaalde beroepen in het vervolg ook grensoverschrijdend ten uitvoer te leggen. Tot slot wordt een tijdelijke regeling getroffen om vervolging te coördineren wanneer meerdere lidstaten in een procedure zijn betrokken, in afwachting van een EU-brede regeling.

De Europese Commissie heeft op 29 maart 2010 een voorstel voor een richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik, seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, en tot intrekking van Kaderbesluit 2004/68/JBZ gepubliceerd. Het ontwerpkaderbesluit was niet rijp voor vaststelling door de JBZ Raad vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009. Om die reden heeft de Commissie nu een voorstel voor een richtlijn gepresenteerd.

JBZ-Raad 27 en 28 oktober 2011 (agendapunt 13)

Tijdens de JBZ-Raad heeft het voorzitterschap de Raad geïnformeerd over de laatste stand van zaken met betrekking tot de richtlijn bestrijding seksueel misbruik, seksuele exploitatie van kinderen en kinderpornografie.

Over de tekst van de richtlijn is eind juni 2011 door de Raad reeds overeenstemming bereikt. De formele vaststelling van de richtlijn zal volgen na aanvaarding van de richtlijn door het Europees Parlement. Het EP heeft op 27 oktober 2011 ingestemd met de richtlijn.

Afronding van de onderhavige richtlijn hing samen met de horizontale discussie tussen de Raad, het Europees Parlement en de Commissie over het opnemen in richtlijnen van een bepaling die lidstaten ertoe verplicht op bij de notificatie transponeringstabellen mee te sturen. Die horizontale discussie is inmiddels afgerond, concordantietabellen vindt de Commissie voor de onderhavige richtlijn niet nodig, en het EP heeft het voorstel betreffende de onderhavige richtlijn met overweldigende meerderheid aangenomen.

Bij gelegenheid van de reguliere Algemene Overleggen ter zake de JBZ-Raad, in de aanloop naar het akkoord over de tekst van de richtlijn binnen de Raad, is de Tweede Kamer geïnformeerd over het feit dat Nederland zich tijdens de onderhandelingen in het bijzonder - en met succes - heeft ingezet voor aanscherping van enkele onderdelen van de richtlijn. De actualiteit van de Amsterdamse zedenzaak heeft hierbij een belangrijke rol gespeeld. In dit verband is van belang dat de richtlijn voorziet in een verplichting voor lidstaten om verzoeken om informatie uit het strafregister, die verband houden met de toegang tot beroepen waarbij sprake is van regelmatig contact met kinderen (i.c. het verkrijgen van een verklaring omtrent gedrag), in te willigen.

De Raad en het Europees Parlement hebben op 30 juni 2011 overeenstemming bereikt over de ontwerprichtlijn ter bestrijding van kindermisbruik. Nu moet de ontwerptekst formeel worden aangenomen door het Europees Parlement en vervolgens door de Raad.

JBZ-Raad 11-12 april 2011 (agendapunt 8)

Tijdens deze bijeenkomst werd de Raad geïnformeerd over de stand van zaken van de triloog tussen de Raad, Commissie en het Europees Parlement over het voorstel voor een richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik, seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie. Door de Raad werd tijdens de bijeenkomst van 3 december jl. een algemene oriëntatie over dit voorstel bereikt.

Het Voorzitterschap gaf aan dat artikelen 10 (uitwisselen van gegevens) en 21 (verwijderen en blokkeren van websites met kinderpornografisch materiaal) de belangrijkste openstaande punten in de triloog zijn. Andere belangrijke elementen zijn offline grooming en de bescherming van slachtoffers.

Met betrekking tot het uitwisselen van gegevens wees de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie op een gezamenlijk Nederlands-Luxemburgs voorstel over artikel 10. De staatssecretaris bepleitte met dit voorstel verruiming van de gegevensuitwisseling uit het strafregister tot niet-professionele activiteiten (vrijwilligerswerk) en invoering van een verplichting voor lidstaten om verzoeken om informatie uit het strafregister die verband houden met de toegang tot beroepen waarbij sprake is van regelmatig contact met kinderen in te willigen (een aanvulling op het kaderbesluit inzake de uitwisseling van gegevens uit het strafregister (2009/315/JHA) (ECRIS)) (zie dossier E090202). Dit voorstel zou volgens de staatssecretaris zowel voor de Raad als het Europees Parlement aanvaardbaar moeten kunnen zijn. Het voorstel lijkt op veel steun van lidstaten te kunnen rekenen.

Het blokkeren van websites met kinderpornografisch materiaal blijkt vaak niet goed te werken. Daarom pleitten sommige lidstaten, in navolging van het Europees Parlement, voor de nodige flexibiliteit in de richtlijn, zodat lidstaten kunnen kiezen tussen filteren en blokkeren. De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie gaf aan zich in een flexibele formulering van artikel 21 te kunnen vinden.

Het Voorzitterschap concludeerde dat een politiek akkoord haalbaar lijkt.

JBZ-Raad 2 en 3 december 2010 (agendapunt 6)

Tijdens deze Raad zal getracht worden een politiek akkoord te bereiken over de gehele tekst van het voorstel. De belangrijkste bespreekpunten op de aanstaande Raad betreffen de bepalingen inzake het voorkomen dat veroordeelden voor een zedenmisdrijf met kinderen kunnen werken en het filteren en blokkeren van kinderpornografie op internet. Het Voorzitterschap is voornemens tijdens de Raad op deze punten overeenstemming te bereiken. De triloog tussen Raad, Europees Parlement en Commissie kan dan onder Hongaars voorzitterschap een aanvang nemen.

Het kabinet juicht iedere zinvolle inspanning om de internationale samenwerking te intensiveren en verder te verbeteren toe. Het voorstel sluit goed aan bij het in Nederland geldende beleid van een krachtige aanpak van seksuele uitbuiting en seksueel misbruik van kinderen.

Tijdens de bespreking van de ontwerp-richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik van kinderen spitste de discussie zich toe op artikel 10 (al dan niet beperken tot professionele activiteiten) en artikel 21 (blokkeren van websites). Met betrekking tot de reikwijdte van artikel 10 lag de vraag voor of deze niet te beperkt was, door alleen voor te schrijven dat personen die voor één van de in de richtlijn genoemde strafbare feiten zijn veroordeeld moeten kunnen worden uitgesloten van beroepsmatige activiteiten waarbij zij regelmatig in contact komen met kinderen. Bij de formulering van artikel 21 ging het om de vraag of het verwijderen of blokkeren van websites die kinderpornografie bevatten of verspreiden al dan niet verplicht moet worden voorgeschreven. Een grote meerderheid van lidstaten, waaronder Nederland, is voorstander van een verplichte bepaling in de richtlijn.

De Raad bereikte een algemene oriëntatie. Het Voorzitterschap zal de tekst aan het EP aanbieden met het oog op de triloog onder Hongaars Voorzitterschap.

JBZ-Raad 7-8 oktober 2010 (agendapunt 7)

Tijdens deze bijeenkomst van de Raad vond een oriënterend debat plaats over het bovenstaande voorstel met als doel een algemene oriëntatie te bereiken.

De Voorzitter benadrukte dat dit dossier prioriteit heeft. De Eurocommissaris voor Binnenlandse Zaken gaf aan twee voorbehouden te maken, namelijk met betrekking tot de strafmaten, die in de huidige tekst te laag zijn, en ten aanzien van de redactie van artikel 13, die niet voldoende uitsluit dat slachtoffers als overtreders worden behandeld.

Het overgrote deel van de lidstaten, waaronder Nederland, gaf aan het voorliggende voorstel te steunen, zij het dat enkele lidstaten hun voorbehouden ten aanzien van bepaalde onderdelen vooralsnog handhaafden. Hoewel tijdens deze Raad nog geen onderwerp van gesprek, wezen enkele lidstaten, waaronder Duitsland, op spoedige bespreking van artikel 21 (het eventueel blokkeren van websites) van het voorstel.

De Voorzitter constateerde dat er overeenstemming lijkt te bestaan over de voorliggende artikelen, onder voorbehoud van de parlementaire procedures in sommige lidstaten, en gaf aan te streven naar definitieve

overeenstemming over de gehele tekst tijdens de Raad van 2 en 3 december a.s.

Het kabinet verwelkomt het voorliggende voorstel voor een richtlijn in zijn algemeenheid. De bestrijding van seksuele uitbuiting en seksueel misbruik van kinderen, in het bijzonder kinderpornografie en kinderprostitutie, behoeft een krachtige internationale aanpak. Iedere zinvolle inspanning om de internationale samenwerking te intensiveren en verder te verbeteren, wordt door Nederland toegejuicht.

Het voorstel sluit goed aan bij het in Nederland geldende beleid van een krachtige aanpak van seksuele uitbuiting en seksueel misbruik van kinderen.

JBZ-Raad 3-4 juni 2010

Tijdens deze JBZ-Raad heeft het voorzitterschap de ministers van Justitie geïnformeerd over de stand van zaken rondom een richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik van kinderen. Deze richtlijn vervangt het onderhavige kaderbesluit.

JBZ-Raad 30 november en 1 december 2009 (agendapunt B10)

De Commissie gaf tijdens de JBZ-raad aan dat dit voorstel is vervallen door de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon en dat de Commissie spoedig een nieuw voorstel zal indienen. Over dit voorstel zal worden onderhandeld via de medebeslissingsprocedure en het zal uiteindelijk met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de Raad worden aangenomen.

Uit de geannoteerde agenda blijkt dat dit voorstel op een aantal punten verder gaat dan het Verdrag van Lanzarote, bijvoorbeeld terzake van sancties en rechtsmacht.

Evenals het Verdrag van Lanzarote richt het kaderbesluit zich nadrukkelijk op nieuwe vormen van misbruik die zich op het internet openbaren. Zo omvat ook het kaderbesluit als 'nieuwe' elementen de strafbaarstelling van 'het zich toegang verschaffen tot' kinderpornografie en de strafbaarstelling van 'grooming' (online kinderlokken).

Naast straf- en sanctiebepalingen worden onder andere nieuwe bepalingen geïntroduceerd betreffende strafrechtelijke onderzoeken, vervolging en een meldplicht voor professionals die met slachtoffers van kindermisbruik in aanraking komen. Daarnaast zal de positie van slachtoffers worden versterkt en zullen er preventieve maatregelen genomen moeten worden ter voorkoming van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie. Ook al deze maatregelen zijn grotendeels geïnspireerd op het Verdrag van Lanzarote.

Het Voorzitterschap zal de stand van zaken van de besprekingen voorleggen aan de Raad. Naar verwachting zal worden aangegeven dat, aangezien er geen materiële overeenstemming is bereikt, onder Zweeds Voorzitterschap niet meer zal worden onderhandeld over dit ontwerp-kaderbesluit. Dit betekent dat de onderhandelingen zullen worden hervat onder het Spaanse Voorzitterschap en onder het Verdrag van Lissabon. De tekst van het ontwerp-kaderbesluit, zoals die nu is, zal dan naar verwachting één op één in een ontwerp-richtlijn worden gevat, waarover verder zal worden onderhandeld via de medebeslissingsprocedure. De ontwerp-richtlijn zal uiteindelijk met gekwalificeerde meerderheid in de Raad worden aangenomen.

JBZ-Raad 4 en 5 juni 2009 (agendapunt 14b)

De voorzitter gaf een overzicht over de stand van zaken van de besprekingen met betrekking tot dit dossier en dossierE090330. De ontwerp-kaderbesluiten hebben betrekking op strafvervolging, de bescherming van slachtoffers en preventie. Commissaris Barrot merkte op dat het aantal vervolgingen thans veel te laag is ten opzichte van het aantal delicten; de betreffende kaderbesluiten moeten leiden tot verbetering van de bescherming van slachtoffers van deze delicten.

Blijkens de geannoteerde agenda heeft de bespreking van de nieuwe voorstellen van de Commissie een aanvang genomen in de Raadswerkgroep materieel strafrecht. De voorstellen beogen het beschermingsniveau binnen de Europese Unie te brengen naar het niveau van de verdragen van de Raad van Europa op het terrein van de bescherming van kinderen tegen seksuele uitbuiting en de aanpak van mensenhandel. Op een aantal punten gaan de voorstellen van de Commissie echter verder, bijvoorbeeld terzake definities, sancties en rechtsmacht. De voorstellen die verder gaan, zullen de belangrijkste punten in de verdere onderhandelingen vormen. De voorstellen zijn door alle lidstaten in het algemeen positief ontvangen. Ook Nederland heeft de voorstellen verwelkomd. Het voorzitterschap zal tijdens deze bijeenkomst van de Raad verslag doen van de stand van zaken.

JBZ-Raad 6 en 7 april 2009 (agendapunt B8)

Blijkens het verslag gaf commissaris Barrot een toelichting op het voorstel. Door de meeste lidstaten (waaronder Nederland) werd dit voorstel van de Commissie positief ontvangen. Minister Hirsch Ballin sprak steun uit voor een gezamenlijke aanpak in dit kader. Hij tekende daarbij aan dat er gedeeltelijk een overlap is met het verdrag van de Raad van Europa van Lanzarote. Minister Hirsch Ballin vroeg aandacht voor de ratificatie van dit verdrag, in het bijzonder met het oog op derde landen. Het ontwerp-kaderbesluit heeft toegevoegde waarde. Voorts ging Minister Hirsch Ballin in op de praktische samenwerking. De bestrijding van sekstoerisme is belangrijk. Reisbureaus zijn vaak gevestigd in EU-landen. Ook de landen van bestemming moeten erbij worden betrokken, met name in Zuid-Oost Azië. Minister Hirsch Ballin stelde voor om aan de relatie met het OS-beleid aandacht te geven, bijvoorbeeld met betrekking tot sociale opvang en gezondheid.

Slovenië gaf aan dat het, als toekomstig voorzitter van de Raad van Europa, druk op de lidstaten voor ratificatie van het verdrag van Lanzarote zal uitoefenen.

Uit de geannoteerde agenda blijkt dat de verwachting is dat de Commissie zal voorstellen om het beschermingsniveau van het kaderbesluit te brengen naar het niveau van het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bescherming van kinderen tegen seksuele uitbuiting en seksueel misbruik. Nederland verwelkomt het wijziginsvoorstel.

In de databank EUR-Lex wordt de laatste stand van zaken in de Europese behandeling van het voorstel weergegeven.

Het Europees Parlement heeft op 29 september 2010 een hoorzitting georganiseerd over het nieuwe voorstel voor een richtlijn om seksueel misbruik van kinderen te bestrijden. Toen het voorstel in maart 2010 werd gepresenteerd zorgde het artikel over het blokkeren van websites waarop kindermisbruik wordt getoond voor een groot debat. Tijdens de hoorzitting kwam dit ook aan de orde.

Op 15 november 2010 heeft de commissie voor Burgerlijke Vrijheden (LIBE) van het EP gedebatteerd over het richtlijnvoorstel van de EC ter bestrijding van seksueel misbruik, seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie. TIjdens het debat werd onder meer gesproken over het blokkeren van websites die kinderpornografisch materiaal bevatten en het verwijderen van dergelijk websites. Het EP zal in januari 2011 het verslag van rapporteur Angelli bespreken.

De LIBE-commissie heeft op 24 januari 2011 gestemd over het ontwerpverslag over het richtlijnvoorstel ter bestrijding van seksueel misbruik van kinderen. De commissie keurde onder meer amendementen goed om kinderporno of afbeeldingen van kindermisbruik op het internet in alle EU-lidstaten bij de bron te verwijderen. Dit gaat verder dan het voorstel van de Europese Commissie om deze pagina's enkel te blokkeren. Naar verwachting zullen de onderhandelingen tussen het Parlement en de Raad in de eerste helft van dit jaar kunnen worden afgerond.

Op 12 juli 2011 heeft de LIBE commissie het akkoord, dat is bereikt in de Raad over de ontwerptekst van de richtlijn, goedgekeurd. Het akkoord wordt tijdens de tweede Septemberzitting van het voltallige EP in stemming gebracht en wordt daarna aangenomen in de Raad van Ministers.

Het Europees Parlement heeft op 27 oktober 2011 ingestemd met de richtlijn tot bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie.

In de databank OEIL van het Europees Parlement wordt de laatste stand van zaken in de behandeling van het voorstel weergegeven.

In de databank IPEX wordt de behandeling van het voorstel in de diverse (kandidaat) lidstaatparlementen weergegeven.

Op 29 mei 2010 heeft het Comité van de Regio's een advies gepubliceerd over de bestrijding van seksueel misbruik, seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie.