Behandelfase Eerste Kamer: gepubliceerd in Europees publicatieblad.

document Europese Commissie

COM(2007)248, d.d. 16 mei 2007

commissie Eerste Kamer

beleidsterreinen

verwant dossier

Op 8 oktober 2007 heeft de staf van de commissie Europese Zaken van de Tweede Kamer een advies uitgebracht bij onderhavige mededeling en de Mededeling global approach oostgrenzen.

De Nederlandse regering neemt in fiche twee een positieve grondhouding aan ten opzichte van de mededeling over circulaire migratie. De aangekondigde plannen moeten te zijner tijd nog beoordeeld worden, maar vooralsnog worden geen problemen ten aanzien van de subsidiariteit en proportionaliteit verwacht. Wel dient goed te worden gekeken naar de meerwaarde op Europees niveau.

De regering zet vraagtekens bij de haalbaarheid van de mobiliteitspartnerschappen zoals deze nu worden voorgesteld. De mededeling is nogal algemeen geformuleerd en geeft vooral de kaders aan. De exacte uitwerking dient op een nader moment plaats te vinden. De regering wil in ieder geval dat niet wordt overgegaan tot het sluiten van partnerschappen zolang er geen sprake is van een goed terug- en overnamebeleid.

Met COM(2007)248 voldoet de Europese Commissie aan een verzoek van de Raad uit 2006. De mededeling is bedoeld om een aanzet te geven voor een grondige discussie over de mogelijkheden om legale migratie vanuit derde landen naar de EU te bevorderen en zo illegale migratie tegen te gaan. Veel aandacht wordt hierbij besteed aan circulaire migratie, dat voor de komende jaren als een van de steunpunten voor het EU-migratiebeleid wordt gezien.

Illegale migratie is een groeiend probleem, met name aan de zuid- en oostgrenzen van de EU. De Commissie wil daarom met de landen van herkomst afspraken maken om de illegale migratie tegen te gaan, waarbij tegelijkertijd meer mogelijkheden worden geboden voor legale migratie. Deze afspraken zouden moeten worden vastgelegd in mobiliteitspartnerschappen. Volgens de nu voorliggende plannen komt er niet één vast kader voor de partnerschappen, maar worden deze als maatwerkovereenkomsten opgesteld. Uit de mededeling lijkt opgemaakt te kunnen worden dat de Commissie de lidstaten vooralsnog vrijlaat in de keuze om al dan niet deel te nemen aan dergelijke partnerschappen. Naar verwachting worden de overeenkomsten met de landen van herkomst behoorlijk complex, aangezien niet alle onderdelen van een partnerschap onder de (volledige) bevoegdheid van de EU vallen. Hieronder volgt een puntsgewijs overzicht van de mogelijke onderdelen van een partnerschapsovereenkomst.

Inhoud van de partnerschapsovereenkomsten

Verplichtingen voor de derde landen

• - 

  Het overnemen van eigen onderdanen en onderdanen van derde landen die via het land in kwestie naar de EU zijn gereisd, indien deze personen niet legaal op EU-grondgebied verblijven;
• - 

  Ontmoedigen van illegale migratie met behulp van gerichte informatiecampagnes;
• - 

  Versterken van de grenscontrole;
• - 

  Beter beveiligen van reisdocumenten;
• - 

  Maatregelen nemen om mensenhandel tegen te gaan;
• - 

  Verbeteren van de sociaaleconomische situatie.

Verplichtingen voor de Europese Commissie en de lidstaten

• - 

  Bieden van meer opties voor legale migratie aan inwoners van derde landen, hetzij voor werk in bepaalde lidstaten, hetzij voor werk in een bepaalde sector waar arbeidstekorten bestaan;
• - 

  Ondersteunen (zowel financieel als operationeel) van derde landen bij het beheersbaarmaken van hun migratiestromen;
• - 

  Maatregelen nemen om braindrain in de landen van herkomst tegen te gaan, bijvoorbeeld door circulaire migratie te bevorderen en faciliteren;
• - 

  Versoepelen van de procedures voor de afgifte van visa voor kort verblijf en meervoudige visa.

Circulaire migratie

Circulaire migratie, mits goed opgezet, kan voordelen bieden voor zowel de ontvangende EU-lidstaat als het land van herkomst. Binnen de EU kan een tekort aan arbeidskrachten worden opgevangen. Het land van herkomst kan na terugkeer van de eigen onderdanen profiteren van in de EU opgedane kennis en ervaring. Voor een optimale werking dient uiteraard voorkomen te worden dat wat bedoeld was als circulaire migratie in de praktijk permanente migratie wordt. Er dienen derhalve waarborgen te worden ingebouwd om ervoor te zorgen dat de personen in kwestie daadwerkelijk naar hun land van herkomst terugkeren. De Europese Commissie denkt hierbij bijvoorbeeld aan een schriftelijke verklaring ondertekend door de persoon in kwestie. Daarnaast wordt visumfacilitatie nadrukkelijk als optie genoemd, zodat de betrokkene relatief eenvoudig tijdelijk naar de EU kan terugkeren voor een bezoek of bijscholing. Een voortdurende dialoog met het derde land in kwestie en het monitoren van de processen zal bijdragen aan de goede werking van de overeenkomst. In de mededeling wordt tevens aandacht besteed aan de optie dat EU-burgers tijdelijk in een derde land gaan werken om een bedrijf op te zetten of kennis over te dragen. De Commissie verwacht in een aantal aangekondigde richtlijnen (zie hiervoor ook het beleidsplan legale migratie, E090141) bepalingen over circulaire migratie te kunnen opnemen.

Onderhavige mededeling vormt zoals gezegd de basis voor een discussie over de mogelijkheden voor legale migratie. Deze discussie zal in de loop van 2007 worden gevoerd tussen de Commissie en de Raad. Tegelijkertijd zal de Commissie bij een aantal derde landen, waarmee mogelijk een mobiliteitspartnerschap kan worden gesloten, informeel nagaan hoe over de voorgestelde beleidsopties wordt gedacht. Op een later moment zal dan in de Raad worden gesproken over concrete onderhandelingsmandaten voor het afsluiten van een overeenkomst met land X of Y.

JBZ-Raad 4 en 5 juni 2009 (agendapunt B5c)

Blijkens het verslag nam de Raad, zonder discussie, kennis van de voorliggende documenten.

De Ministeriële Conferentie en de daar aangenomen verklaring creëren een raamwerk voor de samenwerking op het gebied van migratiebeheer (Global Approach to Migration) met de landen ten oosten en zuid-oosten van de Europese Unie. Het gaat hier om de volgende landen: Albanië, Armenië, Azerbeidzjan, Bosnië-Herzegowina, Kroatië. FYROM (Macedonië), Georgië, Kazachstan, Kosovo, Kirgizië, Moldavië, Montenegro, Servië, Tadzjikistan, Turkije, Turkmenistan, Oekraïne, Oezbekistan en de Russische Federatie. Met de verklaring wordt een kader geschapen voor samenwerking op een aantal concreet benoemde terreinen: voorkomen en bestrijden van illegale migratie; bevorderen van (vrijwillige) terugkeer, terug- en overname en duurzame herintegratie; legale migratie, met nadruk op arbeidsmigratie; integratie van legaal verblijvende migranten en migratie en ontwikkeling.

Samenwerking vindt plaats op vrijwillige basis en heeft een à la carte karakter, dat wil zeggen dat lidstaten zelf bepalen of en op welke terreinen ze samenwerking vormgeven en of ze dit bilateraal doen of gezamenlijk met andere lidstaten. Nederland steunt de aangenomen verklaring.

JBZ-Raad 5/6 juni 2008 (agendapunt 2v)

In december 2007 keurde de Raad conclusies betreffende mobiliteitspartnerschappen en circulaire migratie goed en werd de Commissie verzocht in nauw overleg met de lidstaten en/of het voorzitterschap te zorgen voor een nauwe betrokkenheid van de Raad en een dialoog met Kaapverdië en de Republiek Moldavië, te beginnen over het organiseren van proef-partnerschappen voor mobiliteit. Na onderhandelingen met beide landen bereikten het voorzitterschap, belangstellende lidstaten en de Commissie overeenstemming over twee verklaringen met de Republiek Moldavië respectievelijk Kaapverdië met het oog op het instellen van dergelijke partnerschappen voor mobiliteit.

De gezamenlijke verklaringen inzake mobiliteitspartnerschappen met Moldavië en Kaapverdië worden ter goedkeuring aan de Raad voorgelegd en zullen en marge van de Raad worden getekend. Nederland participeert vooralsnog niet in deze mobiliteits-partnerschappen. Nederland heeft wel interesse in een mobiliteitspartnerschap met Georgië (zie onder dossier 2.2.33, punt 2a op agenda van deze Raad).

JBZ-Raad 6 en 7 november 2007 (agendapunt B19)

De Raad nam de voorliggende ontwerp-Raadsconclusies, in licht gewijzigde vorm, aan zo blijkt uit het verslag.

De ontwerp-Raadsconclusies vormen het vervolg op de Raadsconclusies van 12-13 juni jl., waarin de Raad onder meer heeft uitgesproken dat het concept van mobiliteitspartnerschappen tussen de Europese Unie, de lidstaten en derde landen met een beperkt aantal proefpartnerschappen getest kan worden. De Raad verzocht de Commissie lidstaten te raadplegen over de verdere uitwerking van het concept, met name over het takenpakket, met het oog op verkennende gesprekken met de geïnteresseerde derde landen over proefpartnerschappen in nauwe samenwerking met het voorzitterschap en de geïnteresseerde lidstaten. In de conclusies van deze Raad zal de Raad op basis van het resultaat van deze raadplegingen bepalen of hij de Commissie moet verzoeken proefpartnerschappen te lanceren.

Tevens concludeerde de Raad dat mogelijkheden tot legale migratie, zoals een goed beheerde circulaire migratie, alle partners tot voordeel kan strekken. Alle mogelijkheden voor een goed beheerde circulaire migratie moeten derhalve bestudeerd worden in nauw overleg met de belanghebbenden, zodat de Raad nog in 2007 conclusies kan aannemen.

JBZ-Raad 12 en 13 juni 2007 (agendapunt B9b)

In zijn inleiding legde Commissaris Frattini een verband tussen enerzijds de Mededeling inzake circulaire migratie en mobiliteitspartnerschappen en anderzijds de politieke follow-up van de conferenties van Rabat en Tripoli. Hij wees daarbij op het proefproject voor een migratiecentrum in Mali en kondigde aan dat dergelijke proefprojecten met Senegal en Mauritanië zullen volgen en ook andere landen die interesse tonen in aanmerking komen. Over de Mededeling betreffende de uitbreiding van de algehele aanpak van migratie naar het (zuid)oosten vroeg Frattini bijzondere aandacht voor de Zwarte Zeeregio.

Vijftien lidstaten, waaronder Nederland, intervenieerden. Zonder uitzondering waren de interventies positief over de mededeling betreffende de uitbreiding van de algehele aanpak van migratie naar het (zuid)oosten. Datzelfde gold voor de mededeling inzake de circulaire migratie en mobiliteitspartnerschappen, met uitzondering van een aantal lidstaten dat een meer kritische toon liet horen. Staatssecretaris Albayrak gaf aan tevreden te zijn dat de Commissie thans ook aandacht schenkt aan de preventie van illegale immigratie. Zij kondigde aan een eigen proefproject circulaire migratie te overwegen, waarvoor Nederland een Afrikaans partnerland zoekt. De ervaring die Nederland hiermee opdoet, stelt zij graag ter beschikking aan andere lidstaten. Staatssecretaris Albayrak plaatste, gelet op de nationale bevoegdheid ten aanzien van de toegang tot de arbeidsmarkt, een vraagteken bij een dergelijk proefproject op Europees niveau.

De Raad stelde de, mede op basis van voornoemde twee mededelingen van de Commissie opgestelde tekst van de ontwerp-Raadsconclusies over de uitbreiding en versterking van de alomvattende aanpak van migratie, vast. Deze Raadsconclusies werden doorgeleid voor goedkeuring aan de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen van 17 en 18 juni 2007.

In de databank EUR-Lex wordt de laatste stand van zaken in de Europese behandeling van het voorstel weergegeven.

Op 26 september 2007 heeft het EP een debat over legale en illegale immigratie gevoerd, waarna er twee resoluties zijn aangenomen.

In de databank IPEX wordt de behandeling van het voorstel in de diverse (kandidaat) lidstaatparlementen weergegeven.