Als het aan de Eerste Kamer ligt, worden wetgevingsadvisering en bestuursrechtspraak binnen de Raad van State strikt gescheiden. Dit werd dinsdag 13 april duidelijk tijdens een debat in de Senaat over de voorgenomen herstructurering van de Raad van State (30.585).
Tijdens het debat werden twee moties ingediend. In een motie ingediend door senator Engels (D66) en ondersteund door de fracties van CDA, VVD, PvdA, SP, GroenLinks en SGP wordt er bij de regering op aangedrongen om ‘institutionele aanpassingen nadrukkelijk te betrekken’ bij het bevorderen van eenheid in de bestuursrechtspraak. In een motie ingediend door senator Duthler (VVD) wordt de regering verzocht de definitieve herstructurering van de Raad van State met voorrang op te pakken en na te gaan of, en op welke wijze, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kan worden ondergebracht bij de Hoge Raad of een op te richten Administratief Hof, dan wel elders. Minister Hirsch Ballin van Justitie ontraadde de laatste motie, die hij een stap te ver vindt gaan. Met de motie-Engels kan hij echter leven, al zei de minister nadrukkelijk dat nu eerst een aantal jaren moet worden gewerkt met een aangepaste Raad van State. ‘Dit is geen interimwet’, zei de minister over het voorstel dat hij in de Kamer verdedigde.
De Senaat stemt op 20 april over beide moties en over de wetswijziging die voorziet in een herstructurering van de Raad van State. Voorgesteld wordt onder meer dat de samenstelling van de Raad opnieuw wordt geregeld. Ook wordt wettelijk vastgelegd dat een lid van de Afdeling bestuursrechtspraak dat betrokken is geweest bij de totstandkoming van een advies van de Raad vervolgens niet deelneemt aan de behandeling van een geschil over een rechtsvraag waarop het advies betrekking had. De laatste bepaling is opgenomen om tegemoet te komen aan uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.
In het debat in de Eerste Kamer werd door meerdere fracties bezwaar gemaakt tegen de dubbele benoemingen: staatsraden die zowel deel uitmaken van de Afdeling advisering als van de Afdeling bestuursrechtspraak. Het werd een stap in de goede richting genoemd dat na de wetswijziging hooguit tien leden van de Raad van State voor zo’n dubbele benoeming in aanmerking kunnen komen. In de huidige situatie kunnen alle leden van de Raad zowel adviseren als rechtspreken. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft eerder laten blijken dat deze dubbele functies in bepaalde gevallen in strijd zijn met de bepaling van het Europees Verdrag voor Rechten van de Mens die een ieder het recht toekent op behandeling van zijn rechtszaak door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht.
Senator Duthler (VVD) sprak de vrees uit dat de Raad van State nieuwe stijl wel eens minder Europa-proof zou kunnen zijn dan de huidige. Volgens haar wordt de Afdeling bestuursrechtspraak als gevolg van de voorgestelde wijziging juist minder onafhankelijk doordat leden van deze afdeling, die uitsluitend met rechtspraak zijn belast, benoemd worden in de boven die afdeling staande grondwettelijke Raad. ‘Er ontstaat de schijn dat deze afdeling wordt aangestuurd door de grondwettelijke Raad, waarin dus ook wetgevingsadviseurs zitten. Bovendien wordt de grondwettelijke Raad voorgezeten door de Koning. Hierdoor wordt de schijn van betrokkenheid van de adviseurs en de koning bij de rechtspraak gewekt’, aldus senator Duthler.
Senator Hendrikx kaartte namens de CDA-fractie de positie van ambtelijke ondersteuners aan. Zouden die ook niet zoveel mogelijk of alleen met advisering of alleen met rechtspraak bezig moeten zijn? Minister Hirsch Ballin van Justitie antwoordde dat ambtenaren die dit onderscheid niet weten te maken bij hun advisering, niet geschikt zijn voor hun functie. Ook pleitte senator Hendrikx ervoor om leden van de Raad van State die rechtspreken ‘raadsheer’ te noemen in plaats van staatsraad, wat nu gebruikelijk is. ‘Het zou voor de hand liggen om de gelijkwaardigheid van functies in de bestuursrechtspraak tot uitdrukking te brengen in dezelfde naamgeving’, aldus senator Hendrikx. Maar minister Hirsch Ballin conformeerde zich aan de opvatting van de Raad van State dat de benaming staatsraad inmiddels is ingeburgerd en daarom de voorkeur verdient. CDA-senator Hendrikx was het eens met andere fracties dat met de voorgestelde herstructurering nog geen ‘eindstation’ is bereikt. ‘De goede elementen in dit wetsvoorstel mogen eventuele betere oplossingen in de toekomst niet in de weg staan’, verklaarde Hendrikx.
D66-woordvoerder Engels stelde dat ook bij een gemaximeerd aantal dubbelbenoemingen er aanleiding blijft voor fundamentele kritiek op de functievermenging binnen de Raad van State. Volgens de D66-senator moet de regering meer ondernemen om het vertrouwen in rechtspraak en rechters te schragen. ‘Het is van belang om elke schijn van belangenverstrengeling en daarmee mogelijke partijdigheid te vermijden. Maken wij in dat licht niet de verkeerde keuze met de handhaving van de dubbele benoeming?’, aldus senator Engels. Ook senator Böhler (GroenLinks) kritiseerde het handhaven van de combinatie van beide hoofdtaken – advisering en rechtspraak – in de Raad van State. Böhler veronderstelde dat Nederland er bij een eventuele rechtszaak in Straatsburg wel eens slecht af kan komen, omdat de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van de Afdeling bestuursrechtspraak onvoldoende zijn uitgewerkt in de voorgestelde wetswijziging.
Namens de fracties van SGP en ChristenUnie sprak senator Holdijk meer vertrouwen uit in de voorgestelde herstructurering van de Raad van State. Deze fracties zien net als de regering voordelen in een beperkt aantal dubbelbenoemingen, vanwege de ‘kruisbestuiving’ van inzichten. Ook Holdijk waarschuwde echter dat ‘dubbelbenoemingen vanzelfsprekend de onpartijdigheid in rechtszaken nooit in de weg mogen staan. Zoiets valt tot op bepaalde hoogte via regelingen te waarborgen, maar moet primair uit het moreel besef van de betrokken personen voortkomen’, zei senator Holdijk.
SP-senator Kox hield de PvdA-fractie voor dat het pleidooi voor een striktere scheiding tussen advisering en rechtspraak niet nodig was geweest als de PvdA-fractie in de Tweede Kamer destijds niet op het laatste moment haar steun had ingetrokken voor een amendement van SP-Kamerlid De Wit. Minister Hirsch Ballin zegde senator Kox toe dat in de toekomst ook vertegenwoordigers van oppositiepartijen lid kunnen worden van de Raad van State. Kox had erop gewezen dat tot nu toe alleen leden van regeringspartijen als CDA, VVD, PvdA en D66 lid zijn van dit hoge College van Staat. Senator Kox hield de PvdA een passage voor uit het verkiezingsprogramma van die partij, waarin staat dat de adviesfunctie van de Raad van State moet worden overgeheveld naar de Eerste Kamer.
Senator Putters antwoordde namens de PvdA-fractie dat dit een ‘onnozele gedachte’ was die niet op steun van zijn fractie kan rekenen. Putters zei het een goede stap te vinden dat benoemingen transparanter worden, maar pleitte voor een nog opener procedure, naar analogie van die bij leden van de Hoge Raad waarbij de Tweede Kamer een voordracht van drie personen doet. Minister Hirsch Ballin verklaarde daar niet voor te voelen.
Deel dit item: