14 maart 2012

Het plenaire debat dat de Eerste Kamer dinsdag 13 maart wijdde aan de toekomst, rol en bevoegdheden van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en de beoogde toetreding van de EU tot het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) is uitgemond in indiening van een motie-Franken waarin het mensenrechtenbeleid van vorige kabinetten wordt voorgespiegeld aan het huidige kabinet. Minister Opstelten van Veiligheid en Justitie zei aan het slot van het debat dat het kabinet de motie eigenlijk niet nodig vond, maar haar wel wil zien als ondersteuning van het beleid. De motie die door alle fracties in de Eerste Kamer op die van de PVV na is ondertekend, komt 20 maart in stemming.

De motie verzoekt de regering om in overeenstemming met de lange traditie van het Nederlands mensenrechtenbeleid en in het bijzonder het buitenlands beleid van vorige kabinetten, zich te blijven inzetten voor de mensenrechten conform haar verplichtingen die voortvloeien uit het EVRM en de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Voorts verzoekt de motie de regering actief te blijven bevorderen de toetreding van de Europese Unie tot het EVRM.

Dialoog

Het EVRM is ondertekend door de 47 lidstaten van de Raad van Europa en geeft een individueel klachtrecht aan 800 miljoen burgers. "Het EVRM bezegelt als geen ander document het einde van de Koude Oorlog en de eenwording van Europa als een normen en waardengemeenschap", betoogde PvdA-senator Schrijver.

Vrijwel alle woordvoerders refereerden in het debat in de Eerste Kamer aan een recent boek van de Nijmeegse hoogleraren Janneke Gerards en Ashley Terlouw, getiteld Amici Curiae. Adviezen aan het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Minister Opstelten van Veiligheid en Justitie zei dat hij het boek nauwkeurig zal bestuderen. Hij noemde de adviezen 'belangrijk'. Zowel minister Opstelten als zijn collega Rosenthal van Buitenlandse Zaken lieten er geen twijfel over bestaan dat zij de onafhankelijke positie van het EHRM onderschrijven. Wel willen zij dat het Comité van Ministers in dialoog met het Hof nagaat hoe de werkwijze aan de eisen van de tijd aangepast kan worden. Minister Rosenthal kondigde aan dat hij persoonlijk vergaderingen van het Comité zal gaan bijwonen om de dialoog met het Hof en zijn collega's over mensenrechten aan te gaan.

De ministers bezwoeren de senatoren Schrijver (PvdA) en Van Boxtel (D66) dat zij nooit op de inhoud van onwelgevallige uitspraken van het Hof zullen ingaan. "Het gaat erom de rol van het Hof te versterken", zei minister Rosenthal.

Subsidiariteit

In grote lijnen waren de woordvoerders het er over eens dat de nationale staten allereerst veel meer een beleid moeten voeren dat de mensenrechten eerbiedigt. Dit komt overeen met het beginsel van de subsidiariteit. waarbij het Hof alleen aanvullend optreedt. Een klager moet derhalve eerst alle nationale rechtsmiddelen uitputten alvorens hij of zij een beroep op het Hof in Straatsburg kan doen. De ministers en de Senaat waren het over eens dat het EHRM niet moet worden beschouwd als een 'vierde instantie' waar de Nederlandse burger na de Hoge Raad ook nog een beroep op kan doen.

Werklast

Het subsidiariteitsbeginsel heeft niet kunnen voorkomen dat de werklast voor het EHRM hoog is. Er liggen zo'n 160.000 zaken op afdoening te wachten. Het aantal zaken is vooral toegenomen na de versterking in 1998 van het individuele klachtrecht. Zestig procent van de zaken is afkomstig uit een vijftal landen: Italië, Oekraïne, Roemenië, Rusland en Turkije. Veel zaken betreffen ook 'kloonzaken' als gevolg van het feit dat uitspraken van het Hof niet in nationale wetgeving worden geïmplementeerd. Zodra klagers die gelijk hebben gekregen van het Hof in Straatsburg dit merken, dienen zij opnieuw dezelfde klacht in.

Ideeën van de regering om door invoering van een griffierecht (50-150 euro), een verplichting om een raadsman te hebben of een boete op te leggen aan mensen die steeds klachten indienen die niet ontvankelijk blijken te zijn vonden geen weerklank in de Senaat. Minister Opstelten zei dat de regering deze ideeën intussen heeft laten varen.

Legitimiteit

Een onderwerp dat veel tongen losmaakte in het kamer debat betrof de legitimiteit van het EHRM. Senator Schrijver (PvdA) haalde uitspraken aan van minister Rosenthal in diens nota Verantwoordelijkheid voor vrijheid: mensenrechten in het buitenlands beleid. Schrijver citeerde: "Nederland is van mening dat het Hof niet zijn eigen gezag moet verzwakken door uitspraken te doen over zaken die slechts op perifere wijze verband houden met mensenrechten. Daardoor kan jurisprudentiële inflatie optreden en het draagvlak voor het Hof afnemen. Voorkomen moet worden dat het Hof een automatische, vierde beroepsinstantie wordt voor niet-mensenrechten gerelateerde zaken". Volgens de PvdA-senator verwoordt minister Rosenthal hiermee een opvatting die gemakkelijk in strijd met de Nederlandse traditie van scheiding der machten kan komen. Tot zijn voldoening stelde senator Schrijver in het debat vast dat minister Rosenthal het toch volledig eens is met zijn collega Opstelten die in een brief van 3 oktober 2011 een veel zakelijker en constructievere toon bezigde over het EHRM.

De bewindslieden hielden wel vast aan de mening dat zij via dialoog met het Hof willen bereiken dat er meer ruimte komt voor de 'margin of appreciation' van verdragspartijen bij de concrete invulling van standaarden die op meer afgeleide wijze samenhangen met het EVRM.

Senator Franken (CDA) ging in op 'margin of appreciation' doctrine. Volgens de regering zou dit inhouden dat aan de verdragsluitende partijen een zekere beleidsdiscretie wordt gelaten hoe zij de in het verdrag neergelegde rechten en vrijheiden garanderen op nationaal niveau. Maar volgens senator Franken staat het al dan niet toepassen van een marge geheel ter beoordeling van het Hof. Minister Opstelten zei dat hij er alle vertrouwen in heeft deze kwestie in dialoog met het Hof op te kunnen lossen.

Desondanks diende senator Franken zijn motie in met de overweging dat er geen reden is voor de regering om meer ruimte te bepleiten voor de 'margin of appreciation' van verdragspartijen bij de invulling van de normen van het EVRM. Minister Opstelten zei over dit onderwerp dat het voor de regering van groot belang is dat het EHRM zelf een duidelijke margin of appreciation opstelt. Senator Broekers-Knol (VVD) onderstreepte dat de VVD de motie Franken weliswaar ondersteunt, maar er daarbij net als de regering van uitgaat dat het Hof duidelijkheid schept over de 'margin of appreciation'.

Grotere griffie

SP-senator Kox kreeg geen concrete toezegging voor een grotere Nederlandse bijdrage aan het EHRM. "Wij gaan de landen die nog minder bijdragen dan de € 300.000 die hun eigen rechter kost erop aanspreken dat zij een grotere bijdrage dienen te leveren", zei minister Opstelten. "Een wijziging van de verdeelsleutel mag niet in het nadeel van Nederland uitpakken", voegde minister Rosenthal eraan toe. Wel beloofden de ministers dat zij via detachering van griffiepersoneel en juniorrechter een bijdrage willen blijven leveren aan vergroting van het personeelsbestand, zodat het Hof sneller achterstallige zaken kan afwerken.

Senator Strik (GroenLinks) becijferde dat het Europese Hof voor de Rechten van Mens een budget van 59 miljoen euro heeft en daarmee 160.000 zaken moet afhandelen, terwijl het Europese Hof van Justitie in Luxemburg met 2300 aanhangige zaken een budget van 341 miljoen euro ter beschikking heeft. Volgens senator Strik stelt het subsidiariteitsbeginsel vooral eisen aan de verdragstaten zelf. "Hoe meer de verdragstaten hun wetgeving op orde hebben en anticiperen op mogelijke conflicten, hoe minder werk er is voor het Hof", zei de senator van GroenLinks.

Het was senator Van Boxtel (D66) opgevallen dat Nederland een steeds grotere leverancier van klachten is. In 2008 kwamen nog 385 klachten uit Nederland en vorig jaar 798. "Meer dan een verdubbeling en dat in slechts een zittingtermijn van de Eerste Kamer", constateerde senator Van Boxtel. De D66-fractievoorzitter citeerde in het debat zijn vroegere partijleider Hans van Mierlo: "Bouwen aan Europa, het blijft zoiets als muziek maken, steeds op zoek naar de juiste toonzetting. Ook dissonanten hebben daarin hun functie. Als zij maar oplossen!"

Senator Broekers-Knol (VVD) vond dat er best over het functioneren van het EHRM gediscussieerd mag worden. "Dat hoeft niet als een vorm van heiligschennis te worden opgevat, "zei zij. "Dat miskent de betekenis van Hof en EVRM voor de democratische rechtsstaat in de bij het EVRM aangesloten lidstaten". De VVD-senator was het eens met de regering dat het Hof meer werk moet maken van de minimis-benadering en zich steeds moet afvragen bij een klacht gaat het om een wezenlijke zaak, een wezenlijk nadeel? Zo ja, dan buigt het Hof zich over de zaak. Zo nee, dan niet. De term de minimis-benadering is volgens de VVD-senator afgeleid van de Romeinsrechtelijke regel: 'de minimis non curat praetor' hetgeen betekent: de hoogste rechter oordeelt niet over onbelangrijke zaken.

Volgens de PVV-senator De Graaff zijn er advocaten die misbruik maken van de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij het EHRM, o.a. om tijd te winnen voor cliënten in asielzaken. Minister Opstelten zei hierover dat hij in overleg zal treden met de Orde van Advocaten en de Raad voor Rechtsbijstand. Senator Strik (GroenLinks) tekende hier bezwaar tegen aan. Volgens haar zijn advocaten zelf goed in staat om de kansen van zaken in te schatten. Maar senator De Graaff geloofde niet dat deze zelfregulering een beperking van het aantal asielzaken bij het EHRM zou opleveren. Er zijn 29000 zaken aanhangig gemaakt, terwijl er 17000 asielzoekers zich hebben gemeld, becijferde senator De Graaff.

Toetreding

De PVV-fractie sprak zich als enige uit tegen toetreding van de EU tot het EVRM-verdrag. Senator Marcel de Graaff zei dat aan deze toetreding een drogredenering ten grondslag ligt: burgers moeten kunnen klagen bij het Hof als een EU-instituut de mensenrechten schendt. "De leden van de PVV-fractie zijn van mening dat uitsluitend staten onderdanen kennen. Toetreding van de EU tot het EVRM is onlogisch en onwenselijk. De EU is geen staat en heeft dus geen onderdanen. Toetreding is een volgende stap op het glibberige pad naar een Europese superstaat, waar de Nederlandse burgers de rekening voor mogen betalen", betoogde senator De Graaff.

CU-senator Kuiper kreeg bevestigd dat toetreding van de EU tot het EVRM geen verandering brengt in de houding tegenover het Handvest van de grondrechten van de EU van 7 december 2000. "Hiermee verandert niets aan de bevoegdheden van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens", oordeelde senator Kuiper. Senator Holdijk (SGP) drong er op aan dat het EHRM zich gaat beperken tot de echte kerntaken. "Lastig maar noodzakelijk", oordeelde de SGP-senator.

Enkele woordvoerders vroegen zich af of het Hof een 'te westers' gezicht zou krijgen als de EU zou zijn toegetreden tot het EVRM tegenover landen in Midden en Oost Europa die (nog) geen lid zijn van de Europese Unie. Minister Rosenthal zei dat over de eigen positie van de twintig niet-EU-landen die meedoen aan het EHRM nog wordt onderhandeld. Deze landen een zwaardere stem geven in de besluitvorming zou op bezwaren stuiten van het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk.

In het Engelse Brighton wordt binnenkort op Europees niveau beraadslaagd over de gevolgen voor de niet-EU-landen van de beoogde toetreding van de Europese Unie tot het EVRM. Ook worden dan maatregelen besproken om de werklast van het EHRM te verminderen. Mede op aandringen van de senatoren Strik (GroenLinks) en Van Boxtel (D66) zegde minister Opstelten toe dat de resultaten van 'Brighton’ ter informatie aan de Eerste Kamer worden toegezonden. Minister Opstelten zal het overleg in Brighton zelf bijwonen.