Behandelfase Eerste Kamer: voorstel aanvaard in Europa.

commissie Eerste Kamer

beleidsterreinen

Tijdens mondeling overleg op 4 december 2001 (23490, 13f) is o.m. gesproken over de harmonisatie van strafrecht. Volgens Kohnstamm gebeurt de communautarisering van het strafrecht in een curieuze volgorde: eerst wordt een belangrijk deel van het strafrecht gecommunautariseerd, en vervolgens volgt de vraag, welke principes aan de inmiddels genomen besluiten ten grondslag moeten liggen.

De achtergrond daarvan kan niet anders zijn dan dat er sinds 11 september extra haast is geboden bij de totstandkoming van een aantal besluiten. Maar hem is nergens uit gebleken dat er ten aanzien van aanhouding en uitlevering van van terroristische daden verdachte personen problemen zijn opgetreden. De heer Kohnstamm staat zeer wantrouwend ten opzichte van de ingezette koers ten aanzien van de minimum-/maximumstraf.

De enige reden voor het opnemen daarvan die hij kan verzinnen, is dat te eniger tijd de discussie zal afglijden naar de minimumstraf. Het verontrust dhr. van de Beeten dat de lijn van communautarisering van strafrecht wordt gekozen, en dan nog op een zeer breed terrein (Europees Arrestatiebevel). Hij opteert nog steeds voor het federale bevel. Hij sluit overigens bepaald niet uit dat, als de besluiten worden genomen, daarvan een federaliserende impuls kan uitgaan, omdat de behoefte aan Europese instituties dan vanzelf zal opkomen.

Alleen al om die reden is hij geneigd, de besluiten te steunen en zo snel mogelijk tot stand te laten komen. De MvJ geeft aan dat het voorschrijven van minimale maximumstraffen enige harmonisering teweegbrengt. De minister voorziet overigens dat uiteindelijk van dat systeem zal worden afgestapt, of dat de minimumstraffen ter discussie zullen komen te staan.

De beginselen van het Nederlandse strafrecht zullen op niet al te lange termijn wel degelijk aan de orde komen. In dat verband noemt de minister het straftoemetingsbeleid, de minimumstraffen, het opportuniteitsbeginsel enzovoorts. Als tot harmonisatie van strafwetgeving en strafvordering wordt gekomen, zal ook Nederland bereid moeten zijn, enkele van haar beginselen prijs te geven. Voorafgaand daaraan zal ongetwijfeld nog een discussie met Tweede Kamer en eventueel Eerste Kamer worden gehouden.

Bij brief van 13 november 2001 heeft de Eerste Kamer de JBZ-bewindslieden laten weten instemming te verlenen met het kaderbesluit bestrijding mensenhandel, onder de aantekening dat deze instemming niet prejudicieert op de opvattingen van de Kamer t.a.v. ontwerpbesluiten op het gebied van strafrecht die uitgaan van een systematiek van minimum-maximumstraffen.

Tijdens AO 27 februari 2002 werd er niet ingegaan op de harmonisatie van sancties (alhoewel de minister nog wel werd gevraagd naar het subtiele verschil tussen vijf en zes niveaus als bandbreedte).

Tijdens AO 5 december 2001 werd door Van Oven bepleit dat de discussie over harmonisatie van sancties behoorlijk moet zijn gevoerd met de nationale parlementen en het EP voor die wordt afgerond. De minister antwoordde dat de discussie zich in een verkennend stadium bevond en dat Nederland zich zou uitspreken tegen minimumstraffen.

Tijdens AO 13 november 2001 gaf de minister desgevraagd aan dat hij voorkeur heeft voor het scheppen van een kader dat kan dienen als leidraad voor toekomstige kaderbesluiten. Op EU-niveau moet worden nagegaan of harmonisatie dient plaats te vinden en, zo ja, op welk niveau. Ook moet worden gekeken naar de strafwaardigheid. Het genoemde niveau kan een onder- en een bovengrens hebben waarbinnen de lidstaat vrij is om een minimum-/maximumstraf vast te stellen.

Op 30 oktober 2001 is gesproken over Europese strafrechtelijke samenwerking (zie 23490, nr. 218). Alle sprekers erkenden de noodzaak van verdere Europese strafrechtelijke samenwerking en gaven aan dat je dan ook moet nadenken over Nederlandse beginselen die onder druk komen te staan:

het opportuniteitsbeginsel, minimumstraffen en de opsporing. Onder welke voorwaarden zou je wat kunnen toegeven op die punten? Het handhaven van de controle op opsporingsactiviteiten door justitiële autoriteiten is van groot belang.

Er werd aangegeven dat het nuttig zou zijn een vergelijkend onderzoek uit te voeren naar de gevolgen van minimumstraffen voor de daadwerkelijk uit te zitten straftijd. GL vroeg nog aandacht voor de rechten en waarborgen van verdachten (oprichting van «eurorights») vroeg Nederland het initiatief te nemen tot de ontwikkeling van minimumnormen voor de strafprocedures ter bescherming tegen inbreuken op burgerrechten.

De minister benadrukt in dit overleg dat de harmonisatie alleen moet plaatsvinden als zij wezenlijk bijdraagt aan een krachtiger aanpak van de criminaliteit; het is niet nodig om voor alle laakbare gedragingen een Europese strafbepaling te creëren. 'Tampere' noemt slechts een aantal delicten die een gemeenschappelijke definitie van strafbaarstelling behoeven. Pas als de bestaande instrumenten goed worden toegepast, kan beoordeeld worden wanneer harmoniserende regelgeving nodig is.

In de derde pijler is sprake van intergouvernementele besluitvorming; dat betekent dat de democratische en juridische controle nationale aangelegenheden blijven. De toepassing van de besluiten in de derde pijler vereist vaak nationale wetgeving; de nationale rechter draagt dus zorg voor de juiste toepassing van de nationale wetgeving en kan het Europees Hof van Justitie prejudiciële vragen stellen. Bij verdere communautarisering zal de democratische controle meer naar het Europese niveau verschuiven, maar daarvoor dient het Europees Parlement eerst meer mogelijkheden en invloed te krijgen.

Het is nog niet mogelijk om het einddoel van de samenwerking te fixeren. Dat biedt mogelijkheden om flexibel te reageren. Uitgangspunten voor de regering zijn wel dat de communautaire methode maatgevend is, dat er een Europese Grondwet moet komen, dat er een heldere, praktische taakverdeling moet komen tussen de EU en de lidstaten, dat het Europees Parlement een volwaardige medewetgever dient te worden en dat de grondrechten van de burgers tegenover de EU wettelijk verankerd dienen te zijn.

De minister zegt toe dat een vergelijkende studie zal worden uitgevoerd naar de in andere lidstaten geldende minimumstraffen. Daarnaast zal hij in EU-verband sterk aandringen op een onderzoek naar de feitelijke straftoemeting en de executievarianten in de lidstaten. Het vastleggen van bindende minimumstraffen en afstemming van de daadwerkelijk uitgezeten straffen is echter ongewenst, gelet op de rechterlijke vrijheid van straftoemeting.

Wel streeft de regering ernaar om de definities van vergrijpen, verzwarende omstandigheden, rechtsmacht en maximale strafmaat meer op één lijn te brengen; hoe de rechters daarmee omgaan, is een zaak van de onafhankelijke rechtspraak. De praktijk zal zeker een zekere harmonisatie van straffen te zien geven en er is niet te ontkomen aan overleg over gemeenschappelijke minimumelementen, maar ten behoeve van de onderhandelingspositie is het in het algemeen niet verstandig om in dit stadium al aan te geven tot waar Nederland wil gaan.

Het EVRM-verdrag vormt in de hele EU de basis voor het strafprocesrecht, zodat verdachten in alle lidstaten ongeveer dezelfde waarborgen hebben. Bovendien vertrouwen en respecteren de EU-lidstaten elkaars rechtssystemen. Het initiatief tot de opstelling van «eurorights» behoort niet van de overheid uit te gaan. Er is geen voornemen tot harmonisatie van de bijzondere opsporingsmethoden; wel zal worden nagegaan of het Nederlandse standpunt over de criminele burgerinfiltrant houdbaar is.

Nationale strafrechtelijke principes - zoals het opportuniteitsbeginsel in Nederland staan nu niet ter discussie, maar pas wanneer de oprichting van een Europees OM aan de orde komt. Bij een zwaar misdrijf wordt ervan uitgegaan dat alleen zwaarwichtige juridisch-technische redenen kunnen leiden tot afzien van daadwerkelijke vervolging; er kan dan dus geen sprake zijn van een beleidssepot.

De lidstaten behouden wel de mogelijkheid van kennisgeving van niet verdere vervolging. Een van de problemen voor een Europees OM is dat het de nationale rechtssystemen van de lidstaten zou moeten kennen. De oprichting van een Europees OM vergt sowieso een verdere harmonisatie van het strafrecht en strafvorderingsrecht. Het is twijfelachtig of een Europese aanklager een panacee is voor problemen bij de intergouvernementele samenwerking; de samenwerking kan ook worden verbeterd via minder ingrijpende maatregelen.

In de JBZ-Raad van 25/26 april 2002 zal het onderwerp weer aan de orde komen, met het oogmerk conclusies vast te stellen. In de laatste versie is uiteindelijk toch gekozen voor een methode met 'bandbreedtes'. Een stelsel met bandbreedtes heeft volgens de MvJ het voordeel dat er meer flexibiliteit is ten aanzien van de indeling van een misdrijf dat voor harmonisatie in aanmerking komt, in een bepaald niveau. Een dergelijk stelsel wordt ook voorgesteld in artikel 5 van het ontwerp-kaderbesluit ter bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie.

Tijdens de informele bijeenkomst van de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken 13/15 februari 2002 is uitgebreid gesproken over een algemeen kader voor harmonisatie van straffen. Een meerderheid (waaronder Nederland) had een voorkeur voor een stelsel van een aantal niveaus van sancties met een bandbreedte van minimum maximumstraffen per niveau.

In het voorstel van bespreking werden twee opties voorgelegd. In het ene voorstel worden vijf niveaus van sancties voorgesteld, waarbij de bandbreedte die per niveau wordt aangegeven, ruimte geeft voor inpassing in het nationaal systeem. Het andere voorstel behelst zes niveaus, uitgedrukt in een percentage van de maximale tijdelijke vrijheidstraf die in het nationale strafrecht is voorzien. De meeste lidstaten toonden zich voorstander van het eerste voorstel.

Ook Nederland kon zich daarin het best vinden, met daarbij de aantekening dat de niveaus zouden kunnen aanvangen bij 1 jaar gevangenisstraf (met als resultaat bandbreedtes van 14 en 4- 8 jaar in plaats van 2 tot 5 en 5 tot 8 jaar). Enkele lidstaten pleitten voor harmonisatie van de effectief uitgevoerde straf, omdat er nog grote nationale verschillen zijn in onder meer proeftijd, vervroegde invrijheidsstelling of amnestie.

De Commissie reageerde hierop met de mededeling dat zij in het kader van het Grotius (strafrecht) programma de Universiteit van Parijs heeft gevraagd een vergelijkende studie te doen naar de hoogte van de straffen in geval van poging, recidive, verzwarende of verlichtende omstandigheden enz. Deze reactie vormde voor het Voorzitterschap reden om te concluderen dat de kwestie van de strafuitvoering later aan de orde zal komen en dat verder gewerkt zal worden op basis van optie 1.

In de JBZ-Raad van 6/7 december 2001 lagen twee nieuwe raadsdocumenten voor: 13789/01 en 13957/01. De meeste delegaties stonden positief tegenover de voorgestelde aanpak van het voorzitterschap en gaven aan dat de voorgestelde methoden in het document nader dienen te worden uitgewerkt.

Nederland sprak een voorkeur uit voor de derde optie met de aantekening dat de bandbreedte in de categorieën van aangegeven straffen wat ruim is genomen. Nederland hanteert als uitgangspunt dat het harmonisatiestreven moet worden geconcentreerd op de meest ernstige delicten en dat voor de minder ernstige feiten wordt volstaan met een verplichting tot strafbaarstelling.

Verder mag de coherentie van het nationale systeem niet worden aangetast en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht niet in het geding komen. Omwille van dit laatste uitgangspunt verzet de Nederlandse regering zich tegen een stelsel van minimumstraffen.

In de JBZ-Raad van 16 november 2001 stond een algemeen debat geagendeerd, doch wegens tijdsgebrek kwam de Raad er niet aan toe. Het voorzitterschap had twee documenten opgesteld: 12998/01 en 12531/01. Er waren in dit stadium van de besprekingen al twee modellen te onderscheiden.

Het eerste voorziet in de vaststelling van verschillende categorieën waardoor strafbare feiten gerubriceerd kunnen worden naar de mate van strafwaardigheid (bijvoorbeeld de categorieën lange, zeer lange en de zwaarste gevangenisstraffen). De keuze voor een bepaalde categorie geschiedt op Europees niveau en leidt zo tot afstemming van sancties tussen de lidstaten.

De bandbreedte van de categorieën, die de nodige flexibiliteit moet bieden aan de lidstaten, is nog niet uitgekristalliseerd. Een tweede benadering gaat uit van de nationale systemen van de lidstaten en voorziet in de verplichting voor de lidstaten om bepaalde gedragingen te sanctioneren, in overeenstemming met het niveau dat voor soortgelijke gedragingen in het nationale strafrecht is voorzien.

Tenslotte zal waarschijnlijk ook de benadering tot nu toe, waarbij per geval afzonderlijk wordt gepoogd te komen tot een minimum maximumstraf, al dan niet gekoppeld aan bepaalde strafverhogende omstandigheden, aan de JBZ-ministers worden voorgelegd.