Behandelfase Eerste Kamer: implementatietraject gestart.

Europees

Richtlijn 2008/115/EG is op 16 december 2008 door het Europees Parlement en de Raad ondertekend en gepubliceerd in Pb EU L 348 van 24 december 2008.

document Europese Commissie

COM(2005)391, d.d. 1 september 2005

commissie Eerste Kamer

beleidsterreinen

verwante dossiers

Richtlijn 2008/115/EG diende voor 24 december 2010 geïmplementeerd te zijn. Implementatie zal geschieden door een wijziging van de Vreemdelingenwet 2000. Het voorstel van Wet houdende wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 is 17 juni 2010 aan de Tweede Kamer aangeboden (zie kamerstukken in de reeks 32.420). Op 13 december 2011 heeft de Eerste Kamer na stemming bij zitten en opstaan het voorstel aangenomen. Uit het kwartaaloverzicht omzetting EG-richtlijnen, stand per 1 april 2012, blijkt dat de richtlijn is geïmplementeerd.

Bron: Kwartaaloverzicht omzetting EG-richtlijnen, stand per 1 april 2012.

Op 10 juni 2008 heeft de commissie voor de JBZ-Raad naar aanleiding van de brief van de staatssecretaris van Justitie van 6 juni besloten schriftelijk haar teleurstelling uit te spreken over de gang van zaken bij de behandeling van onderhavig voorstel.

Op 22 april 2008 heeft de commissie voor de JBZ-Raad besloten de regering een nadere brief te sturen over de terugkeerrichtlijn, aangezien zij de beantwoording door de minister van Justitie van de gestelde vragen niet voldoende acht. Op 3 juni 2008 is een rappel gestuurd met betrekking tot de uitstaande vragen, waarop de minister op 6 juni 2008 per brief (met bijlage) heeft gereageerd.

Op 26 februari 2008 heeft de commissie voor de JBZ-Raad besloten de staatssecretaris per brief te verzoeken de Eerste Kamer te informeren over de terugkeerrichtlijn, waarbij ze dringend verzocht wordt de Kamer tevens te voorzien van actuele raadsdocumenten en een toelichting op de Nederlandse onderhandelingsinzet in de raadswerkgroepen. Op 15 april 2008 heeft de minister van Justitie de gestelde vragen beantwoord.

Op 20 november 2007 heeft de commissie voor de JBZ-Raad besloten vragen voor te leggen aan de regering over onderhavige ontwerprichtlijn. Daartoe is op 26 november 2007 een brief verstuurd. De vragen zijn vervolgens per brief d.d. 11 januari 2008 beantwoord door de minister van Justitie, mede namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

De Nederlandse regering heeft het voorstel van de Europese Commissie positief ontvangen. Zij verwelkomt in fiche vijf het genomen initiatief om te komen tot gemeenschappelijke normen op het gebied van terugkeer. Ook het oordeel ten aanzien van de subsidiariteit is positief: de vast te stellen normen zullen leiden tot gelijke behandeling in alle lidstaten van illegaal in de EU verblijvende derdelanders. Deze normen kunnen enkel Europabreed worden vastgelegd.

Over de uitwerking van het voorstel heeft de regering wel enkele zorgen. Zij meent namelijk dat er te weinig ruimte aan de lidstaten wordt gelaten om de te stellen normen in te passen in de nationale wetgeving. De bezwaren richten zich met name op:

• - 

  Het voorgestelde schriftelijk te geven terugkeer- en uitzettingsbesluit. Op dit moment vloeit de bevoegdheid tot uitzetting rechtstreeks voort uit de wet en is een afzonderlijk bevel niet nodig.
• - 

  De voorgestelde maximale termijn voor de vreemdelingenbewaring van zes maanden. Een maximale termijn komt in de geldende wetgeving niet voor.

In COM(2005)391 presenteert de Commissie, mede naar aanleiding van het ' Haags Programma ' (zie dossier 1.0.16), een voorstel voor een richtlijn inzake het vaststellen van gemeenschappelijke normen en procedures voor de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen.

Het onderhavige voorstel beoogt duidelijke, transparante en eerlijke gemeenschappelijke regelgeving vast te stellen. O.a. worden procedures betreffende de terugkeer van illegale onderdanen naar derde landen en maatregelen inzake verwijdering, tijdelijke hechtenis en de mogelijke terugkomst van illegale onderdanen in eenzelfde of andere EU-lidstaat, uiteengezet. De Commissie is van mening dat een efficiënt terugkeerbeleid gebaseerd moet zijn op een drietal factoren: gemeenschappelijke uitgangspunten, gemeenschappelijke normen en gemeenschappelijke procedures. Tegelijkertijd dient echter expliciet aandacht besteed dient te worden aan de eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden.

In het voorstel wordt een procedure uiteengezet die uiteindelijk moet leiden tot het beëindigen van het illegale verblijf. De Commissie beschrijft de procedure als volgt: ten eerste zal een besluit inzake de terugkeer worden uitgevaardigd aan de desbetreffende onderdaan die illegaal in de EU verblijft. Indien deze illegale migrant niet vrijwillig terugkeert, kan een lidstaat een verwijderingbevel verstrekken. Tevens bestaat de mogelijkheid om een zogeheten 'terugkomstverbod' op te leggen teneinde te voorkomen dat illegale migranten terugkeren naar het grondgebied van een van de EU-lidstaten.

Uitwisseling van informatie speelt een grote rol in een effectieve en snelle implementatie van het onderhavige voorstel. In dit kader verwijst de Commissie naar de verbinding tussen het voorstel en het Schengen Informatie Systeem (SIS II).

JBZ-Raad van 5/6 juni 2008 (agendapunt B2 en GC2)

De voorzitter gaf een mondelinge terugkoppeling van de onderhandelingen tot op heden. Nadat er begin mei overeenstemming was bereikt in Raadskader over de tekst van de ontwerprichtlijn, heeft het Europees Parlement aangegeven die tekst niet te kunnen aanvaarden. Het betrof hier met name de bepalingen in artikel 12, lid 4 over gratis rechtsbijstand. Na intensief overleg met het Europees Parlement, de Commissie en enkele lidstaten, werd begin juni in Raadskader wederom gesproken over de ontwerp-tekst van de richtlijn. Over de nieuwe tekst werd overeenstemming bereikt. Vervolgens is deze aan het Europees Parlement bekend gemaakt. Inmiddels heeft het Europees Parlement op 18 juni jl. de richtlijn aangenomen.

Verschillende lidstaten, waaronder Nederland en de Commissie bedankten het voorzitterschap voor zijn werkzaamheden in het kader van het bereiken van een akkoord in eerste lezing. De Commissie gaf daarbij aan dat zij bij de uitvoering van de richtlijn sterk zal toezien op het naleven van de bepalingen, in het bijzonder ten aanzien van de waarborgen en internationale verplichtingen.

De ontwerp-richtlijn terugkeer stelt duidelijke, transparante en eerlijke gemeenschappelijke Europese normen en procedures vast voor terugkeer, uitzetting, het gebruik van dwangmaatregelen, vreemdelingenbewaring en het opleggen van een inreisverbod, met volledige inachtneming van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden van de betrokkenen. Zo is in de ontwerp-tekst van de richtlijn neergelegd dat alle beslissingen die op grond van deze richtlijn zullen worden genomen per geval worden bekeken en berusten op objectieve criteria. Aan betrokkene dient een doeltreffend rechtsmiddel te worden toegekend dat kan worden aangewend tegen het terugkeerbesluit, dat schriftelijk dient te worden uitgevaardigd. Ook is in de ontwerp-tekst opgenomen dat lidstaten ervoor zorgen dat gratis rechtsbijstand, overeenkomstig de nationale wetgeving wordt geboden. In een verklaring van de Commissie wordt in dat kader voorts onderstreept dat onder het Europees terugkeerfonds medefinanciering mogelijk is. Tevens zijn de nodige waarborgen opgenomen voor onderdanen van derde landen die in afwachting zijn van terugkeer en wordt voorzien in extra waarborgen voor kwetsbare personen, in het bijzonder voor minderjarigen. De termijn van vreemdelingenbewaring is op maximaal zes maanden gesteld met een mogelijke verlenging van deze periode tot maximaal 18 maanden, als betrokkene niet meewerkt of de nodige documentatie uit de derde landen op zich laat wachten. De lidstaten voorzien in een snelle rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de bewaring, zo spoedig mogelijk na de aanvang ervan en met redelijke tussenpozen op verzoek van betrokkene of ambtshalve.

JBZ-Raad van 18 april 2008 (agendapunt B2)

De voorzitter berichtte de lidstaten mondeling over de laatste stand van zaken ten aanzien van de ontwerp-richtlijn en bracht onder de aandacht dat er de laatste paar weken in Raadskader en met het Europees Parlement veel vooruitgang is geboekt in de voorbereiding van het voorstel met het oog op het bereiken van een akkoord in eerste lezing. Een terugkoppeling werd gegeven van de succesvolle bespreking met het Europees Parlement van 9 april jl.

Enkele lidstaten spraken hun volledige steun uit aan het voorzitterschap bij het zoeken naar een akkoord in eerste lezing en benadrukten daarbij met name het belang van flexibiliteit. Voorts gaf een aantal lidstaten aan hun voorbehoud inzake de reikwijdte van de ontwerp-richtlijn, al dan niet onder voorwaarden, te kunnen opheffen.Twee lidstaten merkten op bezwaar te hebben tegen de huidige tekst van de ontwerp-richtlijn inzake het inreisverbod respectievelijk de maximumtermijn van vreemdelingenbewaring.

Staatssecretaris Albayrak stelde zich flexibel te hebben opgesteld door het voorbehoud op het stellen van een maximumtermijn voor vreemdelingenbewaring op te heffen en zich bij wijze van compromis te kunnen vinden in het verlengen van de termijn van 6 maanden tot 18 maanden.Tevens gaf Staatssecretaris Albayrak aan dat Nederland nog twee bezwaren heeft, te weten de verplichting tot uitzetting en het schriftelijkheidsvereiste ten aanzien van de bevestiging van uitstel van vertrek.

De voorzitter concludeerde dat er zo spoedig mogelijk een compromistekst van het Europees Parlement aan de Raad zal worden voorgelegd en dat de volgende politieke triloog is voorzien op 23 april 2008.

JBZ-Raad van 28 februari 2008 (agendapunt B4)

De voorzitter opende de vergadering met een oproep aan de lidstaten tot medewerking op alle niveaus in het bereiken van een akkoord in eerste lezing met het Europees Parlement. Het voorzitterschap kondigde aan eind maart of begin april opnieuw met het Europees Parlement te gaan onderhandelen.

Vervolgens gaven enkele lidstaten de belangrijkste knelpunten aan, zijnde artikel 9 (inreisverbod) en artikel 14 (maximumtermijn vreemdelingenbewaring) en in mindere mate artikel 2 (reikwijdte richtlijn). Overwegend werd daarbij gevraagd om ruimte voor regels naar nationaal recht.

Minister Hirsch Ballin wees in algemene zin op het belang van het vinden van de juiste balans tussen heldere, transparante en werkzame regels voor de praktijk en relevante mensenrechten. Als belangrijkste knelpunt is de gestelde termijn van vijf dagen voor de rechterlijke toets voor vreemdelingenbewaring genoemd, waarbij werd gerefereerd aan het EVRM waarin geen termijn voor rechterlijke toetsing wordt voorgeschreven.

JBZ-Raad van 6/7 december 2007 (agendapunt B17)

Het voorzitterschap gaf een mondelinge toelichting over de stand van zaken betreffende de ontwerp-richtlijn. Op 13 november 2007 vond een informele triloog plaats en eind dit jaar zal de volgende informele triloog plaatsvinden. Het Europees Parlement heeft, met het oog op een mogelijk akkoord in eerste lezing, besloten de plenaire stemming uit te stellen tot januari 2008.

Een aantal lidstaten intervenieerde. Staatssecretaris Albayrak sprak haar steun uit voor harmonisatie op het terrein van terugkeer, voor een detentietermijn van 6 maanden waarna de verlening van de vreemdelingenbewaring middels een periodieke rechterlijke beoordeling wordt getoetst, voor een rechterlijke toetsing van de vreemdelingenbewaring in overeenstemming met het nationale recht, en voor het van toepassing zijn van de ontwerp-richtlijn in de transitzones, onder de voorwaarde dat daarbij geen vertrektermijn dienen te gelden wanneer terugkeer direct mogelijk is.

JBZ-Raad van 8/9 november 2007 (agendapunt B11 en GC2)

Het voorzitterschap lichtte de Raad mondeling in over de vorderingen die in de Raad en met het Europees Parlement zijn gemaakt in de onderhandelingen betreffende de ontwerp-richtlijn. Het voorzitterschap streeft naar het bereiken tot een akkoord in eerste lezing met het Europees Parlement.

Uit de geannoteerde agenda:

In het Haags Programma is, in vervolg op eerdere documenten over terugkeer, door de Europese Raad gevraagd om een op gemeenschappelijke normen gebaseerd doeltreffend terugkeerbeleid voor mensen die op een humane manier, met volledige eerbiediging van hun mensenrechten en waardigheid, teruggezonden worden. De Commissie is verzocht begin 2005 met een voorstel te komen.

Deze ontwerp-richtlijn vormt het antwoord op dat verzoek en moet duidelijke, transparante en eerlijke gemeenschappelijke normen vaststellen voor terugkeer, uitzetting, het gebruik van dwangmaatregelen, vreemdelingenbewaring en het opleggen van een inreisverbod, met volledige inachtneming van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden van de betrokkenen. Dergelijke normen zullen leiden tot een passende en gelijke behandeling van illegaal in de EU verblijvende onderdanen van derde landen, ongeacht in welke lidstaat de terugkeerprocedure wordt toegepast. Tevens zullen gemeenschappelijke normen de samenwerking tussen de lidstaten en het werk van de betrokken instanties vergemakkelijken.

Het voorzitterschap zal mondeling de stand van zaken geven over de onderhandelingen van deze ontwerp-richtlijn. Het voorzitterschap streeft er conform de verklaring van de Raad bij de Verordening van het Visum Informatie Systeem (VIS) naar om vóór eind 2007 tot een akkoord in eerste lezing te komen. In Raadskader vinden besprekingen plaats om te komen tot een gezamenlijk standpunt. Plenaire stemming door het Europees Parlement is voorzien voor het eind van 2007.

In de databank EUR-Lex wordt de laatste stand van zaken in de Europese behandeling van het voorstel weergegeven.

Op 18 juni 2008 heeft het EP een wetgevingsresolutie aangenomen (369 stemmen voor, 197 tegen en 106 onthoudingen). De vastgestelde resolutie volgt grotendeels de door rapporteur Weber voorgestelde tekst. Enkele amendementen van de EVP-ED-fractie zijn aanvaard. De door de linkse partijen in het EP ingediende amendementen, onder meer gericht op het terugdringen van de maximale termijn voor vreemdelingenbewaring, werden allen verworpen. Naar verwachting zal op korte termijn een akkoord in eerste lezing tussen de Raad en het Europees Parlement worden gesloten op basis van de door het EP opgestelde geconsolideerde versie van de richtlijn.

Op 20 september 2007 heeft de commissie Burgerlijke Vrijheden (LIBE) van het Europees Parlement haar verslag vastgesteld. Rapporteur Weber (EVP-ED, Duitsland) stelt in de toelichting op het rapport "de rol van het Parlement als zaakwaarnemer voor mensenrechten en humanitaire normen te [willen] versterken". Hiertoe wordt een groot aantal amendementen op het oorspronkelijke commissievoorstel gepresenteerd, die met name leiden tot een verbetering van de positie van de illegale derdelander die uitzetting riskeert.

In de databank OEIL van het Europees Parlement wordt de laatste stand van zaken in de behandeling van het voorstel weergegeven.

In de databank IPEX wordt de behandeling van het voorstel in de diverse (kandidaat) lidstaatparlementen weergegeven.

Op 2 juli 2008 hebben Brazilië, Argentinië, Paraguay, Uruguay, Chili, Bolivia, Colombia, Peru, Venezuela en Ecuador in een slotverklaring van een regeringstop van het regionale samenwerkingsverband Mercosur de terugkeerrichtlijn verworpen (zie ook bericht BBC News).

Op 27 mei 2008 heeft de commissie-Meijers een brief gestuurd naar de rapporteur in het Europees Parlement, Manfred Weber, waarin opnieuw wordt ingegaan op het onderhavige voorstel. De commissie richt zich daarbij met name op het compromis, dat op 23 april 2008 zou zijn gesloten. Naar het oordeel van de commissie zijn verschillende bepalingen die voorkomen in de compromistekst strijdig met de beginselen van het Gemeenschapsrecht. Zo lijkt de verplichting tot het uitzetten van vreemdelingen niet te rijmen met de op de lidstaten rustende verplichting om individuele gevallen op hun eigen merites te beoordelen. Daarnaast lijkt ook de gekozen rechtsbasis, artikel 63 lid 3 EG, onvoldoende grondslag te zijn voor de voorgestelde vergaande harmoniserende maatregelen.

Op 10 december 2007 had de commissie-Meijers rapporteur Weber al een notitie gestuurd ten behoeve van de onderhandelingen.

Op 13 mei 2008 hebben Amnesty International en de European Council on Refugees and Exiles (ECRE) een brief gezonden naar het Europees Parlement, met een oproep niet in te stemmen met de terugkeerrichtlijn. Een vergelijkbare oproep is op 6 mei 2008 gedaan aan het Europees Parlement en de lidstaten door de Fédération Internationale des ligues des Droits de l'Homme (FIDH). De drie ngo's uiten onder meer bezwaren tegen de lange duur van vreemdelingenbewaring (18 maanden) die in de compromisteksten voorkomt, tegen de beperkte mogelijkheden en korte termijnen die worden gegeven voor vrijwillig vertrek van uitgeprocedeerde vreemdelingen en tegen de verplichting aan de lidstaten om een inreisverbod op te leggen. Dit laatste zou in voorkomende gevallen bijvoorbeeld strijdig kunnen zijn met de mogelijkheid voor vluchtelingen om in een EU-lidstaat asiel aan te vragen.

De analyse die Statewatch eind maart 2008 publiceert is een aanvulling op die van januari. In juni 2008 volgt een nadere aanvulling die onder andere ingaat op het resultaat van de onderhandelingen tussen EP en Raad.

In januari 2008 heeft Statewatch een analyse van Professor Steven Peers (Human Rights Centre van de University of Essex) over onderhavig richtlijnvoorstel gepubliceerd. Hierin worden de onderhandelingsposities van het Europees Parlement en de Raad uiteengezet, gebaseerd op een verslag van het EP van 20 september 2007 respectievelijk een raadsdocument van 7 december 2007.

Het is het derde analysedocument van Statewatch; in februari en april 2007 verschenen eerdere versies.

Op 9 mei 2006 heeft het Britse House of Lords advies uitgebracht over onderhavig voorstel.

Op 4 mei 2006 heeft de commissie-Meijers een advies uitgebracht over het onderhavige voorstel. Het oordeel is over het algemeen positief, aangezien het de rechten van de illegale derdelander zal versterken. De commissie merkt wel op, dat een inreisverbod voor de duur van vijf jaar mogelijk het vrijwillig vertrek van de vreemdeling zal belemmeren, waardoor meer dwanguitzettingen nodig zijn. De commissie adviseert dan ook het inreisverbod voor te behouden aan vreemdelingen die een gevaar opleveren voor de openbare orde en veiligheid.

De commissie-Meijers wijst voorts op de bepaling die een tweede lidstaat in staat stelt een uitzettingsbevel genomen door een andere lidstaat uit te voeren, indien de vreemdeling zich inmiddels in dat tweede land bevindt. Dit zou strijdigheden kunnnen opleveren met het beginsel van non-refoulement (geen uitzetting wanneer de vreemdeling het risico loopt op vervolging in het land waarnaar hij wordt uitgezet). Tegen de uitzetting door het tweede land staan namelijk geen appelmogelijkheden open, aangezien appel enkel kan worden aangetekend in de lidstaat die het uitzettingsbevel heeft uitgevaardigd.

Op 27 april 2006 heeft het Europees Comité van de Regio's zijn advies uitgebracht.

Op 12 april 2006 heeft de Franse Assemblée Nationale een informatierapport uitgebracht over het Europese immigratiebeleid, waarin onder meer aandacht wordt besteed aan onderhavig voorstel.

Op 14 februari 2006 ontving de Eerste Kamer een brief van Vluchtelingenwerk Nederland over onder meer het onderhavige voorstel. Hierin wordt onder meer bezwaar gemaakt tegen het inreisverbod. Ook het overnemen van een uitzettingsbevel dat door een andere lidstaat is genomen, stuit bij Vluchtelingenwerk op bezwaren.