Naar een Europese Senaat?



Toen bekend werd, dat ik lid van de Eerste Kamer zou worden, vroeg mij iemand of ik daar niet te jong voor was. Mijn collega Ton Ross antwoordde direct: ja, maar hij is oud van geest!

Deze anekdote zegt iets over het - zorgvuldig gecultiveerde - imago dat ik in mijn werkomgeving heb, maar ook over dat van de Eerste Kamer. Toch ambieerde ik met overtuiging het lidmaatschap van de Senaat. Niet alleen biedt het de mogelijkheid om op een aangename manier politiek met directe maatschappelijke verantwoordelijkheid te combineren, zoals al vaker in deze column vermeld. Voor mij als jurist geeft het kamerwerk ook de kans om een bijdrage te leveren aan de discussie over recht, wetgeving en overheidstaken. De directe invloed van die discussie is natuurlijk beperkt: de Senaat kan alleen een wetsvoorstel verwerpen of aannemen, niet amenderen (behalve via de novelle).

Niettemin is de indirecte invloed zeker zo interessant. Die invloed werkt op drie verschillende manieren. Ten eerste heeft de discussie tussen de fracties een ander karakter dan in de Tweede Kamer: omdat de politieke lading geringer is, wordt de gedachtewisseling sterker bepaald door argumenten en inzichten, minder door machtspolitieke overwegingen (ook al stemt Paars doorgaans trouw voor de kabinetsvoorstellen). Ten tweede vormt voor advocaten, rechters en rechtsgeleerden die een wet moet uitleggen of toepassen de behandeling in het parlement altijd een belangrijke bron. Door allerlei vragen te stellen aan de regering, invalshoeken te vermelden, praktijksituaties te schilderen, waarop dan weer wordt gereageerd door ministers en andere fracties, biedt de parlementaire geschiedenis van een wet houvast waar de tekst op het eerste gezicht - vooral over bijvoorbeeld tien jaar - niet meer zo vanzelf spreekt. Ten derde draagt de discussie in de Senaat bij aan de gedachtevorming op de ministeries. De debatten zijn over het algemeen wat abstracter, gaan hier en daar nog wat meer in de diepte en zijn daardoor minstens zo prikkelend voor de beleidsmakers als die in de Tweede Kamer.

Dit lijkt misschien verkapte kritiek op de Tweede Kamer. Van de parlementsleden van de overkant wordt ook onder senatoren weleens gezegd, dat zij oppervlakkig zijn, teveel op scoren of publiciteit uit zijn, belangrijke aspecten over het hoofd zien, etc.  Het kan niet anders of die kritiek snijdt weleens hout en de Senaat kan dan - al was het maar door wat dieper te graven - via de parlementaire geschiedenis een wet meer onderbouwing meegeven. Ook worden aan de Eerste Kamer toezeggingen gedaan voor reparatiewetgeving. En als het niet anders kan, dwingt de Senaat een novelle af. Maar dan is er al veel voorwerk door juist de Tweede Kamer gedaan. Als de Eerste Kamer bijvoorbeeld een lacune vaststelt in een wetsvoorstel kan, omdat in de Tweede al zoveel voorwerk is gedaan, zo'n lacune eerder opvallen. Als ik als advocaat in een zaak van een ander een second opinion geef, is het niet zo moeilijk te ontdekken waar die collega eventueel zijn werk beter had kunnen doen. Degene die als professional een second opinion geeft of als senator een wetsvoorstel nog eens overweegt nadat de Tweede Kamer dat heeft gedaan, zit per definitie in een comfortabelere positie.

Daarmee is dan tevens een belangrijk argument gegeven voor het bestaansrecht van de Senaat. In het geheel van de drie machten bestuur - wetgever - rechter draagt de Eerste Kamer er zo toe bij, dat niet de rechter, maar de Senaat de grondwettigheid van wetten nog eens goed bekijkt, eventuele strijd met internationale verdragen signaleert en materiaal bijeen brengt voor de uitleg van wetten. Dat is goed voor het evenwicht tussen de drie staatsmachten, de Trias Politica. De Eerste Kamer doet dus geen afbreuk aan het politieke primaat van de Tweede Kamer, maar versterkt juist de positie van het parlement als geheel in de Trias.

Kan dit ook bereikt worden door de Senaat het recht te geven wetsvoorstellen terug te sturen naar de Tweede Kamer en die Kamer dan het laatste woord te geven? In mijn opvatting niet. Daarmee reduceer je de Senaat tot een soort Raad van State (die vooraf adviseert over wetsvoorstellen). Zonder de politieke druk van een mogelijke verwerping van een wetsvoorstel door de Senaat wordt dit deel van het parlement niet of onvoldoende serieus genomen.

Blijft mijn standpunt op langere termijn ook gelden? Nee. De Europese ontwikkelingen brengen met zich mee, dat het zwaartepunt van grote delen van de wetgeving verschuiven naar de Europese Unie. Op dit moment zijn op vele economische en sociale terreinen Europese richtlijnen al maatgevend voor de nationale wetgeving. Ook op het vlak van het burgerlijke recht en het handelsrecht is sprake van toenemende beïnvloeding door Brussel. Zelfs het strafrecht zal straks niet meer louter een nationale aangelegenheid zijn. Weliswaar staat de Europese aanpak van vooral georganiseerde misdaad nog in de kinderschoenen, maar de aanzetten voor een versnelling in de ontwikkeling zijn er. Een paar voorbeelden. De immigratiepolitiek wordt binnen enkele jaren sterk geëuropeaniseerd. Dat gaat gepaard met een Europese aanpak van mensensmokkel en daarmee samenhangende criminaliteit. In Brussel zullen straks afspraken gemaakt worden over de inhoud van strafbepalingen in ook het Nederlandse Wetboek van Strafrecht, dus ook de hoogte van de straffen. De invoering van de Euro zal onvermijdelijk leiden tot een gemeenschappelijke bestrijding van valsemunterij en fraudepraktijken. Hetzelfde geldt voor verwante criminaliteit als witwassen van zwart geld.

Over tien tot vijftien jaar is dit proces zo ver voortgeschreden, dat de Europese Unie - ongeacht de vraag hoeveel lid-staten de Unie dan formeel telt - een sterk federatief karakter zal hebben gekregen. Zo min als de deelstaten van de Duitse Bondsrepubliek een twee-kamerstelsel kennen, zo min ligt het voor de hand om zo'n stelsel dan in Nederland te handhaven.

Een andere vraag is of er naast het Europees Parlement dan niet een Senaat zou moeten komen. Ja, mits in een evenwichtige taakverdeling en met het oogmerk om in de Trias de rol van het parlement te versterken. Vanuit die filosofie ben ik er een verklaard voorstander van om niet de Europese ministerraden te beschouwen als de Senaat in wording, maar om vanuit de nationale parlementen een Europese Senaat samen te stellen. De ministerraden behoren immers tot de bestuurlijke macht in de Trias en het is onlogisch zo'n orgaan op Europees niveau ineens als een onderdeel van de parlementaire macht te zien. Bovendien heeft zo'n samenstelling - voorlopig vanuit de nationale parlementen - het grote voordeel, dat het draagvlak voor de Europese wetgeving wordt versterkt met behulp van nationaal gekozen politici. De compromisvorming tussen verschillende nationale tradities en belangen vindt dan bovendien in alle openheid plaats, in tegenstelling tot de ondoorzichtige en besloten onderhandelingen in Brussel tussen ministers en nationale ambtenaren.

Kortom: tegen de tijd dat ik de gemiddelde fysieke leeftijd van mijn collega-senatoren heb bereikt, ligt er misschien nog een Europese toekomst te wachten!

Deze column is op persoonlijke titel geschreven