Behandelfase Eerste Kamer: gepubliceerd in Europees publicatieblad.

Nationaal

Kaderbesluit 2002/475/JBZ is geïmplementeerd middels de Wet terroristische misdrijven(zie Kamerstukken in de serie 28.463).

Europees

Op 13 juni 2002 werd het kaderbesluit formeel vastgesteld. Het besluit werd gepubliceerd in Pb EG L 164 op 22 juni 2002.

document Europese Commissie

COM(2001)521, d.d. 19 september 2001

commissie Eerste Kamer

beleidsterreinen

verwant dossier

Kaderbesluit 2002/475/JBZ is geïmplementeerd middels de Wet terroristische misdrijven(zie Kamerstukken in de serie 28.463).

Bron: Kwartaaloverzicht omzetting EG-richtlijnen, stand per 30 juni 2004.

Op 4 december 2001 heeft de EK reeds ingestemd met het ontwerpkaderbesluit dat toen voorlag voor politiek akkoord. In de JBZ-Raad van 6/7 december 2001 werd inderdaad een politiek akkoord bereikt. Het Europees Parlement is opnieuw geconsulteerd en heeft positief advies uitgebracht zonder verdere tekstwijzigingen voor te stellen.

• - 

  Tijdens een AO JBZ-raad op 26 september 2001 werd door Groen Links gesteld dat openbare ordeverstoring ("urban violence", zoals bijvoorbeeld tijdens de G8 in Genua) niet onder de definitie van terrorisme mag vallen.

  De MvJ gaf aan dat hij hoopte dat het mogelijk zou zijn tot een Europese definitie van terrorisme te komen. In dat geval valt de discussie over het vervallen van het vereiste van dubbele strafbaarheid in het voorgestelde kaderbesluit over een Europees arrestatiebevel (mits voorlopig toegesneden op terrorisme) ook te vermijden, waardoor ook Nederland mee kan werken aan een spoedige totstandkoming van de twee kaderbesluiten.

• - 

  Tijdens een AO met de VC Justitie TK op 30 oktober 2001 over Europese strafrechtelijke samenwerking ging de MvJ ook in op dit kaderbesluit. Hij gaf een verdere toelichting op zijn brief van 25 oktober 2001 (23490, nr. 209). De MvJ is voorstander van het hanteren van een definitie van terrorisme die in het VN-verdrag over de financiering van terrorisme wordt gebruikt. Deze definitie wordt breed gedragen, bovendien is het niet wenselijk allerlei verschillende definities te hanteren om interpretatieverschillen te vermijden. Op de opmerking van mw. Halsema (GL) dat die definitie ruimer is dan de definitie die de EC voorstelt gaf de MvJ aan dat hij geen voorstander is van subjectieve elementen in de omschrijving (zoals "ernstig"). Liever ziet hij dat de lijst met misdrijven die gekoppeld worden aan de definitie dan beperkt blijft tot de echt zware misdrijven (bv niet bezetting van gebouwen). Verder gaf de minister aan geen hard punt te willen maken van het stellen van de minimale maximumstraf voor leiding geven aan een criminele organisatie op 20 jaar. De kans werd reëel geacht dat organisaties die nu al in bv. Duitsland verboden zijn ook in Nederland verboden zullen worden. De MvJ is tenslotte tegen horizontale rechtsmacht (hele grondgebied EU) wegens de mogelijkheid van rechtsmachtgeschillen, terwijl sommige landen een verplichting tot het instellen van vervolging kennen.
• - 

  Tijdens een AO met de VC Justitie TK op 5 december 2001 werd vooral de vraag nog aan de orde gesteld in hoeverre de grens tussen politiek activisme en terrorisme wel scherp te stellen valt. De MvJ noemde de verbeteringen gedurende het onderhandelingsproces: oogmerk sluit aan bij VN-terminologie, gekwalificeerde diefstal niet langer een terroristisch misdrijf, maar voorbereidend misdrijf, bezetting gebouwen geschrapt van de lijst, opname gekwalificeerde omstandigheden, m.b.t. politiek activisme is e.e.a. verbeterd (door bijv: de uitwerking van het oogmerk, bezetting te schrappen, door in preambule te refereren aan grondrechten en door afzonderlijke raadsverklaring op dit punt)

22 112, nr. 211, fiche 8. De regering spreekt een positief oordeel uit over de subsidiariteit en de proportionaliteit van dit voorstel. Het kaderbesluit laat ruimte tot nationale invulling. De regering geeft aan dat het kaderbesluit de lidstaten zal verplichten het terroristisch oogmerk als bestanddeel in de delictsomschrijving op te nemen, hetgeen tot gevolg heeft dat de bewijslast voor het OM zwaarder zal zijn.

De regering legt een verband met het eveneens op 20 september 2001 ingediende voorstel inzake een Europees aanhoudingsbevel en geeft aan dat beide voorstellen op elkaar moeten worden afgestemd, in die zin dat het voorstel inzake het Europees aanhoudingsbevel gefaseerd moet worden, zodanig dat de uitlevering zich in eerste instantie beperkt tot terroristische misdaden.

COM (2001) 521

Het lag al in het voornemen van de Europese Commissie om dit najaar een voorstel voor een kaderbesluit terrorisme te presenteren, doch de aanslagen in de VS hebben e.e.a. wat versneld. Tijdens de ingelaste JBZ-raad op 20 september jl. is dit voorstel gepresenteerd.

De EC onderstreept het toenemend gevaar van terrorisme, omdat fanatici niet terug blijken te schikken voor enorme aantallen slachtoffers, terwijl er chemische, biologische en nucleaire middelen bestaan waarmee. Ook is ontwrichting van het maatschappelijk leven mogelijk door informatietechnologie te misbruiken.

Terroristische organisaties, met vele internationale vertakkingen, maken misbruik van ontoereikende wetgeving en belemmingen voor internationale samenwerking tussen landen. Artikel 29 van het EU-verdrag stelt de Unie ten doel de georganiseerde criminaliteit, waarbij terrorisme expliciet genoemd wordt, te bestrijden door nauwere samenwerking tussen politiediensten, douane, andere autoriteiten en Europol, door nauwere samenwerking tussen justitiële en andere bevoegde autoriteiten van de lidstaten en door onderlinge aanpassing van bepalingen betreffende strafzaken in de lidstaten.

Het voorgestelde kaderbesluit beoogt artikel 31 van het EU-verdrag, gericht op de justitiële samenwerking in strafzaken, nader te implementeren. In het kaderbesluit wordt een eenduidige definitie van terrorisme voorgesteld. Onder terrorisme wordt o.m. verstaan moord, kidnapping, kaping, verwonding, bedreiging, beroving, aanslagen op staatsinstellingen en publieke infrastructuur, fabricage en vervoer van wapens en explosieven.

Terroristische daden gaan de 'gewone' misdaden te boven door de bedoeling een land, de instellingen van een land of de bevolking van een land te intimideren en de politieke, economische of sociale structuren te veranderen of te vernietigen. Ook zaken als het veroorzaken van overstromingen, brand, explosies, besmettingen, verstoring nutsvoorzieningen, openbaar vervoer of informatiesystemen worden gedefiniëerd als terroristische daden.

Het promoten van terrorisme of het leiding geven aan terroristische organisaties moet ook strafbaar gesteld worden. Als minimale maximumstraffen stelt de commissie twee jaar voor bij lichtere misdrijven oplopend tot minimaal twintig jaar voor zware misdrijven (bv moord). Buitengewoon gruwelijke daden moeten strafverhogend zijn. Daarentegen worden er ook verlichtende omstandigheden genoemd, bijv. het meewerken aan preventie van terroristische aanslagen, bewijs leveren, daders identificeren.

Politieke of sociale rechten van veroordeelde daders mogen door de lidstaten beperkt worden. Bedrijven die betrokken zijn bij financiering of hulp aan terroristische organisaties moeten ontmanteld kunnen worden en de verantwoordelijken gestraft. Er bestaat jurisdictie in een lidstaat wanneer de aanslag op het eigen grondgebied is uitgevoerd, wanneer de dader een eigen onderdaan was, wanneer de aanslag een rechtspersoon ten goede kwam die gevestigd is in de lidstaat of wanneer de aanslag is gepleegd jegens eigen onderdanen of instellingen.

Tenslotte zijn er bepalingen m.b.t. uitlevering, samenwerking tussen de lidstaten, uitwisseling van informatie, bescherming van de slachtoffers, implementatie en inwerkingtreding.

Tijdens de ingelaste JBZ-Raad op 20 september 2001 werd het ontwerp-kaderbesluit gepresenteerd door de EC. De Raad gaf aan te streven naar een akkoord op 6/7 december 2001. Dit werd de dag daarna nog eens onderstreept door de ER. Er zit dus hoge druk op dit dossier.

Tijdens de ingelaste JBZ-Raad op 16 oktober jl. is dit voorstel weer aan de orde geweest. Raadsdocument 12647/01 stond geagendeerd en gaf een weergave van de besprekingen in CATS (comité art. 36 VEU). Er werden twee zaken ter politieke besluitvorming voorgelegd: vereenvoudiging van het voorgestelde stelsel van straffen en sancties (artikel 5) en een ambitieuzere benadering van het artikel over de rechtsmacht van lidstaten (art. 10, inmiddels art. 9).

Een lidstaat moet zorgen voor rechtsmacht in gevallen dat hij weigert een verdachte/veroordeelde uit te leveren. Met een beroep op Eurojust kan bepaald worden in welke lidstaat een vervolging gecentraliseerd kan worden, wanneer meer lidstaten rechtsbevoegd zijn.

Het voorzitterschap vestigt verder de aandacht op bepalingen in andere instrumenten (m.n. kaderbesluit mensenhandel) die het toepassingsgebied van aansprakelijkheid van rechtspersonen beperken, nl. uitzondering van staten, overheidslichamen en publiekrechtelijke internationale organisaties.

Blijkens het verslag van de JBZ-Raad bestond overeenstemming over de algemene strafverhoging voor misdrijven met een terroristisch oogmerk. Een meerderheid steunde het voorstel voor minimale maximumstraffen voor deelneming en leiding geven aan een terroristische organisatie. Over de hoogte daarvan wordt op ambtelijk niveau verder onderhandeld.

Lidstaten konden zich in het algemeen ook vinden in de basisregeling t.a.v. rechtsmacht. Een punt van discussie bleef de uitbreiding van bevoegdheid van de lidstaten tot het hele grondgebied van de Unie (horizontale werking rechtsmacht). Ook dit wordt verder besproken op ambtelijk niveau.

Tijdens de JBZ-Raad van 6/7 december 2001 werd een politiek akkoord bereikt.

In de Raad werd op een parlementair voorbehoud van twee lidstaten na politieke overeenstemming bereikt over het voorliggende kaderbesluit inzake de bestrijding van terrorisme.

De lidstaten gingen akkoord met het voorstel van het voorzitterschap voor een maximale vrijheidsstraf van tenminste 15 jaar voor het leiding geven aan een terroristische organisatie en 8 jaar voor het deelnemen aan een terroristische organisatie. Op voorstel van de Commissie zal artikel 1, derde lid van het kaderbesluit inzake het Europees aanhoudingsbevel om ook andere categorieën van strafbare feiten aan de lijst van delicten van terroristische aard toe te voegen, worden overgenomen.

Voorts zal de preambule ten aanzien van enkele overwegingen die geen raakvlakken hebben met de tekst van het kaderbesluit, nog worden aangepast. Het betreffende voorstel voor een kaderbesluit zal voorts opnieuw voor advies aan het Europees parlement worden voorgelegd.

In de databank EUR-Lex wordt de laatste stand van zaken in de Europese behandeling van het voorstel weergegeven.

Op 29 november 2001 heeft het Europees Parlement amendementen vastgesteld m.b.t. commissie-initiatief COM (2001) 521. (zie: C5-0452/2001 en verslag rapporteur Watson A5-0397/2001) Het EP zal opnieuw geraadpleegd worden over het tekstvoorstel waarover een politiek akkoord is bereikt.

In de databank OEIL van het Europees Parlement wordt de laatste stand van zaken in de behandeling van het voorstel weergegeven.

In de databank IPEX wordt de behandeling van het voorstel in de diverse (kandidaat) lidstaatparlementen weergegeven.

• - 

  In de staatscourant nr. 202, 2001 valt te lezen dat deskundigen (geciteerd worden G. Vermeulen Universiteit Gent en H van de Wilt UvA) dat de definitie van terrorisme te ruim is. De definitie is bijvoorbeeld ruimer dan die van de BVD, die daar geen zaakschade of ontregeling maatschappelijk verkeer onder rekent. Ook straatgeweld kan onder terrorisme vallen. Gewaarschuwd wordt voor een wildgroei aan maatregelen, terwijl oude verdragen (n.a.v. bomaanslag WTC in 1993) nog niet eens zijn geratificeerd.
• - 

  In het NJB 2001, nr. 39 heeft Ties Prakken een artikel gewijd aan het kaderbesluit en het Nederlandse actieplan tegen terrorisme: "Voorzichtig met Europese strafrechtelijke terrorismebestrijding". Zij stelt dat er een soort procedureel uitzonderingsrecht uit de definitie van terrorisme voort zal vloeien. M.b.t. actieplan: Ze vreest dat scherpere controles vooral betrekking zullen hebben op vreemdelingen, ze vindt dat het optreden tegen grootschalige ordeverstoringen toch niet onder terrorisme geschaard kan worden. Mensensmokkel en illegale immigratie zullen worden bekeken vanuit de invalshoek van het potentieel binnenbrengen van terroristen, er kan vaker getapt worden, en zal meer informatie bewaard en geanalyseerd worden ten koste van de privacy van de burger, het invoeren van een meldplicht ongebruikelijke transacties voor vrije beroepen (reeds jaren een strijdpunt tussen regering en orde van advocaten i.v.m. verschoningsrecht). M.b.t. kaderbesluit: ervaring leert dat materiële anti-terrorismebepalingen vroeg of laat gepaard gaan met processuele uitzonderingsregels (risico-minimalisatie voor de staat: raadlieden uitsluiten van verdediging, incommunicadodetentie, geheime bewijsstukken en kroongetuigen, speciale rechtbanken). Verder is ze bevreesd dat allerlei politieke activisten onder de definitie van het kaderbesluit zullen komen te vallen. Ook de vrijheid van meningsuiting kan onder druk komen te staan (omdat er allerlei vormen van deelneming aan criminele organisaties en propaganda onder speciale strafbaarheid wordt begrepen, de politieke discussie kan gecriminaliseerd worden) Kortom het vijand-beeld overheerst in het strafrecht, de misdadigers worden buiten het recht gesteld in een oorlog tegen het terrorisme, maar er zullen ook mensen getroffen worden die geen terrorist zijn.