Behandelfase Eerste Kamer: behandeling in Eerste Kamer afgerond.

document Europese Commissie

COM(2006)399, d.d. 17 juli 2006

rechtsgrondslag

VWEU artikel 81 paragraaf 3

commissie Eerste Kamer

beleidsterreinen

verwant dossier

De brief van de minister van Justitie d.d. 25 maart 2009 inzake het Nederlandse standpunt m.b.t de Verordening Rome III, is op 31 maart 2009 door de commissie van de JBZ-Raad ter kennisgeving aangenomen. Wel blijft de commissie van mening dat het Lex fori-beginsel als standpunt dient te gelden voor de keuze van het toepasselijk recht.

Op 17 februari 2009 heeft de commissie voor de JBZ-raad het verslag van de informele JBZ-Raad van 15 en 16 januari 2009 besproken. De leden constateerden dat tijdens de Raad onder meer is gesproken over de verordening Rome III. In een brief d.d. 17 februari verzoekt de commissie aan de minister van Justitie onder meer nadere toelichting te geven op het standpunt dat door de Nederlandse regering ter vergadering is ingenomen over de verordening Rome III.

De brief van de minister van Justitie d.d. 7 augustus 2008 is op 9 september 2008 besproken en voor kennisgeving aangenomen. De commissie wacht verder besluitvorming op dit dossier af.

De minister van Justitie heeft de brief d.d. 14 juli 2008 van de commissie bij brief van 7 augustus 2008 beantwoord.

Op 3 juni 2008 heeft de Eerste Kamer instemming onthouden op formele gronden. Daarnaast heeft de commissie voor de JBZ-Raad een brief gestuurd met inhoudelijke bezwaren. De staatssecretaris van Justitie heeft op 2 juli 2008 een antwoord gestuurd, dat door de commissie op 8 juli 2008 voor kennisgeving is aangenomen. De staatssecretaris wordt hiervan per brief d.d. 14 juli 2008 op de hoogte gesteld. Tevens wordt zij verzocht de commissie voor de JBZ-Raad op de hoogte te houden van eventuele vervolgstappen, zowel op EU-niveau als in het kader van de versterkte samenwerking.

Op 17 april 2007 heeft de Eerste Kamer instemming onthouden op formele gronden.

Een antwoord op de brief van 26 september 2006 is door Eurocommissaris Wallström op 7 december 2006 naar het Nederlandse parlement gestuurd. De Tijdelijke Commissie Subsidiariteitstoets heeft deze brief naar de betrokken vakcommissies gestuurd.

Op 1 november 2006 heeft COSAC een rapport gepresenteerd, waarin de belangrijkste resultaten van de Europabrede subsidiariteitstoets zijn weergegeven.

Op 26 september 2006 is het advies van de TCS door de Eerste en Tweede Kamer goedgekeurd, waarna Eurocommissaris voor Justitie, Vrijheid en Veiligheid Frattini per brief op de hoogte is gesteld van de overwegingen, evenals de Europese Raad en het EP. Tevens is de Nederlandse regering geïnformeerd. Een afschrift van de brief is naar het COSAC-secretariaat gestuurd. Beide Kamers hebben geconcludeerd dat de ontwerpverordening de subsidiariteits- en proportionaliteitstoets niet kan doorstaan. Bovendien zijn de Staten-Generaal van mening dat de Commissie niet de bevoegdheid heeft een dergelijk voorstel in te dienen. Een en ander vloeit voort uit het feit dat het voorstel niet voldoet aan het vereiste dat EU-maatregelen nodig zijn voor de goede werking van de interne markt.

Op 12 september 2006 is het advies van de bijzondere commissie voor de JBZ-Raad en de commissie voor Justitie aan de TCS besproken en vastgesteld.

De bijzondere commissie voor de JBZ-Raad en de commissie voor Justitie hebben op 5 september 2006 in een gezamenlijke vergadering het voorstel van de Europese Commissie voor een verordening besproken nadat dit door de Tijdelijke Commissie Subsidiariteitstoets (TCS) was aangeboden teneinde het aan een subsidiariteitsoordeel te onderwerpen.

Onderhavig dossier is in behandeling genomen door de TCS. Op 29 augustus 2006 heeft zij de ontwerpverordening voor advies doorverwezen naar de vaste commissies voor Europese Zaken en Justitie (Tweede Kamer) en naar de bijzondere commissie voor de JBZ-Raad en de commissie Justitie (Eerste Kamer).

Op verzoek stuurde de minister van Justitie op 10 november 2008 een brief met de Europese stand van zaken in onderhavig dossier.

Op 26 september 2006 heeft de Tweede Kamer ingestemd met het advies van de TCS.

In een verkort BNC-fiche stelt de Nederlandse regering dat wat haar betreft in Brussel geen civielrechtelijke projecten zouden moeten worden ondernomen, wanneer hier niet een goede aanleiding voor bestaat. De vrees bestaat dat, mocht de nu voorgestelde verordening er komen, de regeling voor conflictenrecht minder gunstig uitpakt dan de bestaande Nederlandse regeling. De regering zet bovendien vraagtekens bij de noodzaak voor een Europese regeling voor conflictenrecht. In de eerste plaats zijn de eventuele problemen die ontstaan bij internationale echtscheidingen met name te wijten aan verschillen in het materiële recht. Daarnaast is ook binnen de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht blijkbaar vooralsnog geen aanleiding gezien voor een algemene regeling.

Ten aanzien van de subsidiariteit van het voorstel wordt nog opgemerkt dat de in het EG-Verdrag beoogde doelstelling, wederzijdse erkenning van beslissingen in huwelijkszaken, al is verwezenlijkt, ongeacht het in de procedure toegepaste recht.

In het uitgebreide fiche 15 wordt voorts gesteld dat niet aan de subsidiariteitsbeginsel wordt voldaan waar het gaat om het toepasselijk recht. De regering meent namelijk dat niet is aangetoond dat er sprake is van een rush naar de rechter. In Brussel zouden wat de regering betreft geen civielrechtelijke projecten ondernomen moeten worden wanneer hier geen strikte aanleiding voor bestaat.

Er is tevens kritiek op de door de Commissie voorgestelde datum van inwerkingtreding (1 januari 2008), aangezien deze zou niet haalbaar zijn. Ten slotte benadrukt de regering het belang van deelname van het VK en Ierland aan de onderhandelingen, gezien de nauwe banden en het daarmee samenhangende personenverkeer met die landen. Het wordt echter niet waarschijnlijk geacht dat het VK en Ierland in dit geval hun 'opt in' zullen benutten, omdat dit waarschijnlijk onvoordelig uit zou pakken.

Het Europese recht kent tot nu toe geen bepalingen ten aanzien van het toepasselijk recht in huwelijkszaken. Met name waar het gaat om echtscheidingen en scheidingen van tafel en bed kan dit echter wel van belang zijn. Steeds vaker komt het voor dat echtgenoten afkomstig zijn uit verschillende landen, waardoor er bij een eventuele scheiding problemen zouden kunnen ontstaan over de vraag welk recht van toepassing moet zijn en welke rechtbank voor het uitspreken van de scheiding bevoegd is. De wetten op dit gebied in de lidstaten verschillen namelijk behoorlijk. Deze onduidelijkheid vormt volgens de Europese Commissie een mogelijke belemmering op het vrije verkeer van personen en dient daarom te worden beëindigd.

COM(2006)399 bevat een voorstel voor een wijziging van Verordening (EG) nr. 2201/2003 met betrekking tot de invoering van regels omtrent het toepasselijk recht in huwelijkszaken. Het voorstel is het resultaat van een raadpleging die in 2005 is gehouden onder de Europese lidstaten en de civil society door middel van een Groenboek (zie dossier 3.2.24). De wijzigingen in de verordening die de Commissie voorstelt zullen tot voordeel hebben dat echtgenoten die willen scheiden meer duidelijkheid krijgen over welk recht van toepassing is en welke rechter bevoegd. Zij kunnen hier zelf een schriftelijke overeenkomst voor opstellen. De verordening voorziet bovendien in een regeling voor het geval een dergelijke overeenkomst uitblijft. Aangenomen wordt dat de nieuwe regeling tevens tot gevolg heeft dat het aantal rushes op de rechter (waarbij één van de echtgenoten zo snel mogelijk de scheiding aanhangig wil maken, zodat hij/zij degene is die het toepasselijk recht bepaalt) kan worden beperkt. In de hele Europese Unie zullen immers dezelfde regels omtrent het toepasselijk recht van toepassing zijn. De Commissie hoopt de herziene verordening met ingang van maart 2008 in werking te laten treden.

Overeenkomst

De nieuwe regeling van de Europese Commissie gaat in beginsel uit van overeenstemming door de beide echtgenoten over de keuze van het toepasselijk recht en de bevoegde rechter. Zij dienen hiertoe een schriftelijke overeenkomst op te stellen. Overigens hebben zij daarbij slechts de keuze uit de jurisdictie van de lidstaat waar beiden of één van hen hun gewone verblijfplaats hebben. Daarnaast kan worden gekozen voor jurisdictie van de lidstaat waarvan één van beiden de nationaliteit heeft of waar de echtgenoten hun laatste gezamenlijke woonplaats hadden voor de duur van minimaal drie jaar.

Geen vast verblijf in een lidstaat

De regeling heeft niet alleen betrekking op inwoners van de Europese Unie. Ook zij die een nauwe band hebben met één van de lidstaten kunnen er een beroep op doen. Dan geldt dat die lidstaat jurisdictie heeft waar beide echtgenoten hun laatste gezamenlijke verblijfplaats hadden voor de duur van minimaal drie jaar of waarvan één van beiden de nationaliteit bezit.

Toepasselijk recht

Ook het toepasselijk recht kan door de echtgenoten zelf worden vastgelegd in een overeenkomst. Zij kunnen daarbij kiezen uit het recht van de lidstaat waar zij hun laatste gezamenlijke woonplaats hadden indien één van beiden nog in dat land woont, dan wel wanneer zij daar minimaal vijf jaar hebben gewoond. Daarnaast kan worden gekozen voor het recht van de lidstaat waarvan één van beiden de nationaliteit heeft of van het land waar het scheidingsverzoek wordt ingediend.

Uitblijven overeenkomst

Indien geen overeenstemming kan worden bereikt over het toepasselijk recht zal in eerste instantie het recht van toepassing zijn van het land waar de echtgenoten hun gezamenlijke woonplaats hebben. Indien dit niet mogelijk is, geldt het recht van het land waar beiden hun laatste gezamenlijke woonplaats hadden, als één van beiden nog in dat land woont. Als dat ook niet mogelijk is, geldt het recht van het land waarvan één van beiden de nationaliteit heeft. Als ook dat tenslotte niet mogelijk zou zijn, geldt het recht van het land waar het scheidingsverzoek wordt ingediend.

JBZ-Raad van 24 en 25 juli 2008 (agendapunt B10)

Uit het verslag blijkt dat de voorzitter de stand van zaken met betrekking tot het dossier Rome III aan de orde heeft gesteld, en in het bijzonder het punt van eventuele versterkte samenwerking op dit terrein. De voorzitter memoreerde in dit verband dat ten minste 8 lidstaten een verzoek moeten doen aan de Commissie om met een voorstel tot versterkte samenwerking te komen. Vervolgens dient het voorstel van de Commissie in de geëigende Raadsgremia te worden besproken. Elke stap in het proces dient volgens de voorzitter zorgvuldig te worden genomen. Verschillen in toepasselijk recht tussen lidstaten op dit terrein moeten zoveel mogelijk worden vermeden. De voorzitter verzocht aan de lidstaten die niet aan versterkte samenwerking willen meedoen, zich uit te spreken opdat een duidelijk beeld ontstaat.

Commissaris Barrot gaf aan dat er nog geen verzoek is binnengekomen van ten minste 8 leden van de Raad bij de Commissie. De Commissie zal alle mogelijkheden van versterkte samen-werking verder aftasten.

Verschillende lidstaten uitten twijfels over versterkte samenwerking en vroegen zich af of op het (gevoelige) terrein van het familierecht hiertoe moet worden overgegaan.

Andere lidstaten gaven aan de voorliggende verordening niet te aanvaarden, maar geen bezwaren te hebben tegen versterkte samenwerking.

Minister Hirsch Ballin bracht naar voren dat er in het Nederlandse parlement grote bezwaren bestaan tegen het voorstel voor Rome III. Hij gaf aan dat voor Nederland de bestaande regeling van de verordening Brussel IIbis voldoet; de wederzijdse erkenning van echtscheidingsbeslissingen is al gerealiseerd.

Nederland is echter niet principieel tegen versterkte samenwerking op dit gebied en als er eenmaal een voorstel voor zou liggen, zal Nederland constructief aan de discussie bijdragen, liefst om alsnog tot eenstemmigheid te kunnen komen. Minister Hirsch Ballin bracht in herinnering een eerder Frans compromisvoorstel dat voor Nederland een heel eind in de goede richting gaat. Volgens minister Hirsch Ballin zijn alle mogelijkheden voor een compromis nog niet uitgeput om zoveel mogelijk lidstaten binnenboord te krijgen voor de verordening. De voorzitter en Commissaris Barrot spraken hun dank uit aan minister Hirsch Ballin. De voorzitter gaf daarbij aan dat Nederland en Frankrijk hetzelfde doel nastreven.

De voorzitter concludeerde dat voor wat betreft het toepasselijk recht bij echtscheiding zoveel mogelijk echtelieden bij echtscheiding in grensoverschrijdende situaties geholpen moeten worden. Een tot stand te brengen rechtsinstrument dient niet te leiden tot fragmentatie van het toepasselijk recht.

Blijkens de geannoteerde agenda is de tekst van het voorstel sinds de laatste bespreking in de Raad niet gewijzigd. De Raad zal zich nu met name buigen over de bezwaren van Zweden tegen het voorstel en de mogelijkheid dat een aantal lidstaten overgaat tot versterkte samenwerking op dit vlak.

De Nederlandse regering heeft geen overwegende bezwaren tegen het voorstel, maar heeft zich wel steeds kritisch opgesteld in verband met de beperkte noodzaak voor uniforme regels op het gebied van toepasselijk recht in huwelijkszaken. De voorliggende regeling is desalniettemin voor de regering aanvaardbaar. De regering heeft er geen bezwaar tegen als een aantal lidstaten zou overgaan tot versterkte samenwerking. Dit behoeft geen gevolgen te hebben voor de Nederlandse rechtspraktijk.

JBZ-Raad van 5 en 6 juni 2008 (agendapunt B15)

De voorzitter memoreerde dat over dit voorstel voor een verordening sinds 2006 wordt onderhandeld, zo staat in het verslag. De onderhandelingen zijn moeizaam verlopen. Vastgesteld werd dat over het compromisvoorstel van het voorzitterschap, ten aanzien van het recht dat bij gebreke van een rechtskeuze bij echtscheiding toepasselijk is, geen overeenstemming kon worden bereikt.

De meeste lidstaten uitten hun teleurstelling over het uitblijven van resultaat op dit dossier. Daarbij spraken enkele lidstaten zich uit over nauwere samenwerking die wel eerst op zijn politieke en juridische merites dient te worden bestudeerd.

Staatssecretaris Albayrak wees op het probleem voor Nederland dat zich toespitst op de voorgestelde regeling van het recht dat bij gebreke van een rechtskeuze toepasselijk is op de echtscheiding. Wat betreft het idee voor nauwere samenwerking tussen de lidstaten, merkte Staatssecretaris Albayrak op dat deze het Nederlandse bezwaar tegen de voorgestelde regeling niet zou wegnemen. Nederland kan zich verenigen met het voorstel om de mogelijkheid van nauwere samenwerking tussen de lidstaten nader te laten onderzoeken in het Comité Burgerlijk Recht.

De voorzitter concludeerde dat de besprekingen met betrekking tot de ontwerp-verordening zullen worden voortgezet in het Comité Burgerlijk Recht, met de opdracht om de mogelijkheid van nauwere samenwerking verder te onderzoeken.

Blijkens de geannoteerde agenda wordt het op dit moment onwaarschijnlijk geacht dat over het onderhavige voorstel overeenstemming kan worden bereikt met alle lidstaten. Zweden heeft aangegeven niet bereid te zijn een Europese regeling voor het toepasselijk recht in deze te aanvaarden. Het voorzitterschap beraadt zich momenteel over een mogelijke toepassing van de procedure voor versterkte samenwerking (artikel 43 EU) om met een aantal lidstaten alsnog een akkoord te sluiten.

Nederland heeft geen overwegende bezwaren tegen de voorgestelde wijzigingen in het bevoegdheidsrecht, maar heeft zich van de aanvang af kritisch opgesteld ten aanzien van het voornemen om op Europees niveau uniforme regels ter zake van het toepasselijke recht in echtscheidingszaken in te voeren. De voorgestelde regeling inzake toepasselijk recht is voor Nederland aanvaardbaar voor zover zij voorziet in de mogelijkheid van rechtskeuze. Deze bestaat reeds in het huidige Nederlandse internationaal privaatrecht. Het bezwaar van Nederland is gelegen in het feit dat de regeling, bij gebreke van een rechtskeuze, de toepasselijkheid van het recht van de gewone verblijfplaats van de echtgenoten als uitgangspunt neemt. Aanvaarding van laatstgenoemd uitgangspunt zou een ombuiging meebrengen van de ontwikkeling in de richting van toepassing van het recht van het forum, die in Nederland op dit specifieke terrein al sinds jaren waarneembaar is. Onder omstandigheden zou het in een internationaal geval moeilijker en mogelijk ook duurder worden om in Nederland een echtscheiding te verkrijgen.

Nederland staat niet alleen in zijn kritische opstelling. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland hebben geen gebruik gemaakt van hun recht om in te opteren. Zweden zal, zoals gezegd, de huidige tekst niet aanvaarden. Denemarken participeert niet in regelingen van burgerlijk recht gebaseerd op Titel IV van het EG-Verdrag. Finland en Tsjechië zien moeilijkheden. Opeenvolgende voorzitterschappen hebben nagelaten gepaste aandacht te geven aan een Frans compromisvoorstel, dat bij gebreke van een rechtskeuze de toepasselijkheid van de lex fori als uitgangspunt neemt.

Informele JBZ-Raad van 24-26 januari 2008

Tijdens de informele Raad is gesproken over familierecht. Een van de discussieonderwerpen was vrijheid bij de keuze van de rechter en het toepasselijk recht voor echtelieden bij echtscheiding.

Commissaris Frattini liet zich positief uit en drong erop aan niet altijd van de lex fori uit te gaan bij het toepasselijk recht. Echtelieden dienen vrij te zijn voor een ander recht te kiezen, uiteraard binnen zekere waarborgen die met publieke orde te maken hebben. Een aantal landen steunden de Commissaris. Ook Staatssecretaris Albayrak beantwoordde deze vraag positief, zij het dat de Nederlandse regering niet overtuigd is van de noodzaak tot een ruimere vrijheid dan in de huidige regelingen wordt geboden. Het probleem van "forumshopping blijkt immers in de praktijk nauwelijks te bestaan. Staatssecretaris Albayrak vroeg bovendien nog aandacht voor het tijdelement en waarschuwde voor een te vroege rechtskeuze door de partijen. Tenslotte wees zij op het voorbehoud (en instemmingsrecht) van het Nederlandse parlement.

Enkele lidstaten gaven aan dat hun parlement een negatief subsidiariteitsoordeel heeft geveld over de voorstellen.

De Zweedse minister stelde dat het uitgesloten was dat Zweedse rechters ooit buitenlands recht zouden toepassen bij echtscheidingen. In dit verband reageerden enkele ministers dat nog maar eens goed naar een oplossing (generiek, dan wel specifiek) voor dit probleem diende te worden gezocht.

Tot slot werd er tijdens de discussie nog opgemerkt dat de rechter een rechtskeuze moet kunnen negeren indien dit nodig is voor de bescherming van de belangen van een evident zwakkere partij.

JBZ-Raad van 6 en 7 december 2007 (agendapunt B13)

Blijkens de aanvullende geannoteerde agenda is dit agendapunt komen te vervallen.

Tijdens de bijeenkomst van de Raad van 19 en 20 april jl. is een aantal politieke beleidslijnen uitgezet, in het bijzonder met betrekking tot de mogelijkheden van forumkeuze en rechtskeuze door partijen in een echtscheidingsprocedure. Sindsdien zijn de onderhandelingen voortgezet. Met betrekking tot het lastigste onderdeel, te weten het hoofdstuk gewijd aan het toepasselijke recht, meer in het bijzonder de regeling van het recht dat bij gebreke van een rechtskeuze op een verzoek tot echtscheiding of scheiding van tafel en bed van toepassing is, liggen de standpunten nog steeds ver uiteen. Een Frans compromisvoorstel dat ertoe strekt om als uitgangspunt te nemen de toepasselijkheid van de lex fori, d.w.z. het recht van de lidstaat waar het verzoek is ingediend, voorop te stellen, is tot dusver niet in behandeling genomen.

JBZ-Raad van 19 en 20 april 2007 (agendapunt B4)

De voorzitter memoreerde dat dit project prioriteit heeft en dat tijdens de informele bijeenkomst van ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken in januari jl. te Dresden is afgesproken dat het toenemende verkeer van personen tussen lidstaten een regeling als deze noodzakelijk maakt: jurisdictie, maar ook regels over toepasselijk recht. Deze twee onderdelen dienen gekoppeld te blijven. Het gaat niet over vragen van materieel recht, zoals het recht op echtscheiding of juist het niet toelaten van echtscheiding.

De Commissie wees op de wenselijkheid van versterking van de partijautonomie. De behoefte aan collisieregels is enorm, als men bedenkt dat in EU jaarlijks 340.000 mensen met de problematiek van grensoverschrijdende scheidingen te maken hebben. De Commissie bevestigde dat het niet gaat om harmonisatie van materieel recht.

Verscheidene lidstaten, waaronder Nederland, lieten weten problemen te hebben met het voorstel voor zover het mede ziet op het toepasselijk recht; de rechtstradities lopen hiervoor naar de mening van deze lidstaten te ver uiteen. De openbare orde-clausule biedt hiervoor geen oplossing.

Nederland bracht naar voren dat het onderhavige voorstel in het Nederlandse parlement op bedenkingen stuit in het licht van het beginsel van subsidiariteit. Deze bedenkingen zullen minder overkomelijk zijn naarmate de regeling zich meer op het terrein begeeft van het toepasselijk recht. Het zou dus beter zijn in de ontwerp-verordening de nadruk te leggen op de regeling van de bevoegdheid van de rechter. Nederland acht de invoering van de mogelijkheid van rechtskeuze op zichzelf niet bezwaarlijk, maar heeft moeite met de voorgestelde regeling van het toepasselijk recht bij gebreke van een rechtskeuze. In dat geval zou toepasselijkheid van de lex fori uitgangspunt moeten zijn.

Een enkele lidstaat keerde zich tegen de hiervoor beschreven positie ten aanzien van de lex fori. Gesteld werd dat het gaat om een verordening met directe werking en dus zonder ruimte voor uitzonderingen. In dit verband verklaarde een andere lidstaat zich tegen paragraaf 23 en paragraaf 25. Het voorzitterschap zegde toe dit als afzonderlijke verklaring op te nemen.

Verschillende lidstaten konden instemmen met de voorgestelde onderhandelings-richtlijnen, maar brachten specifieke wensen naar voren, zoals het belang van het gelijkheidsbeginsel en de bescherming van de zwakkere partij; de mogelijkheid voor lidstaten om afspraken te maken met derde landen; het belang van respect voor nationale tradities en dat het instrument geen betrekking moet hebben op materiële aspecten van het huwelijksrecht.

Het voorzitterschap concludeerde dat alle delegaties aanvaarden dat in het Comité Burgerlijk Recht verder wordt onderhandeld op basis van het voorliggende document. De lex fori, al dan niet op basis van rechtskeuze, is alleen aanvaardbaar als er tevens een nauwe band is met dat land.

In de databank EUR-Lex wordt de laatste stand van zaken in de Europese behandeling van het voorstel weergegeven.

Op 21 oktober 2008 heeft het Europees Parlement een wetgevingsresolutie over onderhavige verordering aangenomen.

In de databank OEIL van het Europees Parlement wordt de laatste stand van zaken in de behandeling van het voorstel weergegeven.

In de databank IPEX wordt de behandeling van het voorstel in de diverse (kandidaat) lidstaatparlementen weergegeven.

Op 13 december 2006 heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité een advies met betrekking tot de ontwerpverordening aangenomen.

Op 7 december 2006 heeft het House of Lords een rapport gepubliceerd met de titel 'Rome III - choice of law in divorce'.