Verslag van de vergadering van 3 november 2015 (2015/2016 nr. 6)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 14.15 uur
De heer Postema i (PvdA):
Voorzitter, direct na het zomerreces behandelden wij in onze Kamer de Overeenkomst betreffende de overdracht en mutualisatie van de bijdragen gemeenschappelijk afwikkelingsfonds in het kader van de Europese bankenunie. Daarmee wordt een door de sector zelf gefinancierde achtervang gecreëerd voor banken die in de problemen komen. Feitelijk betreft dit een derde dijk, die na de implementatie van de richtlijn kapitaalvereisten moet zorgen voor stevige bankbalansen en voor de spelregels voor herstel en afwikkeling die met het wetsvoorstel dat wij vandaag bespreken aan de orde zijn. En dan is er nog een flink aantal toezichthouders in het leven geroepen en zijn van bestaande toezichthouders de taken en bevoegdheden aanzienlijk uitgebreid. Tezamen moet dit situaties zoals deze zich tijdens de bankencrisis van 2008-2009 voordeden in de toekomst voorkomen, inclusief de mogelijkheid van besmetting richting nationale overheden. Met andere woorden: deze maatregelen zijn nodig om de kans zo klein mogelijk te maken dat de belastingbetaler in de toekomst nog zal moeten bijspringen om private banken en dus private risico's te financieren. Zij bewerkstelligen dat verliezen bij banken in eerste instantie door de aandeelhouders en schuldeisers van de bank zelf gedragen worden.
Dit roept overigens wel de vraag op of ook niet op deze risico's zelf gestuurd zou moeten worden. De commissie-Liikanen deed hier eerder scherpe aanbevelingen over, naast die van bail-in die wij vandaag bespreken. Collega Van Apeldoorn refereerde daar ook aan. Kan de minister aangeven welke aanbevelingen van Liikanen inmiddels zijn overgenomen? Welke is de minister voornemens nog over te nemen en welke niet?
Met voorliggende lmplementatiewet worden de Bank Recovery and Resolution Directive en het Single Resolution Mechanism geïmplementeerd. De BRRD en het SRM vormen samen het Europees kader voor herstel en afwikkeling van banken. Daarbij geldt de BRRD voor alle EU-lidstaten en alle banken die hierin actief zijn, terwijl de SRM alleen betrekking heeft op de significante banken en beleggingsondernemingen van de bankenunie. Ondanks deze verschillende reikwijdte moeten de nationale bepalingen inzake afwikkeling die op basis van de richtlijn worden vastgesteld en het op basis van de verordening ingestelde gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme in overeenstemming en in samenhang met elkaar kunnen worden uitgevoerd. Hiertoe voegt het wetsvoorstel een nieuw deel 3A toe aan de Wet op het financieel toezicht en wordt deel 3 aanzienlijk uitgebreid. Met deze toevoeging en uitbreiding is de Wft wel bijzonder complex geworden, waarmee de toegankelijkheid van de wetgeving in het gedrang dreigt te komen. Ik heb het zelf in andere bewoordingen weleens uitgedrukt als een memoryspel, waarbij je wel weet waar het ene kaartje ligt, maar je je eigenlijk niet meer zo goed kunt herinneren waar nu het tweede kaartje lag. We hebben naar aanleiding van onze schriftelijke vragen hierover reeds van de minister vernomen dat ook hij een fundamentele herziening van de Wft nodig acht. Graag krijgen we dit vandaag nogmaals bevestigd en vernemen wij wanneer we deze voorstellen tegemoet kunnen zien.
Voorzitter, daar waar wij de omvang die de Wft inmiddels heeft aangenomen betreuren, zouden wij het in 2012 aangekondigde single rule book graag juist wat uitgebreider zien. De Europese Centrale Bank heeft maar liefst 150 onderwerpen geïdentificeerd waar volgens haar meer convergentie dient plaats te vinden alvorens er werkelijk sprake is van een single rule book. Dit gaat dan onder andere over het grote postenraamwerk, liquiditeitseisen en de kwaliteit van het kapitaal dat banken moeten aanhouden. Voorwaar geen zaken die ongemoeid moeten blijven. Kan de minister aangeven wat de agenda is om tot een daadwerkelijk single rule book te komen?
De reikwijdte van het SRM sluit aan bij de werkingssfeer van de richtlijn kapitaalvereisten, respectievelijk de verordening bankentoezicht. Verzekeraars zijn van het toepassingsbereik van het SRM uitgesloten. De instrumenten uit de richtlijn kunnen dan ook niet worden toegepast op verzekeraars en dus ook niet op verzekeringsonderdelen van een financieel conglomeraat. Voor hun afwikkeling moet momenteel nog gebruik worden gemaakt van de thans bestaande instrumenten, met name de overdrachtsregeling. Ook verschillen de criteria voor ingrijpen. Niettemin acht mijn fractie het wenselijk om te bezien in hoeverre een herziening van de regeling voor verzekeraars, in het bijzonder om deze meer in lijn te brengen met de regeling voor banken zoals die volgt uit de onderhavige richtlijn, wenselijk is.
Zoals gezegd is een van de belangrijkste doelstellingen uit de richtlijn en de verordening om de kosten van de afwikkeling van een falende instelling voor de belastingbetaler zo veel mogelijk te beperken. Het instrument van bail-in bereikt die doelstelling door ervoor te zorgen dat de aandeelhouders, houders van andere kernkapitaalinstrumenten en schuldeisers van falende instellingen passende verliezen lijden en een passend deel van de uit het afwikkelingsproces voortvloeiende kosten dragen, net als zij bij faillissement van de instellingen zouden doen.
De heer Van Apeldoorn i (SP):
Ik vraag mij af wat de heer Postema nu exact verstaat onder "de kosten voor de belastingbetaler zo veel mogelijk beperken". Kan hij dat toelichten? Zoals de heer Postema weet, betaalt de belastingbetaler direct mee aan het vullen van het afwikkelingsfonds. Dat komt neer op bijna 1 miljard over een periode van acht jaar, zoals ik eerder heb gesteld. Fundamenteler is het probleem van het afwikkelingsfonds zelf en van het bail-ininstrument. Zoals de heer Postema weet, zijn allerlei passiva uitgezonderd van de bail-in. Vervolgens heeft de afwikkelingsraad de discretionaire bevoegdheid om nog meer passiva uit te zonderen, bijvoorbeeld als er een probleem is van vervlechting en als er sprake van is dat andere banken wegens besmettingsgevaar te lijden zouden hebben onder een dergelijke bail-in. Dit betekent dat het afwikkelingsfonds misschien wel sneller in beeld komt dan nu vaak wordt voorgesteld. Het afwikkelingsfonds heeft maar een heel beperkte omvang. Uiteindelijk staat de belastingbetaler toch garant. In de desbetreffende Europese richtlijn — dat weet de heer Postema denk ik ook heel goed — staat dat de kosten voor de belastingbetaler zo veel mogelijk moeten worden beperkt. Dit betekent eigenlijk dat nu wettelijk is geregeld dat de belastingbetaler uiteindelijk een rol te spelen heeft. Er staat nu op papier dat de belastingbetaler wel degelijk kan worden aangeslagen, maar wij moeten de kosten voor de belastingbetaler zo veel mogelijk beperken. Misschien kan de heer Postema daar nader op ingaan.
De heer Postema (PvdA):
Heel graag. Ik denk dat het feitelijk onjuist is om te stellen dat de belastingbetaler direct bijdraagt aan het fonds. Dat is gewoon niet het geval. Ik vind het ook een onjuist beeld dat de Socialistische Partij oproept. De koppeling van "de belastingbetaler" met het fonds vind ik heel verkeerd. Natuurlijk is het zo dat overheden een ultieme achtervang vormen. Het klopt ook dat overheden ultiem door belastingbetalers worden gefinancierd. Maar het beeld dat wordt opgeroepen, is precies het tegenovergestelde van wat deze wetgeving wil bereiken, namelijk dat niet — zoals dat in 2008 en latere jaren het geval was — de belastingbetaler op de blaren zit, maar dat het nu eens de banken zelf en hun financiers zijn die hun verantwoordelijkheid nemen. Ik zou graag zien dat de Socialistische Partij op voorhand erkent dat dit een enorm belangrijke stap is om gewone burgers in dit land uit de wind te houden als het gaat om de problemen van de banken, alvorens te suggereren dat wij het allemaal fout doen met elkaar. Dat is het eerste deel van uw vraag waar ik graag een antwoord op wilde geven.
De voorzitter:
Mijnheer Van Apeldoorn, beknopt graag, als het kan.
De heer Van Apeldoorn (SP):
Ik zal het beknopt houden. De heer Postema en ik zijn het eens over wat de intentie zou moeten zijn, namelijk de belastingbetaler buiten schot houden. De vraag is of de praktijk er nu ook zo uitziet. De heer Postema stelt dat de Socialistische Partij een verkeerd beeld oproept, maar ik zou de heer Postema nogmaals willen wijzen op de concrete situatie waarin de Nederlandse regering heeft besloten dat de bijdragen van de banken aan het afwikkelingsfonds als kosten aftrekbaar blijven. Dat had ook anders gekund. Er had een wet ingediend kunnen worden om dat te wijzigen. Ik vraag mij oprecht af waarom de heer Postema daar geen voorstander van geweest zou zijn of voorstander van is. Als het de bedoeling is om de kosten voor belastingbetalers zo veel mogelijk te beperken, waarom is dat dan niet gerepareerd in de wet, zodat die bijdragen niet langer als kosten aftrekbaar zijn? Dat was toch een mogelijkheid geweest?
De heer Postema (PvdA):
Ik zie dat toch als een iets andere, meer verdiepende vraag. Ook hiervoor geldt dat de overheid op elk moment ervoor kan zorgen dat zaken niet meer aftrekbaar zijn in dit land. Dat kunnen wij voor allerlei ondernemingen morgen met elkaar beslissen. Gelukkig doen we dat niet, want er is ook nog zoiets als het recht op eigendom en betrouwbaarheid van de overheid en wat dies meer zij. Het idee dat een in Nederland vrij beproefde systematiek van de aftrekbaarheid van kosten, van verrekening en van de bepaling van winst niet wordt aangegrepen, vind ik als zodanig vrij logisch.
Het loutere feit dat deze verordening ruimte laat om dat te doen, vind ik een interessant punt om het over te hebben, maar als de regering ervoor kiest om dat niet te doen, dan maak ik er bezwaar tegen dat er een beeld wordt opgeroepen als zouden wij daar de belastingbetaler mee aanslaan. Dat is een volstrekt verkeerd beeld dat je eindeloos zou kunnen uitbreiden op allerlei activiteiten van bedrijven, of je dat nu leuke bedrijven vindt of niet zo leuke bedrijven, sympathiek of minder sympathiek. Het zou complete willekeur zijn als we in elk van die gevallen op voorspraak van de SP zouden zeggen: dat zijn zulke bandieten, laten we daar maar geen aftrekmogelijkheid voor bieden.
Mevrouw Prast i (D66):
Ik vraag de heer Postema of het voor hem iets uitmaakt dat in het geval van depositogarantiebijdragen die bijdragen de bestemming krijgen van een fonds waarop alleen de bankensector aanspraak kan maken, of liever gezegd hun klanten.
De heer Postema (PvdA):
Dat zou voor mij niet uitmaken. Het betreft geen principieel onderscheid.
Het tweede deel van de vraag van de heer Van Apeldoorn acht ik minstens zo boeiend als het eerste deel. Natuurlijk zie ik zijn punt. Als je uitzonderingsregelingen toestaat — de regeling biedt hiertoe ruimte — en als je discretionaire ruimte toestaat bij de afwikkelingsautoriteit, dan moeten we goed oppassen dat dit niet leidt tot uitholling van het instrument van de bail-in. Ik zie in alle oprechtheid die ruimte nu nog niet zo. Ik ga er ook vanuit dat het heel snel gerepareerd wordt indien wij — de regering, de partijen aan de overkant en die hier in deze Kamer — het verkeerd geanalyseerd mochten hebben in Nederland en in Europa.
Op dit moment zie ik niet dat we binnen de kortste keren een beroep op het fonds moeten doen, omdat bail-in een ineffectief instrument zou blijken te zijn. Het zou toch ook heel erg raar zijn, denk ik dan, wanneer een minister van Financiën die in Europees verband voorop heeft gelopen met het toepassen van dit instrument, dat zomaar weggeeft in een verordening zoals we die vandaag met elkaar bespreken. Overigens kom ik in de rest van mijn tekst nog wel even terug op die discretionaire bevoegdheid.
Voorzitter. Ik was gebleven bij de passende verliezen van financiers van banken en dat het idee is dat "passend" dan zou moeten worden verstaan als evenredig aandeel. Met een passend deel wordt in het kader van onderhavig wetsvoorstel een proportioneel deel bedoeld, in de zin dat het verlies van aandeelhouders en schuldeisers in verhouding moet staan tot het risico dat zij genomen hebben. Daarbij geldt het principe van "no creditor worse off": zij mogen niet slechter af zijn dan wanneer de instelling in een reguliere faillissementsprocedure zou zijn geliquideerd.
De vraag is evenwel in hoeverre dit principe ook daadwerkelijk objectief gehandhaafd kan worden. Hiertoe is in de richtlijn en de verordening de ex-postwaardering door een onafhankelijke derde opgenomen, welke tot doel heeft na te gaan in hoeverre schuldeisers van de bank in afwikkeling in een slechtere positie zijn komen te verkeren dan wanneer een bank in een reguliere faillissementsprocedure zou zijn geliquideerd. Voor entiteiten die niet onder het SRM vallen, is in artikel 3A:20, derde lid Wft, iets soortgelijks voorzien. Echter, een uitwerking van deze bepaling ontbreekt, bijvoorbeeld waar het gaat om de te stellen termijnen en procedures van bezwaar en beroep. Kan de minister aangeven hoe hierin gaat worden voorzien?
Een ander punt in dit verband is de discretionaire bevoegdheid van de afwikkelingsautoriteit — daar hadden we het zojuist al even over — zowel in de figuur van de Single Resolution Board voor afwikkeling op Europese schaal als van DNB of andere centrale banken voor afwikkeling op nationale schaal. Hoe groot acht de minister het gevaar dat dergelijke discretionaire bevoegdheden, bijvoorbeeld om zekere crediteuren van bail-in uit te sluiten, op gespannen voet komen te staan met het principe van het dragen van een passend — lees: proportioneel — deel van de kosten en van "no creditor worse off"? Kan de minister de zorg bij mijn fractie wegnemen dat de combinatie van deze bepalingen tot een veelheid van juridische geschillen kan leiden?
Voorzitter, ik kom op mijn laatste punt. We staan aan de vooravond van de privatisering van ABN AMRO. Hierover is de afgelopen jaren veel maatschappelijk en politiek debat geweest, en dat is gezien de verstrekkendheid van het ingrijpen van destijds en van het weer loslaten nu ook wenselijk. Een belangrijk onderdeel van de gevonden modus om de bank weer naar de beurs te brengen, is het treffen van adequate beschermingsmaatregelen. Noch de richtlijn, noch de verordening bevat echter een specifieke regeling voor beschermingsmaatregelen. De vraag is dan ook wat hiermee gebeurt wanneer de bank onverhoopt in een proces van afwikkeling terecht zou komen. Is het denkbaar dat de afwikkelingsautoriteit een getroffen beschermingsmaatregel niet respecteert? En, indien dit het geval is, heeft onze minister zich ervan vergewist dat de beschermingsmaatregelen die voor ABN AMRO worden getroffen, dusdanig zijn ingericht dat de kans dat de afwikkelingsautoriteit deze terzijde schuift, wordt geminimaliseerd?
Voorzitter, tot zover in eerste termijn.