Behandelfase Eerste Kamer: gepubliceerd in Europees publicatieblad.

Nationaal

De commissies SZW en EL&I namen de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie over het verlenen van medewerking aan een overgangsregeling op 20 december 2011 voor kennisgeving aan. Gezien het politieke akkoord over de voortzetting van het programma in 2012 en 2013 vervalt de noodzaak om nadere vragen te stellen.

document Europese Commissie

COM(2008)563, d.d. 17 september 2008

rechtsgrondslag

Artikel 37, Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

commissies Eerste Kamer

beleidsterreinen

verwant dossier

Op 16 februari 2012 werd Verordening (EG) nr. 121/2012 tot tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat de verstrekking van levensmiddelen aan de meest hulpbehoevenden in de Unie betreft gepubliceerd. Deze verordening treedt in werking op de zevende dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad  en is  van toepassing met ingang van 1 januari 2012 tot en met de voltooiing van het jaarplan voor 2013.

De commissie voor Europese Samenwerkingsorganisaties besloot op 18 november 2008 dat zij onderhavig wijzigingsvoorstel onder de aandacht wil brengen van de commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW).

Op 2 december 2008 heeft de commissie SZW onderhavig wijzigingsvoorstel besproken en besloten dat zij zich aansluit bij het standpunt van de regering en geen verdere behandeling wenst.

De commissies voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) gaven op 16 november 2010 een negatieve subsidiariteitsbeoordeling van het gewijzigde voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 120/2005 en (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, wat de verstrekking van levensmiddelen aan de meest behoeftigen betreft (COM(2010)486). Zij stemden in met een conceptbrief aan de Eerste Kamervoorzitter, die ziet op een gezamenlijke brief van Eerste en Tweede Kamer aan de Europese instellingen en de Nederlandse regering terzake. Deze brief werd op 30 november 2010 verzonden aan de Europese instellingen.

Op 10 mei 2011 heeft de Europese Commissie per brief gereageerd op het negatieve subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel van de Staten-Generaal. Deze werd in een gezamenlijke vergadering van de commissies voor SZW en EL&I op 5 juli 2011 voor kennisgeving aangenomen.

De commissies voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) hebben op 1 november 2011 het tweede gewijzigde voorstel van de Europese Commissie besproken.

De leden van fractie van GroenLinks, gesteund door de fracties van de PvdA, SP en ChristenUnie van de commissies Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) hebben op 16 november 2011 een brief gestuurd aan de staatssecretaris voor EL&I waarin zij toelichting vragen op het niet uitvoeren van een ingediende motie door de Tweede Kamer inzake het onderwerp.

De staatssecretaris heeft op 9 december 2011 een reactie gestuurd op de vragen waarin hij nogmaals het standpunt van het kabinet bevestigd. Deze reactie wordt op 20 december 2011 besproken in een gezamenlijke commissievergadering SZW en EL&I.

De commissies namen de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie over het verlenen van medewerking aan een overgangsregeling op 20 december 2011 voor kennisgeving aan. Gezien het politieke akkoord over de voortzetting van het programma in 2012 en 2013 vervalt de noodzaak om nadere vragen te stellen.

Op 4 november 2010 besloot de commissie voor Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) dat zij het BNC-fiche met betrekking tot het gewijzigde voorstel voor een verordening tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 120/2005 en (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, wat de verstrekking van levensmiddelen aan de meest behoeftigen betreft van de regering willen bespreken tijdens een algemeen overleg over de Landbouw- en Visserijraad dat plaatsvond op 25 november 2010.

De Tweede Kamer heeft tevens op 25 november 2010 ingestemd met het verzenden van een gezamenlijke brief namens de Staten-Generaal aan de Europese instellingen. Deze brief werd op 30 november 2010 verzonden aan de Europese instellingen.

Op 10 mei 2011 heeft de Europese Commissie per brief gereageerd op het negatieve subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel van de Staten-Generaal. Deze is ter kennisname doorgezonden aan de commissie voor Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.

Tijdens een Algemeen Overleg (AO) op 14 september 2011 hebben de commissies voor Europese Zaken en Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) met de staatssecretaris van EL&I gesproken over de minstbedeeldenregeling. De staatssecretaris liet hier weten dat de argumenten van Nederland om niet deel te nemen aan de minstbedeeldenregeling nog steeds overeind staan. Nederland is van mening dat voedselhulp een zaak is van de lidstaten en niet van de Europese Unie. Dat betreft het subsidiariteitsprincipe: houd je bij je eigen leest. Ook is er sprake van sociaal beleid en niet van landbouwbeleid. Deze minstbedeeldenregeling past niet het gemoderniseerde GLB.

Op 13 oktober 2011 nam de Tweede Kamer een motie aan waarin de regering werd verzocht medewerking te verlenen aan een redelijke overgangsregeling voor de communautaire minstbedeeldenregeling voor de jaren 2012 en 2013.

De staatssecretaris van EL&I stuurde op 14 oktober 2011 een brief aan de Kamer waarin hij uitleg geeft over de reden waarom het kabinet heeft besloten deze motie niet uit te voeren. Dit heeft te maken met het oordeel van het kabinet dat het domein van sociale zekerheid een nationale bevoegdheid van de individuele EU-lidstaten moet blijven.

In een reactie van 20 oktober 2011 laat de commissie EL&I weten het niet uitvoeren van de motie te betreuren en vraagt de staatssecretaris in het verslag van de Landbouwraad terug te koppelen wat zijn inzet was tijdens de discussie over de minstbedeeldenregeling.

De Tweede Kamercommissies voor Europese Zaken en Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) hebben op 10 november 2011 een algemeen overleg gevoerd over onder andere de minstbedeeldenregeling. De staatssecretaris EL&I laat hierin onder andere weten dat het kabinet bij zijn standpunt blijft dat de rechtsgrondslag voor voortzetting er niet meer is.

De regering was in 2008 van mening dat de subsidiariteit  van het voorstel niet beoordeeld zou hoeven worden, want voor dit terrein geldt een exclusieve bevoegdheid voor de Gemeenschap. Maar, zoals elders in het BNC-fiche beschreven, de rechtsgrondslag valt te betwisten. Naar mening van Nederland gaat het hier eerder om sociaal beleid. Dit betekent dat de subsidiariteit van het voorstel wel beoordeeld dient te worden. Eventuele voedselhulp in deze EU-context aan minderbedeelden is geen zaak voor de EU, maar van de lidstaten. Immers, de inrichting van het sociale beleid is een nationale aangelegenheid en dit geldt nog in versterkte mate voor het terrein van de sociale bijstand, waarop zelfs de Coördinatieverordening sociale zekerheidsregelingen (1408/71) niet van toepassing is. Grensoverschrijdende aspecten doen zich niet of in beperkte mate voor. Het zijn dus uitsluitend de lidstaten die bepalen hoe in het levensonderhoud van de "meest behoeftigen" dient te worden voorzien. Ook beantwoording van de vraag of specifieke maatregelen als voedselvoorziening wenselijk zijn en hoe eventuele maatregelen moeten worden gefinancierd (nationale financiering of  particulier initiatief) staat uitsluitend ter beoordeling van de lidstaten.

Het feit dat het merendeel van het budget besteed wordt in landen die zelf zorg zouden kunnen dragen voor voedselvoorzieningen aan de meest behoeftigen, versterkt deze argumentatie. Met name relatief welvarende lidstaten maken gebruik van de regeling: de grootste afnemers zijn Italië (23%), Spanje (17%) en Frankrijk (17%) en in totaal zijn de EU-15 goed voor bijna 70% van het budget. Ongeveer de helft van de lidstaten maakt niet (9) of nauwelijks (6) gebruik van de regeling. Een Europees voedselbankprogramma, met een duidelijk binnenlands karakter, wordt vanuit subsidiariteit negatief beoordeeld.

Aan de beoordeling van de proportionaliteit wordt niet meer toegekomen nu de subsidiariteit als negatief wordt beoordeeld.

Nederland heeft zich in het verleden altijd gekant tegen deze regeling omdat voedselhulp in deze EU-context voor meest behoeftigen een zaak is van de lidstaten en niet van de Europese Unie. Nederland ziet het verstrekken van voedselhulp niet als een doelstelling van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Als hier al een gemeenschappelijke doelstelling ligt dan moet die via sociaal beleid worden gevonden, waarbij moet worden opgemerkt dat het verstrekken van voedselhulp geen duurzame oplossing biedt voor de armoedeproblematiek.

Positief is dat nu cofinanciering van de lidstaten wordt ingesteld, waardoor een grotere betrokkenheid van de lidstaten kan ontstaan. Het cofinancieringspercentage zou echter wel een stuk hoger mogen zijn dan de relatief lage percentages die de Commissie voorstelt.

In het BNC-fiche uit 2010 valt onder andere te lezen dat de Nederlandse regering in het huidige voorstel geen aanleiding ziet haar positie te herzien. Nederland neemt net als afgelopen jaren geen deel aan dit programma. Gratis verstrekking van voedsel aan de meest behoeftigen hoort thuis in een sociaal kader en niet in een landbouwkader, zo stelt de regering.

Op 3 oktober 2011 heeft de Europese Commissie een tweede gewijzigd voorstel voor een verordening gepubliceerd teneinde de politieke impasse te doorbreken en de voedselverstrekking in 2012 en daarna te garanderen.

Het voorstel uit 2008 voorziet in een aanpassing van de "meest behoeftigen regeling". Doel is het gratis of tegen beperkte prijs beschikbaar stellen van voedsel aan de allerarmsten binnen de EU.

De huidige regeling dateert uit 1987 en maakt het mogelijk goederen, zoals boter, granen, suiker en olijfolie uit de publieke interventievoorraden onder de minst bedeelden in de EU te verdelen. Enkele jaren geleden heeft de Raad ook ingestemd met de (beperkte) aankoop van producten op de markt wanneer de interventievoorraden onvoldoende waren. Het budget voor het programma is de afgelopen jaren gestegen van circa € 200 mln. in 2005 tot ruim €  300 mln. in 2008. De kosten van de huidige regeling vallen geheel onder de communautaire landbouwbegroting (dus geen cofinanciering).

Vanwege de gestegen voedselprijzen en grotendeels verdwenen interventievoorraden stelt de Commissie voor de regeling aan te passen aan de veranderde omstandigheden. Belangrijkste wijziging is dat de Commissie voorstelt om geld ter beschikking te stellen aan voedselbanken en andere charitatieve instellingen om naar eigen keus voedsel aan te kopen op de vrije markt. Daarmee krijgt het programma nog meer een binnenlands karakter. Aankoop wordt ook mogelijk voor producten waarvoor geen interventiemechanismen bestaan. De producten worden gratis of tegen een beperkte prijs beschikbaar gesteld. Lidstaten die wensen deel te nemen moeten een verzoek indienen. Aan de hand van deze verzoeken stelt de Commissie vervolgens een driejarenplan op. De lidstaten die deelnemen, moeten een jaarverslag indienen over de uitvoering en de Commissie tijdig op de hoogte brengen van de ontwikkelingen die van invloed zijn op de uitvoering van de programma's. Voor het eerst in de 20-jarige looptijd van het programma stelt de Commissie nu nationale cofinanciering voor, voor die lidstaten die meedoen.

Tijdens de Landbouwraad van 29 en 30 september 2008 werd een gegeven van onderhavig voorstel. Vervolgens vond tijdens de Landbouwraad van 28 november 2008 een oriënterend debat plaats. De kwestie van de rechtsgrondslag stond centraal in deze eerste bespreking. Verscheidene delegaties vonden dat de Commissie terecht artikel 37 van het EG-Verdrag als rechtsgrondslag voor haar voorstel heeft gekozen, omdat met dit voorstel wel degelijk wordt beoogd de landbouwmarkten "te stabiliseren" door gebruikmaking van interventievoorraden, en "redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers te verzekeren". Anderzijds was een aantal delegaties, zonder de hoge solidariteitswaarde van voedselverstrekking aan de meest behoeftigen in twijfel te trekken, van oordeel dat het door het Commissievoorstel gewijzigde programma niet meer onder het landbouwbeleid maar eerder onder het sociaal beleid en zelfs onder de nationale bevoegdheid van de lidstaten valt.

Tijdens de Landbouw- en Visserijraad van 27 september 2010 werd een toelichting gegeven op het gewijzigde voorstel -COM(2010)486- dat eerder die maand door de Europese Commissie werd gepubliceerd. Net zoals bij het eerste voorstel van de Commissie -COM(2008)563- maakten ook nu sommige delegaties een voorbehoud bij deze tekst wat de rechtsgrondslag ervan betreft. Volgens hen valt dit voorstel onder het sociale beleid, en niet onder het landbouwbeleid. Andere delegaties hadden ook bedenkingen bij de medefinanciering van de maatregel.  

Het Voorzitterschap en de Italiaanse delegatie hebben de ministers van Landbouw tijdens de Landbouwraad van 28 juni 2011 geïnformeerd over een toekomst van de verordening voedselverstrekking aan de meest behoeftigen in de Gemeenschap. Het Voorzitterschap en Italië hebben de Commissie verzocht om zo spoedig mogelijk (aangepaste) voorstellen te doen waarmee de continuïteit van het minstbedeeldenprogramma onder het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) wordt gewaarborgd. Een aantal lidstaten heeft dit verzoek ondersteund.

De staatssecretaris van EL&I laat in zijn verslag van 7 juli 2011 weten dat Nederland wederom heeft aangegeven tegen dit programma te zijn. De ondersteuning van charitatieve instellingen is een zaak van de lidstaten en dient niet met gelden uit de EU-begroting te geschieden. Het betreft sociaal beleid en sluit niet aan bij de doelstellingen van het GLB; zeker in het moderne, toekomstgerichte GLB dat Nederland voor ogen heeft, is er geen plaats voor dit programma. Er is bovendien in het EU-verdrag geen goede rechtsgrondslag voor het nieuwe programma. Het Europese Hof van Justitie heeft dat bevestigd.

Eurocommissaris Ciolos vindt dat het programma niet alleen sociaal beleid betreft, maar ook beleid op voedselvoorziening en levensmiddelen. De Commissaris heeft vastgesteld dat het doorlopen van het programma in 2013 afhangt van de politieke wil van de lidstaten en het al dan niet verdwijnen van de huidige blokkerende minderheid in de Raad. Hij heeft het inkomende Poolse Voorzitterschap opgeroepen snel een start te maken met het behandelen van een (al dan niet gewijzigd) voorstel voor het programma.

Het gewijzigde voorstel werd wederom besproken tijdens de Landbouw- en Visserijraad op 20 september 2011. Er is geen gekwalificeerde meerderheid bereikt. Het Voorzitterschap heeft nota genomen van alle standpunten van de delegaties en gaat bezien hoe verder te gaan met dit dossier.

Tijdens de Landbouw- en Visserijraad van 20 oktober 2011 werd het tweede gewijzigde voorstel van de Europese Commissie d.d. 3 oktober 2011 besproken. In de geannoteerde agenda van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie liet de staatssecretaris weten dat aan de rechtsgrondslag artikel 175(3) VWEU is toegevoegd, de eerder voorgestelde driejaarlijkse planning is teruggebracht naar de huidige, jaarlijkse, planning en de financiering van het programma is in tegenstelling tot het eerdere voorstel omgezet van cofinanciering naar volledige EU financiering zoals nu in de lopende programma's ook plaats vindt. De wijzigingen zoals aangebracht door de Europese Commissie in het voorstel brengen geen verandering aan in de Nederlandse positie te aanzien van het voorstel.

In het verslag van deze Raad gaat de staatssecretaris ook in op het niet uitvoeren van het verzoek van de Tweede kamer om alsnog in te stemmen met een overgangsregeling tot en met 2013 op voorwaarde dat het minstbedeeldenprogramma inclusief sociale grondslag en marktaankopen in 2014 ophoudt te bestaan. Deze garantie kon niet door de Europese Commissie worden gegeven, aldus de staatssecretaris.

De Eurocommissaris herhaalde juist in de Raad het belang dat de Europese Commissie hecht aan haar voorstel voor een communautair sociaal zekerheidsvangnet voor de minstbedeelden voor de periode 2014-2020, zoals dat is opgenomen in de wetgevingsvoorstellen van de Commissie voor het Meerjarig Financieel Kader.

Op 14 november 2011 heeft het voorzitterschap aangegeven dat er een gekwalificeerde meerderheid is behaald in de Raad ten gunste van de overgangsregeling. Er is nog geen officieel besluit. Het voorzitterschap zal dit onderwerp agenderen voor een van de volgende zittingen van de Raad met het oog op het bereiken van een akkoord op basis van een compromis van het voorzitterschap.

De Europese landbouwministers hebben op 16 december 2011 een beleidsdebat gehouden tijdens de Landbouw- en Visserijraad. Er werd een politiek akkoord bereikt waardoor het voedselprogramma voor de minstbedeelden in 2012 en 2013 kan worden voortgezet.

De Raad heeft haar standpunt in eerste lezing aangenomen tijdens de Landbouw- en Visserijraad op 23 januari 2012. De Zweedse, Deense en Engelse delegaties stemden tegen en de Tsjechische delegatie onthield zich van stemming.

In de databank EUR-Lex wordt de laatste stand van zaken in de Europese behandeling van het voorstel weergegeven.

Op 25 maart 2009 nam het Europees Parlement een wetgevingsresolutie aan met betrekking tot de wijziging van verordening (EG) nr. 1290/2005.

Ten aanzien van het gewijzigde voorstel is op 7 juli 2011 een resolutie aangenomen waarin zij onder andere de Europese Commissie oproept een directe vermindering in voedselhulp aan de meest behoeftigen te voorkomen na de bezuinigingen in dit programma.

In de databank OEIL van het Europees Parlement wordt de laatste stand van zaken in de behandeling van het voorstel weergegeven.

Op 28 oktober 2010 heeft het House of Lords zijn opinie gepubliceerd. Hierin wordt onder andere gesteld dat:

• - 

  Er geen redenen zijn waarom de Lidstaten zelf niet de sociale kwesties kunnen oplossen; verwarring tussen nationaal beleid en Europees beleid mbt sociale kwesties zou moeten worden voorkomen.
• - 

  Het vrijwillige karakter van het programma toont aan dat er geen noodzaak voor actie is op EU-niveau.
• - 

  Er geen overtuigend argument in het voorstel is te vinden waarom de EU beter gekwalificeerd zou zijn dan een nationale Lidstaat om voedselzekerheid voor de minstbedeelden te verzekeren.

Het House of Lords oordeelt derhalve dan ook negatief over subsidiariteit. Ook het Poolse parlement (Sem) en de Franse Senaat oordelen, in tegenstelling tot hun eigen regering, negatief over het subsidiariteitsbeginsel. De Italiaanse Senaat heeft daarentegen geen bezwaren tegen het subsidiariteitsbeginsel.

De Zweedse Riksdag is van mening dat een adequate rechtsgrondslag ontbreekt en het voorstel in strijd is met het subsidiariteitsbeginsel.

De Franse Senaat is van mening dat het voorstel geen subsidiariteitsmemorandum bevat zoals vereist onder het Verdrag van Lissabon. Daarom maken zij bezwaar tegen het voorstel.

In de databank IPEX wordt de behandeling van het voorstel in de diverse (kandidaat) lidstaatparlementen weergegeven.