Naar aanleiding van de bespreking in de commissievergadering voor Europese Zaken van de aangehouden motie-Kuiper c.s. (EK, 33551, D) bleek de behoefte aan meer informatie over de bevoegdheden van de nationale parlementen - in casu de Eerste Kamer -  met betrekking tot Europese regelgeving en beleidsvorming.

De onderstaande themapagina concenctreert zich op drie vragen:

• 1. 

  welke rol en bevoegdheden krijgen de nationale parlementen toebedeeld in de geconsolideerde Europese verdragen, namelijk het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)? 
• 2. 

  Welke aanvullende bevoegdheden zijn aan de Nederlandse Staten-Generaal toegekend in de Goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabon (wetsvoorstel 31385)? 
• 3. 

  Welke aanvullende informatieverplichtingen en -afspraken heeft de Eerste Kamer met de Nederlandse regering met betrekking tot de (documenten betreffende) EU-regelgeving en -beleidsvorming? 

Deze drie vragen worden in een ambtelijk memo in kort bestek beantwoord. Een korte weergave van de inhoud met links naar in het memo genoemde documenten treft u hieronder. 

Zie voor meer informatie over onder andere het toezicht op de begrotingsdiscipline ook de themapagina

EU: politieke integratie & democratische controle 

Nationale parlementen in het VEU en het VWEU

In dit hoofdstuk wordt een uitvoerige opsomming gegeven van de diverse artikelen in het Verdrag betreffende Europese Unie (VEU) en het Verdrag betreffende werking van de Europese Unie (VWEU). 

De opsomming betreft echter geen uitputtende opsomming van de rol die nationale parlementen onder de verdragen wél of niet kunnen spelen op de verschillende (Europese) beleidsterreinen. Dit wordt immers bepaald door de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten. Voor gecommunautariseerde beleidsterreinen is voor de regeringen van de lidstaten geen primaire rol weggelegd en bijgevolg voor de nationale parlementen - als controleurs van de regeringen - ook niet. Hoe effectief die controle op het optreden van de eigen regering bij de totstandkoming van Europese wet- en regelgeving is, hangt bovendien af van de wijze waarop besluiten op Europees niveau worden genomen. Bij besluitvorming met eenparigheid in de Raad en de Europese Raad zal - althans in theorie - de invloed van nationale parlementen groter zijn dan wanneer dit niet geval is.

Daarnaast worden de bevoegdheden zoals vastgesteld in Protocol 1 (rol nationale parlementen) en Protocol 2 (toepassing beginselen subsidiariteit en evenredigheid) weergegeven waarbij de oranje en gele kaartprocedure het meest bekend is.

Goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabon  

De Goedkeuringswet bij het Verdrag van Lissabon kent aanvullend beide kamers der Staten-Generaal twee rechten toe: het JBZ- instemmingsrecht (artikel 3) en het parlementair behandelvoorbehoud (artikel 4).

JBZ-instemmingsrecht

Met het Verdrag van Lissabon is het vetorecht van de lidstaten op JBZ-gebied grotendeels verdwenen en vervangen door de gewone wetgevingsprocedure (artikel 294 VWEU). Slechts in een beperkt aantal gevallen besluit de Raad nog bij eenparigheid van stemmen. 

Het parlementair behandelvoorbehoud

Artikel 4 van de Goedkeuringswet regelt het zogenaamde parlementair behandelvoorbehoud. De procedure van het parlementair behandelvoorbehoud biedt een additioneel instrument bij de controle op het optreden van de regering in de Raad tijdens het onderhandelingsproces over Europese voorstellen. Het betreft een bijzondere informatieplicht van de regering naast de grondwettelijke informatieplicht van artikel 68 Grondwet. Het artikel heeft betekenis binnen de nationale context en anders dan bij het JBZ-instemmingsrecht kan de Kamer de besluitvorming op Europees niveau niet blokkeren. De Eerste Kamer kan op grond van artikel 4 van de Goedkeuringswet besluiten dat zij een voorstel voor een wetgevingshandeling van zodanig politiek belang acht dat zij over de behandeling daarvan op bijzondere wijze wenst te worden geïnformeerd. Zij kan dit gebruiken om het politieke gewicht dat zij aan een voorstel toekent te onderstrepen, een adequate informatievoorziening zeker te stellen en (politiek) te voorkomen dat de regering voorbarig instemt met het voorstel in de Raad. Zij moet dan binnen twee maanden nadat het voorstel is ontvangen de regering daarvan schriftelijk in kennis stellen. Binnen 4 weken na deze kennisgeving vindt mondeling overleg plaats met de regering over het voorstel en worden afspraken gemaakt met de regering over de wijze van informatievoorziening, het verloop van de onderhandelingen en de wetgevingsprocedure en over eventueel vervolgoverleg. 

EU-Informatievoorziening: afspraken met de regering

De procedure van het parlementair behandelvoorbehoud is tot op heden in de Eerste Kamer niet toegepast. Een van de redenen zal zijn dat de grondwettelijke informatieplicht (artikel 68 Grondwet) de Kamer voldoende basis biedt om door bewindspersonen adequaat te worden geïnformeerd. Deze ziet immers ook op de rol van de regering bij de totstandkoming van Europees beleid en regelgeving, zoals ook geldt voor andere parlementaire bevoegdheden.

In dit hoofdstuk worden in kort bestek de afspraken met de regering, vastgelegd in verspreide Kamerstukken, op een rijtje gezet. Daarbij worden alleen afspraken genoemd met een algemeen karakter (betreffende bepaalde documentsoorten); afspraken met de regering over afzonderlijke Europese dossiers zijn doorgaans te vinden in de toezeggingenregistratie van de Eerste Kamer of in de correspondentie van Kamercommissies met de regering.

Ook moet hier expliciet worden vermeld dat de Eerste Kamer vaak "meelift" op afspraken die de regering met de Tweede Kamer heeft gemaakt over Europese informatievoorziening. Het kabinet hanteert voor beide Kamers vanzelfsprekend dezelfde sjablonen voor BNC-fiches, wanneer zij geannoteerde Raadsagenda's stuurt naar de Tweede Kamer zal zij dat doorgaans op hetzelfde moment doen aan de Eerste Kamer etc. etc. De meest recente afspraken tussen Tweede Kamer en regering zijn neergelegd in TK, 22112 nr. 1366. 

Eerder bleek al dat de Eerste Kamer een groot aantal documenten rechtstreeks ontvangt van de Europese instellingen, met name van de Europese Commissie: ontwerpen van wetgevingshandelingen, groenboeken, witboeken en mededelingen, het jaarlijkse wetgevingsprogramma en Raadsagenda's en -resultaten. De Nederlandse regering informeert de Eerste Kamer in veel gevallen over haar standpunt en inzet ter zake. Dit krijgt de vorm van een BNC-fiche, een geannoteerde Raadsagenda, een Raadsverslag, een conceptkabinetsreactie op een groenboek of samenvattend de jaarlijkse Staat van de Unie en de kabinetsreactie op het werkprogramma van de Europese Commissie.

BNC-fiches

De Eerste Kamer toetst niet alle voorstellen voor Europese wet- en regelgeving en evenmin alle Europese beleids- en discussiestukken. Jaarlijks selecteren de Kamercommissies uit het Werkprogramma van de Europese Commissie die voorstellen die zij bij publicatie automatisch in procedure wensen te nemen ("Prioritaire Lijst Eerste Kamer", "Europese Werkprogramma Eerste Kamer"). Aanvullend is wekelijks aan de commissieagenda een lijst toegevoegd van nieuw gepubliceerde Europese voorstellen ("COM-overzicht"). Voor de voorstellen op deze lijst geldt een "piepsysteem": Leden kunnen de commissie vragen een voorstel van de lijst in procedure te nemen.

Het kabinet beoordeelt volgens een vast sjabloon nieuw gepubliceerde Europese wetgevende voorstellen op een aantal punten: bevoegdheidsvaststelling, subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel, financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten, juridische implicaties, implicaties voor uitvoering en handhaving, implicaties voor ontwikkelingslanden en Nederlandse positie.

De Eerste Kamer heeft in het voorjaar van 2012 de volgende afspraken over toezending van de BNC-fiches met het kabinet (her)bevestigd:

• 1. 

  De regering zegt toe BNC-fiches rechtstreeks (dus niet afschrift van brief aan Tweede Kamer) aan de Eerste Kamer te zenden;
• 2. 

  Over alle voorstellen uit de jaarlijkse prioritaire lijst van de Eerste Kamer zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk zes weken na ontvangst van de Europese Commissie;
• 3. 

  De regering zegt toe dat wanneer de Eerste Kamer aanvullend om een BNC-fiche zou vragen (bijvoorbeeld over een niet-prioritair voorstel uit het wekelijkse COM-overzicht) zij dit zal opstellen en toezenden, met inachtneming van de overeengekomen termijnen (lees: binnen zes weken). "Notificatie zal geschieden aan de coördinator BNC-fiches door toezending van de korte aantekeningen van de vergadering van de desbetreffende Kamercommissie waarin werd besloten het Europese voorstel in procedure te nemen."

De Raad van Ministers 

De Eerste Kamer krijgt rechtstreeks van de Raad de (concept-)Raadsagenda's en de (concept-)Raadsbesluiten toegestuurd. De Nederlandse regering stuurt de Eerste Kamer geannoteerde Raadsagenda's. Dit gebeurt niet systematisch. Met betrekking tot de Raad Algemene Zaken, de Raad Buitenlandse Zaken, de Ontwikkelingsraad, de Raad voor Economische en Financiële Zaken, de Europese Raad en de JBZ-Raad wordt de Eerste Kamer rechtstreeks geïnformeerd. Met betrekking tot de overige Raden ontvangt de Eerste Kamer enkel afschriften van brieven aan de Tweede Kamer. Het ontbreken van systematiek hangt ongetwijfeld samen met het feit dat de regeringsinzet in de Raad (zoals die blijkt uit de geannoteerde Raadsagenda's) - anders dan in de Tweede Kamer - in de Eerste Kamer niet systematisch vooraf met de regering wordt besproken in een mondeling overleg.

Sinds begin 2013 heeft de Eerste Kamer ook toegang tot een EU-extranet en daarmee de limité-raadsdocumenten.  

Staat van de Unie en MvT's Begrotingswetsvoorstellen/Miljoenennota

In het voorjaar 2012 heeft de Eerste Kamer, samen met de Tweede Kamer, met de regering de volgende afspraken gemaakt:

• 1. 

  Er blijven twee separate documenten: de "Staat van de Unie" en de "Kabinetsappreciatie van het Werkprogramma (WP) van de Europese Commissie";
• 2. 

  De publicatie van de Staat van de Unie vindt ieder jaar plaats in december/januari, kort na het verschijnen van de kabinetsappreciatie van het WP;
• 3. 

  De "Staat van de Unie" zal meer dan voor 2012 de Nederlandse opstelling in Europa, verspreid over de verschillende beleidsterreinen, in samenhang inzichtelijk maakt. De uitgangspunten van het Nederlandse beleid met betrekking tot Europa moeten duidelijker, concreter en in samenhang door de regering worden toegelicht. De integrale en toekomstgerichte regeringsvisie op Europa die de Staat van de Unie alsdan biedt, moet beide Kamers meer houvast geven waar het gaat om de appreciatie en evaluatie van afzonderlijke Europese beleidsdocumenten en regelgevingsvoorstellen door de regering. De aldus in de Staat van de Unie neergelegde regeringsvisie zou bovendien concreet moeten zijn en handvatten moeten bieden voor parlementaire controle en voor het debat met de regering op hoofdlijnen;
• 4. 

  De bewindslieden van Buitenlandse Zaken zullen binnen het kabinet bevorderen dat "in de memories van toelichting op de afzonderlijke begrotingsstaten de Europese dimensie van het (nationale) beleidsterrein verder en versterkt wordt geïntegreerd." Hetzelfde zou moeten gebeuren ten aanzien van de overkoepelende documenten, zoals de Miljoenennota. Dit moet een begrotingsgewijze verantwoording van het Nederlandse Europabeleid in het najaar mogelijk maken.

Kabinetsreactie op het Werkprogramma van de Europese Commissie

In het voorjaar 2012 heeft de Eerste Kamer, samen met de Tweede Kamer, met de regering de volgende afspraken gemaakt:

• 1. 

  Er blijven twee separate documenten: een apart document "Staat van de Unie" en een apart document "Kabinetsappreciatie van het Werkprogramma (WP) van de Europese Commissie"
• 2. 

  De kabinetsappreciatie van het WP wordt gepubliceerd voorafgaand aan publicatie van de "Staat van de Unie";
• 3. 

  Het zwaartepunt in de kabinetsappreciatie van het WP ligt bij een beknopte appreciatie van die voorstellen uit het WP «die in de ogen van het kabinet voor Nederland het meest van belang zijn». De regering bespreekt die Europese voorstellen in de appreciatie per beleidsterrein.

Groenboeken, witboeken en mededelingen

Op grond van artikel 1 van Protocol nr.1 bij de VEU en VWEU krijgen de nationale parlementen van de Europese Commissie rechtstreeks groenboeken, witboeken en mededelingen toegezonden. Reeds in 1999 heeft de regering toegezegd aan de Staten-Generaal de formele reacties van de regering op deze stukken toe te zenden. Voorts is toen toegezegd: "Voordat de regering de reactie naar Brussel zendt, zal zij haar standpunt aan de Staten-Generaal zenden. Dertig dagen na verzending aan de Staten-Generaal zal de regering de Nederlandse reactie op het betreffende groenboek of witboek aan de Commissie verzenden". De regering behield zich wel het recht voor de reactie op een groen- of witboek eerder naar Brussel te zenden, "indien zij van oordeel is dat uitstel van de reactie afbreuk zou kunnen doen aan de inbreng van Nederland in de voorbereiding van verdere wetgevende voorstellen van de Commissie". Bij de herziening van de Europese werkwijze van de Eerste Kamer zijn de bestaande afspraken nogmaals bevestigd.

Artikel 13 Begrotingspact: conferentie nationale parlementen en EP

Op 2 maart 2012 ondertekenden de staatshoofden en regeringsleiders het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur in de Economische en Monetaire Unie ("Begrotingspact" of "Fiscal Treaty"). Het goedkeuringswetsvoorstel is sinds april 2013 aanhangig in de Eerste Kamer. Het Verdrag is reeds op 1 januari 2013 in werking is getreden voor de 12 (van de 25)  EU-lidstaten die het hadden bekrachtigd. De uitwerking van artikel 13 van dat Verdrag wordt beschreven in dit hoofdstuk. 

Budgetrecht Eerste Kamer

In dit hoofdstuk kom het budgetrecht van de Eerste Kamer aan de orde waarbij uitoverig wordt stilgestaan bij het zogenaamde Two Pack van de Europese Commissie en het Europees Semester, de jaarlijkse cyclus van economische beleidscoördinatie.

Literatuur

Algemeen

In kader van het Nederlands budgetrecht in Europees perspectief

In het kader van het Europees Semester en de Eurozone 

In verhouding met de rol en bevoegdheden van het Europees Parlement 

• Overzicht op datum gesorteerd