Verslag van de vergadering van 9 februari 2016 (2015/2016 nr. 19)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.33 uur
De heer De Graaf i (D66):
Voorzitter. Laat ik in de eerste plaats de initiatiefnemers — wier namen overigens voortdurend wisselen maar wier aanvoerder, de heer Van Raak, een baken van continuïteit in deze wetsprocedure is — gelukwensen met het feit dat wij eindelijk, een kleine vier jaar na indiening van het oorspronkelijke wetsvoorstel, tot een eindoordeel kunnen en waarschijnlijk ook zullen komen. Die gelukwens geldt overigens ook voor de adviseurs van de initiatiefnemers.
Wetgeving kost tijd en inspanning en dat is met dit wetsvoorstel nog eens onderstreept. Ik meen dat ik, zonder de andere Tweede Kamerleden in verlegenheid te brengen, in het bijzonder de heer Van Raak mag complimenteren met het vele werk dat hij in persoon aan dit initiatiefvoorstel heeft besteed. Deels werd dit werk afgedwongen door de behandeling in eerste termijn in de Eerste Kamer die immers tot aanhouding van het voorstel en tot bezinning leidde en vervolgens tot een novelle die wij nu gezamenlijk met het oorspronkelijke voorstel behandelen. Deze Kamer drong in mei 2014 nadrukkelijk aan op een gezamenlijke inspanning van de initiatiefnemers en de minister. Zo te zien, heeft dat geleid tot vruchtbare resultaten.
De initiatiefnemers smeren in de schriftelijke stukken overigens nog eens stroop om onze mond door ex cathedra te verklaren dat de discussie met de Eerste Kamer heeft geleid tot een beter wetsvoorstel. Dat vinden wij natuurlijk tamelijk vanzelfsprekend en ook de heer Van Raak zal zich dat, als voormalig lid van deze Kamer, hebben gerealiseerd. Maar het is toch aardig om het te memoreren, zeker in het licht van de discussie over de toekomstbestendigheid van het tweekamerstelsel.
In mei 2014 zei ik namens de D66-fractie dat als er in de Tweede Kamer zo'n groot draagvlak voor een initiatiefvoorstel is, de Eerste Kamer zich extra moet bezinnen en zeer goede argumenten moet hebben om een dergelijk voorstel af te wijzen, zeker als het politiek-maatschappelijke motief voor het voorstel wordt gedeeld. Dat gold voor het voorstel voor een Huis voor klokkenluiders, waarvan belangrijke elementen bovendien op brede instemming konden rekenen: de vorming van een onafhankelijke onderzoeksinstelling, een stevige bescherming van de arbeidsrechtelijke positie en een adequate advisering en ondersteuning van de aspirant-klokkenluider. Niettemin kende mijn fractie twee jaar geleden grote bezwaren tegen het toen voorliggende voorstel die ons tot een tegenstem zouden hebben verleid als het tot stemming was gekomen. Die bezwaren zagen op vier thema’s. De vraag is of de novelle in voldoende mate aan die bezwaren tegemoet is gekomen. Ik kan daarbij heel wat spreektijd besparen door de zeer uitvoerige memorie van antwoord.
Allereerst ga ik in op de natuurlijk ook door mijn fractie geconstateerde strijdigheid met artikel 78a van de Grondwet. De discussie spitste zich toen in het bijzonder toe op de interpretatie van het vierde lid van dit artikel: in hoeverre biedt dit ruimte om aan de taak van de Nationale ombudsman om gedragingen van het Rijk en andere bestuursorganen te onderzoeken, ook een onderzoekstaak gericht op private instellingen toe te voegen? Wij zijn blij dat de initiatiefnemers en de Tweede Kamer op hun schreden zijn teruggekeerd door het Huis voor klokkenluiders geheel uit het huis van de Nationale ombudsman te tillen. Daarmee is het staatsrechtelijke obstakel komen te vervallen. Overigens zou ik tegen de achtergrond van de actualiteit rond de Nationale ombudsman ook niet hebben geweten of onderbrenging van de klokkenluidersvoorziening via een aparte substituut-ombudsman bij dit Hoge College van Staat überhaupt wel gelukkig zou hebben uitgepakt.
Er komt nu een apart zelfstandig bestuursorgaan dat weliswaar niet de status van Hoog College van Staat heeft, maar dat wel voldoende waarborgen voor onafhankelijkheid kent. De novelle regelt waar nodig verbijzondering ten opzichte van de regelingen in de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, onder meer waar het de benoeming van de bestuurders betreft. Dat lijkt ons een prima oplossing, die voldoende waarborgen bevat voor de onafhankelijkheid van de taakuitoefening ten opzichte van de regering.
Het tweede bezwaar zag op de onheldere samenloop van de onderzoekstaak van het Huis voor klokkenluiders met de handhavings- en onderzoekstaken van marktmeesters, toezichthouders en inspecties. Mijn fractie vindt het onderscheid in de nieuwe regeling een stuk duidelijker, nu gemarkeerd is dat de onderzoekstaak van het Huis voor klokkenluiders niet concurrerend kan zijn, maar slechts aansluitend en aanvullend indien er geen onderzoek door anderen heeft plaatsgevonden of indien er, ondanks eerder onderzoek, nog steeds sprake lijkt te zijn van misstand. In de praktijk zullen nog wel degelijk afscheidingsvragen overblijven, maar ik vertrouw erop dat die worden opgelost, eventueel via nadere regelgeving. Ik vraag de minister hierover ook nog zijn licht te laten schijnen.
Het derde bezwaar betrof de verwevenheid van het publieke en het private normenstelsel nu het wetsvoorstel regelt dat de onderzoekstaak en daarmee samenhangende bevoegdheden zich niet alleen tot de publiekrechtelijke organen uitstrekt, maar ook tot privaatrechtelijke instellingen en dus tot burgers en bedrijven. Mijn fractie vroeg zich af of de inzet van publiekrechtelijke onderzoeksbevoegdheden in de private sector wel in voldoende mate de grondrechten van burgers borgde en in ons stelsel van rechtswaarborgen en rechtsbescherming paste. Ook de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties was hier zeer kritisch op, zo herinner ik mij. De initiatiefnemers hebben in reactie daarop nu een stelsel ontworpen met verschillende regimes voor de publieke en de private sector. Dat is ingewikkeld, maar het is naar ons oordeel wel noodzakelijk. De ongeclausuleerde toepassing op de private sector van de bevoegdheden op grond van de Algemene wet bestuursrecht zonder enig rechtsverweer was eigenlijk toch wel wat onbezonnen. Met de minister is mijn fractie van mening dat wat nu voorligt, de toets van de kritiek wel kan doorstaan, zowel ten aanzien van de onderzoeksbevoegdheden en de weigeringsgronden, als waar het de bezwaar- en beroepsmogelijkheid en de informatiebeperkingen betreft. Ook dat aangelegen bezwaar van ons is dus komen te vervallen.
Het vierde bezwaar had betrekking op de samenloop van advisering en onderzoek binnen één orgaan. "Advocaat en rechter onder één dak" noemde ik dat eerder. Dat is in het algemeen niet aan te bevelen. Indien het al onvermijdelijk zou zijn — in het geval van het Huis voor klokkenluiders lijkt het moeilijk voorstelbaar om twee aparte zelfstandige bestuursorganen te creëren — zullen er toch ten minste hoge Chinese muren tussen de verschillende functies, de daarmee samenhangende bevoegdheden en functionarissen moeten worden opgericht. Dat gebeurt in het gewijzigde wetsvoorstel inderdaad, maar de vraag is of dat afdoende is.
Ik heb er dus nog enkele vragen en kanttekeningen bij. In de schriftelijke stukken noemen de initiatiefnemers het onafhankelijke advies over de aanpak van een vermoeden van misstand de belangrijkste reden van het aanbrengen van een scheiding tussen advies en onderzoek. Ik meen dat de onafhankelijkheid van het onderzoek zelf ook essentieel is. De Chinese muur is aan weerszijden even belangrijk. Daarom wil ik graag dat de initiatiefnemers nog eens toelichten wat zij nu precies beogen met artikel 3a, derde lid onder c: de bevoegdheid tot het instellen van een algemeen onderzoek naar aanleiding van één of meer adviesaanvragen. Weliswaar begrijp ik hun oogmerk om angstige werknemers te beschermen, maar worden de adviesfunctie en de onderzoeksfunctie hiermee niet te gemakkelijk verstrengeld? Adviseren de collega’s van de afdeling advies dan de bestuurders en medewerkers van de afdeling onderzoek om dat onderzoek toch echt in te stellen? Is dat onderzoek dan niet al bij voorbaat gekleurd omdat het min of meer zelfgeïnitieerd is?
Een ander element is dat de wet zelf weinig indicaties geeft voor de functiescheiding van de bestuurders binnen het Huis. In de adviesfase spreken uitsluitend de bestuurders van de afdeling advies over de individuele casus, zo nodig aangevuld met de voorzitter. Hoezo de voorzitter? Wat is de reden daarvoor? Heeft de voorzitter dan ook het recht om aan te schuiven bij de bestuurders die het onderzoek uitvoeren en uiteindelijk beoordelen? Heeft de voorzitter dus wel die twee zielen in één borst? Dat zou juist voorkomen moeten worden door de strikte scheiding tussen advies en onderzoek.
Voor zover ik kan overzien, kent de wet zelf geen verbod om in het voltallige bestuur tijdens de adviesperiode over een individuele casus te spreken. Zou dat niet uitdrukkelijk geregeld moeten worden? Indien de werknemer de stap heeft gezet tot onderzoek, door een verzoek in te dienen en een verklaring van geen bezwaar tegen het verstrekken van informatie van de afdeling advies aan de afdeling onderzoek af te leggen, mag er in ieder geval wel in het voltallige bestuur over de casus worden gesproken, aldus de initiatiefnemers. Kennelijk behoeft de onafhankelijkheid van het onderzoek dan dus geen nadere borging meer. De initiatiefnemers vinden het de verantwoordelijkheid van elke individuele bestuurder om binnen zijn of haar rol te blijven. Ik vind dat eerlijk gezegd niet ontzettend overtuigend, net zomin als ik de voortgezette adviserende taak van de afdeling advies tijdens de onderzoeksfase erg helder en logisch vind. Om het wat cru te stellen: advocaten en rechters, allemaal ondergebracht in het huis voor rechtzoekenden, spreken in de raadkamer gezamenlijk over de aanhangige zaak en de advocaat koppelt dat daarna nog even terug aan zijn cliënt. Als dat in het civiele recht of het bestuursrecht zo geregeld was, hadden de Tweede Kamerleden die hier achter de tafel zitten, vermoedelijk een initiatiefvoorstel ingediend om dat zo snel mogelijk te veranderen.
Kortom, ik stel het op prijs als de initiatiefnemers hier nog eens op in willen gaan. Ik wil de wet niet langer tegenhouden, maar zijn zij het niet met mij eens dat we dit in de toekomst, via een Algemene Maatregel of anderszins, beter moeten regelen en vooral beter moeten scheiden? Hetzelfde geldt eigenlijk voor de positie van de voorzitter. Is hij of zij een soort Ombudsman voor de klokkenluiders? Is de voorzitter het boegbeeld naar buiten en dus ook degene die het oordeel van het Huis in een individueel onderzoek naar buiten brengt, toelicht en desnoods verantwoordt? Of is de voorzitter alleen maar de procesbewaker en de general manager, die verantwoordelijk is voor de begroting, de huisvesting en de goede betrekkingen met de buitenwereld? Dit blijft allemaal toch een beetje de zwakke stee in het voorstel, ook in de verbeterde versie daarvan. Misschien wil de minister hier ook nog op ingaan.
De vier bezwaren van mijn fractie tegen het oorspronkelijke voorstel overziende, kom ik tot de voorlopige conclusie dat met de novelle drie daarvan zijn weggenomen. Dat is een mooie prestatie. Een goede beantwoording van mijn opmerkingen en vragen kan de score verder doen oplopen. Dat hoop ik natuurlijk, omdat wij dan volhartig kunnen instemmen met het gewijzigde voorstel. Veel van onze andere vragen en opmerkingen zijn in de memorie van antwoord al voldoende geadresseerd. Ik wijs in het bijzonder op het bepaalde in artikel 7 omtrent de mededeling aan verzoeker én werkgever als de afdeling onderzoek geen onderzoek instelt. Ik ben blij dat de initiatiefnemers en de minister het met ons eens zijn dat het inderdaad niet gewenst is dat de mededelingsplicht ook geldt als de afdeling onderzoek besluit tot niet-ontvankelijkheid. Een voorlopige oplossing kan worden gevonden in het onderzoeksprotocol, maar dat zal te zijner tijd toch echt met de wet moeten worden gerepareerd. Kan de minister toezeggen dat hij dat in zijn wetgevingsplanning opneemt?
Gezien het motto van de initiatiefnemers dat discussie met de Eerste Kamer wetten altijd beter maakt, wachten wij met een gerust hart de beantwoording van onze vragen af.