Behandelfase Eerste Kamer: implementatietraject gestart.

document Europese Commissie

COM(2007)650, d.d. 6 november 2007

rechtsgrondslag

EU-Verdrag artikel 29, artikel 31 lid 1 en artikel 34 lid 2

commissie Eerste Kamer

beleidsterreinen

verwant dossier

Kaderbesluit 2008/919/JBZ dient voor 9 december 2010 geïmplementeerd te zijn. Implementatie zal geschieden door een wijziging van het Wetboek van Strafrecht, Wetboek van Strafvordering en enkele aanverwante wetten in verband met de strafbaarstelling van het deelnemen en meewerken aan training voor terrorisme (zie kamerstukken in de serie 31386). De Eerste Kamer heeft het voorstel op 9 juni 2009 zonder stemming aangenomen. De fractie van de SP werd daarbij aantekening verleend.

Onderhavig kaderbesluit maakt deel uit van de lijst van 24 voorstellen, die door de Tijdelijke Commissie Subsidiariteitstoets aan een toetsing worden onderworpen.Overigens wordt het initiatief ook in internationaal (COSAC) verband getoetst (zie verslag hiervan).

Het kaderbesluit is op 13 november 2007 doorverwezen naar de vakcommissies van de Eerste en Tweede Kamer met het verzoek te reageren voor 6 december 2007. De commissie voor de JBZ-Raad van de Eerste Kamer heeft op 4 december 2007 haar reactie naar de TCS gestuurd, de brief van de commissie voor Justitie van de Tweede Kamer is van 6 december 2007. Op 17 december 2007 heeft de TGCS een beoordeling van het voorstel ter stemming voorgelegd aan beide Kamers. Nadat zowel Eerste als Tweede Kamer deze beoordeling in plenaire vergadering hebben vastgesteld, is op 15 januari 2008 een brief naar de Europese Commissie gestuurd met een verzoek het voorstel op een aantal punten toe te lichten. Een afschrift van de brief wordt aan het Europees Parlement, de Europese Raad, COSAC en de staatssecretaris van Europese Zaken gestuurd.

De Europese Commissie heeft op 27 maart 2008 gereageerd op de brief van beide Kamers. De reactie is doorgeleid naar de vakcommissies van de Eerste en Tweede Kamer.

Op 25 november 2008 heeft de Eerste Kamer de op 28 oktober 2008 verleende instemming bevestigd, met uitzondering van de fractie van GroenLinks.

Op 28 oktober 2008 heeft de Eerste Kamer -met uitzondering van de fractie GroenLinks- ingestemd met onderhavig besluit.

Op 10 juni 2008 heeft de commissie voor de JBZ-Raad nadere vragen voorgelegd aan de minister van Justitie inzake de implementatie. De antwoorden zijn op 27 juni 2008 verstuurd door de minister. De commissie heeft de brief op 8 juli 2008 voor kennisgeving aangenomen.

Op 22 april 2008 heeft de commissie voor de JBZ-Raad de antwoorden van de Europese Commissie op de subsidiariteitsbrief van beide Kamers besproken. Deze antwoorden zijn voor kennisgeving aangenomen. Wel heeft de commissie besloten de minister van Justitie een aantal vragen over de implementatie van het kaderbesluit voor te leggen. Op 29 mei 2008 heeft de minister een antwoord op deze brief gestuurd.

Op 8 april 2008 heeft de Eerste Kamer instemming onthouden op formele gronden.

Op 26 februari 2008 heeft de Eerste Kamer instemming onthouden op inhoudelijke gronden. De commissie voor de JBZ-Raad houdt de bespreking van het ontwerpkaderbesluit aan tot na ontvangst van een reactie van de Europese Commissie op de door Eerste en Tweede Kamer gestelde vragen.

Op 15 januari 2008 heeft de Eerste Kamer het advies van de TGCS in de plenaire vergadering vastgesteld.

Op 4 december 2007 heeft de Eerste Kamer instemming onthouden op formele gronden. Tevens heeft de commissie voor de JBZ-Raad de reactie inzake onderhavig voorstel aan de Tijdelijke Commissie Subsidiariteit vastgesteld.

Op 20 november 2007 heeft de commissie voor de JBZ-Raad gesproken over onderhavig ontwerpbesluit.

Op 20 december 2007 heeft de Tweede Kamer het advies van de TGCS in de plenaire vergadering vastgesteld.

Op 6 december 2007 heeft de vaste commissie voor Justitie een reactie aan de TCS gestuurd.

Op 29 november 2007 heeft de staf van de commissie Europese Zaken van de Tweede Kamer een stafnotitie opgesteld ten behoeve van de behandeling van onderhavig voorstel.

De Nederlandse regering is in fiche twee overwegend positief over het voorliggende ontwerpbesluit. Zowel ten aanzien van de subsidiariteit als de proportionaliteit worden geen problemen geconstateerd. Wel stelt de regering mogelijk een knelpunt te zien in de verschillende systematieken die gebruikt worden in enerzijds het ontwerpkaderbesluit en anderzijds de Raad van Europa-conventie. Het kaderbesluit verwijst namelijk naar definities van terroristische misdrijven in het eerdere kaderbesluit terrorismebestrijding (2002), terwijl de Raad van Europa-conventie zich baseert op andere internationale verdragen. Vooralsnog is onduidelijk of deze definities volledig overeenstemmen. Verschillende definities zouden juridische implicaties kunnen hebben.

Een ander mogelijk probleem is de korte implementatietermijn. Vanwege de beoogde inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 januari 2009 - en de daarmee samenhangende gewijzigde onderhandelingsprocedures binnen de Raad - wil de Europese Commissie de onderhandelingen over én de implementatie van dit ontwerpkaderbesluit nog in 2008 afgerond zien. De regering acht dit mede gelet op de benodigde wetswijzigingen niet realistisch. Voorts wordt ervoor gewaarschuwd dat de onderhandelingen de ratificatie van de Raad van Europa-conventie niet mogen verstoren.

De regering wijst in het BNC-fiche ten slotte op het belang van harmonisatie van straffen voor terrorismegerelateerde feiten, ook voor feiten die de voorbereiding van mogelijke acties betreffen. Alleen door gezamenlijk één lijn te trekken kan terrorisme effectief worden bestreden, aldus de regering.

De Europese Commissie beoogt door middel van onderhavig voorstel het bestaande kaderbesluit ter bestrijding van terrorisme uit 2002 te wijzigen (zie dossier E090305). Dat kaderbesluit verplichtte de lidstaten om in hun wetgeving een bepaalde definitie van terrorisme en een aantal bijbehorende strafbaarstellingen op te nemen. Het kaderbesluit uit 2002 is de afgelopen jaren meermaals geëvalueerd. De nu voorgestelde wijzigingen zijn op basis van de uitkomst van deze evaluaties vormgegeven. Daarnaast zijn de Conventie van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme (zie voor de goedkeuringswet kamerstukken in de serie 31422) en de VN-antiterrorismestrategie, beide uit 2005, bij deze herziening van het kaderbesluit betrokken.

Het ontwerpkaderbesluit bestaat uit een aantal onderdelen. Uit de toelichting op het voorstel blijkt, dat de Europese Commissie het internet aanmerkt als een dreigingsbron. Zowel de veelheid aan informatie die de voorbereiding en het uitvoeren van terroristische daden vereenvoudigt, als ook de pamfletten die aanzetten tot terrorisme, dienen volgens de Commissie te worden bestreden. Het internet wordt nadrukkelijk bestempeld als een virtueel trainingskamp.

Het ontwerpkaderbesluit zelf maakt het onderscheid tussen het al dan niet gebruikmaken van internet minder scherp. De Commissie wil met name de definitie van terrorisme uitbreiden en aanscherpen. De wetgeving geldend in de verschillende lidstaten wordt op deze wijze verder geharmoniseerd.

Lidstaten dienen er in het vervolg voor te zorgen dat publieke provocatie, recrutering en training voor terroristische activiteiten in hun nationale wetgeving onder de definitie van terrorisme vallen, inclusief strafbaarstelling voor natuurlijke én rechtspersonen. Dit geldt zowel voor de voorbereiding als de uitvoering van terroristische daden. Verder dienen de lidstaten te waarborgen, dat daden strafbaar zijn, zodra zij zijn voorbereid of gepleegd in, dan wel gericht tegen, die lidstaat.

Het ontwerpkaderbesluit geeft geen nadrukkelijke definitie van het begrip 'pubieke provocatie'. Wel benadrukt de Europese Commissie wat in elk geval niet onder publieke provocatie mag vallen, te weten het uiten van radicale, provocerende of polemische standpunten in een publiek of politiek debat. Dit valt onder de vrijheid van meningsuiting en kan derhalve niet strafbaar worden gesteld.

De Commissie benadrukt haar besef dat de voorgestelde maatregelen balanceren tussen het garanderen van de veiligheid van de burgers en het maken van een inbreuk op hun fundamentele rechten en vrijheden. Zij meent echter dat het voorstel de toets van artikel 10 EVRM (Vrijheid van meningsuiting) kan doorstaan.

Zoals hierboven reeds aangegeven heeft de Europese Commissie de Conventie van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme nadrukkelijk meegenomen bij de voorbereiding van het onderhavige voorstel. Er zouden geen tegenstrijdigheden zitten tussen de Conventie en het ontwerpkaderbesluit.

JBZ-Raad 18 april 2008 (agendapunt B8)

De Raad bereikte een politiek akkoord over het voorliggende ontwerp-kaderbesluit, zo blijkt uit het verslag. Enkele lidstaten, waaronder Nederland, handhaafden een parlementair voorbehoud

Uit de geannoteerde agenda voor de Aprilraad blijkt dat de onderhandelingen over de wijzigingen van het kaderbesluit vlot verlopen. Het voorzitterschap is voornemens om in ieder geval inhoudelijke overeenstemming te bereiken over de tekst van het kaderbesluit. De Nederlandse regering meent dat zo dicht mogelijk is aangesloten bij de inhoud van het Raad van Europa-verdrag en kan daarom instemmen met de laatst beschikbare tekstversie van het kaderbesluit.

JBZ-Raad 28 februari 2008 (agendapunt B8)

Blijkens het verslag steunde een aantal lidstaten, waaronder Nederland, het voorstel van het voorzitterschap over opneming van de proportionaliteit van de strafbaarstelling in de overwegingen van het kaderbesluit. Minister Hirsch Ballin stelde dat de definitie van uitlokking goed moet aansluiten bij de Conventie van de Raad van Europa en dat de tekst van de overwegingen op dit punt preciezer dient te worden geformuleerd. Minister Hirsch Ballin gaf aan dat tevens kan worden ingestemd met het Zweedse voorstel voor opneming in het kaderbesluit van een artikel betreffende de waarborg van de vrijheid van meningsuiting. De besprekingen over het ontwerp-kaderbesluit zullen worden voortgezet tijdens de bijeenkomst van de Raad op 17 en 18 april a.s.

Blijkens de geannoteerde agenda staat het onderhavige voorstel geagendeerd voor een inhoudelijke bespreking. Nog niet duidelijk is welke vragen het Sloveense voorzitterschap aan de Raad zal voorleggen. De inzet van de Nederlandse regering is er in elk geval op gericht om te voorkomen dat de onderhandelingen over het kaderbesluit voor vertraging zorgen in het ratificatieproces van de Raad van Europa-conventie. Daarnaast stelt de regering de implementatietermijn (31 december 2008) te kort te vinden.

JBZ-Raad 6 en 7 december 2007 (agendapunt B16)

Blijkens het verslag bestond er algehele politieke steun voor het voorstel van de Commissie om het kaderbesluit terrorisme uit 2002 aan te vullen met strafbaarstelling met betrekking tot het oproepen tot terrorisme, rekrutering en training van terroristen (mede in het licht van het gebruik van internet door terroristen).

Commissaris Frattini stelde dat deze nieuwe aanvullingen op het bestaande kaderbesluit nu pas komen omdat in 2002 nog te weinig bekend was over dit terrein. Met name de rol van het internet bij terrorisme is toegenomen. Bij het monitoren/ aanpakken van het internet zullen service providers moeten meewerken om uiteindelijk ook sites te verwijderen van het net. Het evenwicht wat betreft de aanpak van terrorisme versus vrije meningsuiting is zeer belangrijk.

Enkele lidstaten, waaronder Nederland, vroegen aandacht voor het overnemen van de bepalingen uit de betreffende conventie van de Raad van Europa in het kaderbesluit met betrekking tot de verhouding tussen beide instrumenten (werkingssfeer, verschil in de aanduiding van terroristische misdrijven). Voorts werd door verschillende lidstaten, waaronder Nederland, opgemerkt dat de ratificatie van de conventie van de Raad van Europa geen vertraging mag oplopen.

De voorzitter concludeerde dat er steun is van de lidstaten voor het voorstel. Het komende Sloveense voorzitterschap zal de besprekingen op het niveau van de Raadswerkgroep starten.

Uit de geannoteerde agenda:

Tijdens de JBZ-Raad zal Eurocommissaris Frattini het voorstel officieel presenteren aan de lidstaten. Een inhoudelijke bespreking is niet voorzien. Wat de Nederlandse regering betreft is het van groot belang om deze problematiek in internationaal verband aan te pakken. Het is daarom in ieder geval van belang de informatie-uitwisseling te versterken en van elkaars ervaringen te leren. Ook is het van belang om tot maatregelen te komen. De voorstellen vergen echter nog nadere bestudering.

In de databank EUR-Lex wordt de laatste stand van zaken in de Europese behandeling van het voorstel weergegeven.

Op 23 september 2008 heeft in het Europees Parlement (EP) de plenaire behandeling plaatsgevonden van het verslag van rapporteur Roselyne Lefrançois (sociaaldemocraten, Frankrijk) over terrorismebestrijding. Het verslag is met een ruime meerderheid aangenomen (556 voor, 90 tegen, 19 onthoudingen).

Het verslag van Lefrançois beoordeelt de Kaderrichtlijn terrorismebestrijding, waarin de Europese Commissie voorstellen doet om EU-wetgeving in lijn te brengen met de Conventie van de Raad van Europa uit 2005, waarin het publiekelijk uitlokken van het plegen van terroristische misdrijven, training en recrutering, bijvoorbeeld via internet, als criminele daad worden aangemerkt. Het EP heeft gezocht naar een meer evenwichtige, legaal heldere tekst, die effectieve bestrijding van terrorisme mogelijk moet maken, maar tegelijkertijd garanties moet bieden voor de bescherming van fundamentele burgerrechten- en vrijheden. De formulering "publiekelijk uitlokken" is door het EP vervangen door "publiekelijk aanzetten tot". Ook moet de gedraging een reëel - niet louter hypothetisch - gevaar inhouden. Verder heeft het EP de vrijwaringsclausules uit het Verdrag van de Raad van Europa, die de Commissie had weggelaten, in de tekst opgenomen.

In de databank OEIL van het Europees Parlement wordt de laatste stand van zaken in de behandeling van het voorstel weergegeven.

In de databank IPEX wordt de behandeling van het voorstel in de diverse (kandidaat) lidstaatparlementen weergegeven.

Op 5 december 2007 heeft de Universiteit van Athene een analyse van het voorstel gepubliceerd.