Behandelfase Eerste Kamer: implementatietraject gestart.

document Europese Commissie

COM(2007)249, d.d. 16 mei 2007

commissie Eerste Kamer

beleidsterreinen

Richtlijn 2009/52/EG diende voor 20 juli 2011 geïmplementeerd te zijn. Implementatie zal geschieden middels een wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen. Hiertoe werd op 6 juli 2011 een wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer (zie kamerstukken in de serie 32.843).

Bron: Kwartaaloverzicht omzetting EG-richtlijnen, stand per 1 april 2012.

Onderhavig voorstel maakt deel uit van de lijst van 24 voorstellen, die door de Tijdelijke Commissie Subsidiariteitstoets aan een toetsing worden onderworpen. Op 3 juli 2007 heeft de TCS het initiatief, voorzien van een doorverwijzing, onder de aandacht gebracht van de vakcommissies van Eerste en Tweede Kamer ter eigenstandige behandeling.

Oproep

Het parlement, i.c. de Tijdelijke Commissie Subsidiariteitstoets (TCS), nodigt iedereen uit commentaar te leveren op nieuwe Europese voorstellen. Kan het beter in Nederland geregeld worden? Willen we wel een Europese aanpak, maar gaat het voorstel te ver voor Nederland? Wat zijn de consequenties? Indien u binnen zes weken na publicatie van het voorstel door de Europese Commissie uw oordeel kenbaar maakt, dan kan uw reactie worden betrokken bij het advies van de TCS aan beide Kamers. Gebruik daarvoor de reactieknop in het linker menu (een bestandje kunt u mailen naar europapoort@eerstekamer.nl).

Ook in een later stadium kan een meer inhoudelijke reactie ter kennisname van de vakcommissies worden gebracht en worden meegenomen in de dialoog tussen regering en parlement over het verloop van de onderhandelingen in Brussel. Uw reactie kan - tenzij men aangeeft daar bezwaar tegen te hebben - als 'commentaar derden' in de relevante dossiers worden geplaatst.

De staatssecretaris van Justitie stuurde op 11 december 2009 een brief naar de Tweede Kamer waarin zij deze informeert over de uitkomsten van de onderhandelingen over deze richtlijn. De regering laat weten dat Nederland ten aanzien van artikel 9 een stemverklaring heeft uitgebracht omdat er niet is tegemoet gekomen aan het bezwaar dat de bepalingen in dit artikel er volgens Nederland toe leiden dat illegale werknemers steeds meer rechten krijgen dan legale werknemers. Het artikel introduceert een ketenaansprakelijkheid die niet bestaat voor de betaling van achterstallige beloning ten behoeve van de illegaal, die niet bestaat voor legale werknemers.

Op 26 september 2007 hebben de vaste commissies voor Justitie, voor Buitenlandse Zaken, en voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de algemene commissie voor Wonen, Wijken en Integratie overleg gevoerd met de staatssecretaris van justitie. Onderhavige ontwerprichtlijn is hierbij aan de orde gekomen.

Op 10 september 2007 heeft de staf van de commissie Europese Zaken van de Tweede Kamer een notitie opgesteld met betrekking tot de behandeling van onderhavige ontwerprichtlijn.

De eerste reactie van de Nederlandse regering op het voorstel is blijkens het BNC-fiche zeer kritisch. Hoewel de opvatting van de Commissie wordt gedeeld dat illegale immigratie en illegale arbeid bestreden dienen te worden, vindt de regering dat de nu voorgestelde regeling te ver gaat. Het richtlijnvoorstel is te gedetailleerd en laat derhalve onvoldoende ruimte voor de lidstaten om hieraan een eigen invulling te geven. De regering gaat er vanuit dat de Commissie met opzet hoog heeft ingezet, om een acceptabel compromis over te houden.

De regering identificeert twee grote kritiekpunten. In de eerste plaats zou de Commissie buiten haar bevoegdheden treden door in een eerstepijlerinstrument strafrechtelijke handhaving voor te schrijven, waarbij de minimale maximumstraffen dan ook nog eens worden gedefinieerd. Er wordt geen ruimte gelaten voor bestuursrechtelijke handhaving.

Voorts meent de regering dat het voorstel zorgt voor een onnodige toename van de administratieve lasten, zowel voor het bedrijfsleven als voor de overheid. Onder meer de voorgestelde 10%-controlenorm draagt hiertoe bij. Indien deze norm zou moeten worden gerealiseerd, dan zou dat een toename van het aantal controles betekenen van 8,5%. De formatie van de Arbeidsinspectie zou van 180 naar 930 fte's moeten worden uitgebreid.

Andere kritiekpunten van de regering zijn ondermeer de mogelijk belemmerende werking van het feit dat gewacht moet worden met uitzetting tot achterstallig loon is betaald en de controle van de identiteits- en verblijfsdocumenten door de werkgever. Daarnaast verwacht de regering problemen bij het verhalen van de uitzettingskosten op de werkgever. Hier is eerder zonder succes onderzoek naar gedaan.

De voorgestelde richtlijn heeft tot doel een van de belangrijkste pull factoren van illegale immigratie weg te nemen: arbeid door derdelanders die illegaal in de EU verblijven. De voorgestelde maatregelen richten zich op de bestraffing van werkgevers die derdelanders illegale arbeid laten verrichten. De maatregelen betreffen:

• 1. 

  Lidstaten dienen in hun wetgeving te bepalen dat illegale arbeid door derdelanders is verboden, dat wil zeggen arbeid door derdelanders die illegaal verblijven in een lidstaat (artikel 3). Op overtredingen van deze bepaling worden straffen gesteld als omschreven in deze richtlijn;
• 2. 

  Werkgevers (zowel natuurlijke als rechtspersonen) zijn gehouden van derdelanders die zij arbeid laten verrichten een verblijfsvergunning of een vergelijkbaar document te verlangen en een kopie daarvan in hun administratie te bewaren. Werkgevers zijn tevens verplicht het in dienst nemen van derdelanders aan de bevoegde autoriteiten te melden (artikel 4);
• 3. 

  Lidstaten zijn gehouden op overtredingen van artikel 3 in hun wetgeving doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende sancties te stellen, waaronder boetes voor iedere illegaal werkende derdelander en verhaal op de werkgever van de kosten van terugkeer van derdelanders in die gevallen waar repatriëring tenuitvoer wordt gelegd. (artikel 6);
• 4. 

  Bij overtredingen van artikel 3 is de werkgever gehouden om nog niet betaald loon aan de derdelander uit te betalen en nog niet betaalde belastingen en socialezekerheidsafdrachten (inclusief boetes) te voldoen. Lidstaten richten hiertoe geëigende procedures in. Wanneer de duur van het dienstverband niet blijkt, wordt uitgegaan van arbeid gedurende zes maanden;
• 5. 

  Artikel 8 bepaalt dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat waar nodig - aanvullende sancties kunnen worden opgelegd, waaronder uitsluiting van subsidies gedurende ten hoogste 5 jaar, uitsluiting van overheidsopdrachten gedurende ten hoogste 5 jaar, terugvordering van subsidies verkregen over de laatste 12 maanden en tijdelijke sluiting van de onderneming. Over de aard van de maatregelen zullen lidstaten moeten rapporteren aan de Europese Commissie (artikel 16);
• 6. 

  Artikel 9 regelt de ketenaansprakelijkheid: ook onderaannemers zijn verschuldigd tot de financiële sancties wegens illegale arbeid door derde landers en de verschuldigde nabetalingen.
• 7. 

  De overtreding uit artikel 3 wordt tot een strafbaar feit, wanneer de werkgever ter kwader trouw handelt en sprake is van de volgende omstandigheden (artikel 10, lid 1):

  • - 

    overtreding blijft bestaan of wordt herhaald binnen een periode van twee jaar, terwijl in die periode door de bevoegde nationale autoriteiten of rechterlijke instanties reeds twee keer eerder een overtreding van artikel 3 is geconstateerd;
  • - 

    wanneer sprake is van het illegaal arbeid laten verrichten door ten minste vier derdelanders;
  • - 

    wanneer de overtreding gepaard gaat met uitbuiting, zoals een duidelijke afwijking van de arbeidsomstandigheden die gelden voor legale arbeid;
  • - 

    wanneer de derdelander slachtoffer is van mensenhandel en de werkgever hiervan kennis draagt.
• 8. 

  Zowel deelname aan als het aanzetten tot de gedragingen genoemd in artikel 10, lid 1 is een strafbaar feit;
• 9. 

  Artikel 11 regelt vervolgens dat in die gevallen aan werkgevers een doeltreffende, evenredige, en afschrikwekkende strafrechtelijke sanctie moet kunnen worden opgelegd. De strafrechtelijke sanctie kan vergezeld gaan van andere sancties en maatregelen (zoals die uit de artikelen 6,7 en 8) en is openbaar;
• 10. 

  Artikel 12 bepaalt dat rechtspersonen aansprakelijk kunnen worden gesteld voor de strafbare feiten als omschreven in artikel 10. De aansprakelijkheid van de rechtspersoon sluit de strafrechtelijke vervolging van natuurlijke personen die gelden als de plegers, medeplichtigen of aanstichters van het strafbare feit niet uit.
• 11. 

  Artikel 13 bepaalt dat lidstaten ervoor zorgen dat rechtspersonen die aansprakelijk kunnen worden gesteld voor een strafbaar feit als omschreven in artikel 10 moeten kunnen worden gestraft met doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende sancties, met inbegrip van strafrechtelijke óf niet-strafrechtelijke boetes, alsook andere sancties, zoals uitsluiting van rechten op steun of subsidies, overheidsopdrachten (voor een periode van ten hoogste 5 jaar), tijdelijke of permanente uitsluiting van het ondernemen van agrarische, industriële of commerciële activiteiten, plaatsing onder rechterlijk toezicht, rechterlijk bevel te ontbinding etc.
• 12. 

  Artikel 14 verplicht lidstaten ervoor te zorgen dat procedures en mechanismen worden ingericht die het voor derdelanders vergemakkelijken rechtstreeks of indirect een klacht tegen hun werkgever in te dienen. Gedurende de procedure kan aan illegale derdelanders een verblijfsvergunning van beperkte duur worden gegeven;
• 13. 

  Lidstaten worden verplicht dat jaarlijks ten minste 10% van de bedrijven onderworpen wordt aan controles op illegaal werkende derdelanders. De keuze van de te inspecteren bedrijven wordt gebaseerd op een risico-inventarisatie op grond van factoren als bedrijfstak(risico) en overtredingen in het verleden (artikel 15);
• 14. 

  Artikel 16 bevat de verplichting dat lidstaten binnen drie jaar na omzetting van deze richtlijn in nationale wet- en regelgeving de Europese Commissie informatie zullen verschaffen over de implementatie, met inbegrip van gegevens over het aantal uitgevoerde inspecties en de extra maatregelen genoemd in artikel 8;
• 15. 

  Deze richtlijn moet 24 maanden na publicatie zijn omgezet in nationale wet- en regelgeving. De richtlijn wordt van kracht 20 dagen na publicatie (artikel 17).

Richtlijn 2009/52/EG werd op 18 juni 2009 ondertekend door de Raad en het Europees Parlement en gepubliceerd in Pb EU L168 d.d. 30 juni 2009.

JBZ-Raad 25 september 2008 (agendapunt B3)

Blijkens de aanvullende geannoteerde agenda voor deze Raad is dit onderwerp uiteindelijk komen te vervallen.

JBZ-Raad van 24 juli 2008 (agendapunt B3)

Tijdens het (openbaar) debat over het voorstel voor een richtlijn inzake sancties tegen werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen gaven de meeste lidstaten, waaronder Nederland, aan voorstander te zijn van de opname van minimumnormen op het gebied van strafrechterlijke sancties in de richtlijn. Minister Hirsch Ballin benadrukte tijdens het debat het belang om ruimte te laten voor bestuurlijke handhaving.

JBZ-Raad van 28 februari 2008 (agendapunt B5)

Blijkens de aanvullende geannoteerde agenda voor deze Raad is dit onderwerp uiteindelijk komen te vervallen.

JBZ-Raad van 12/13 juni 2007 (agendapunt B10)

Tijdens een openbaar debat lichtte de Commissie haar voorstel toe en wees daarbij op drie basisredenen voor dit voorstel: met illegale tewerkstelling zijn mensenrechten in het geding, is oneerlijke concurrentie in de interne markt gemoeid en illegale tewerkstelling vormt een grote pull-factor voor illegale migratie.

Enkele lidstaten, waaronder Nederland, plaatsten kritische kanttekeningen bij dit voorstel.

Zo werden er opmerkingen gemaakt over mogelijke strafrechtelijke sancties, waarbij werd gewezen op de relatie met de zaak bij het EG Hof van Justitie over de ontwerp-richtlijn inzake de strafbaarstelling van scheepsverontreiniging. Ook werden er vraagtekens geplaatst bij de bepaling over de illegale werknemer die zijn werkgever aangeeft en vervolgens tijdelijk een verblijfstitel zou kunnen krijgen. Tevens werd aangegeven dat de arbeidsrechtelijke bepalingen in het voorstel tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren en werd er verzocht om afstemming met de Raad voor Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken.

Staatssecretaris Albayrak steunde de communautaire aanpak van illegale immigratie en verwelkomde in die zin het voorstel. Zij stelde het doel van het voorstel goed te vinden, maar plaatste vraagtekens bij de proportionaliteit. Staatssecretaris Albayrak noemde daarbij onder andere de in het voorstel vervatte inspectienorm van 10% en de aanzienlijke administratieve lasten voor het bedrijfsleven. De nadruk op kwantitatieve doelstellingen ontneemt wat Nederland betreft het zicht op de daadwerkelijke effectiviteit. Staatssecretaris Albayrak hield voorts een pleidooi voor kwalitatieve controles op basis van grondige risicoanalyses. Ten slotte wees zij op het belang van de samenwerking tussen de handhavingsdiensten.

De voorzitter kondigde aan dat onder Portugees voorzitterschap een gecombineerde zitting van de Raad voor Justitie en Binnenlandse Zaken en van de Raad voor Werkgelegenheid Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken zal plaatsvinden en verwees het onderwerp door ter bespreking op het niveau van de Raadswerkgroep.

JBZ-Raad van 19/20 april 2007 (agendapunt B11)

Tijdens de lunch werd kennis genomen van een mondeling verslag van Commissaris Frattini over de bestrijding van de aanzuigende effecten van illegale immigratie, waaronder illegale arbeid. De voorzitter concludeerde vervolgens dat illegale arbeid een belangrijke factor voor illegale migratie is en dat dit aanzuigende effect door EU-maatregelen dient te worden bestreden.

In de databank EUR-Lex wordt de laatste stand van zaken in de Europese behandeling van het voorstel weergegeven.

Op 19 februari 2009 heeft het Europees Parlement een wetgevingsresolutie aangenomen waarin het onder andere zijn goedkeuring hecht aan het commissievoorstel zoals geamendeerd door het Parlement op 4 februari 2009.

Op 4 februari 2009 heeft het Europees Parlement een amendement op het commissievoorstel aangenomen ten aanzien van onderhavige richtlijn.

Op 26 september 2007 heeft het EP een debat over legale en illegale immigratie gevoerd, waarna er twee resoluties zijn aangenomen.

In de databank OEIL van het Europees Parlement wordt de laatste stand van zaken in de behandeling van het voorstel weergegeven.

In de databank IPEX wordt de behandeling van het voorstel in de diverse (kandidaat) lidstaatparlementen weergegeven.