Verslag van de vergadering van 1 maart 2016 (2015/2016 nr. 21)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 13.56 uur
Mevrouw De Vries-Leggedoor i (CDA):
Voorzitter. Allereerst danken de leden van de CDA-fractie de heer Bisschop in het bijzonder, maar ook de later aangeschoven heren Van Meenen en Rog, voor het vele werk dat met dit initiatiefwetsvoorstel gepaard is gegaan. Het is volgens mij een hele klus.
Met dit wetsvoorstel worden namelijk nogal wat wetten gewijzigd. De Wet op het primair onderwijs, de Wet op het primair onderwijs BES, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet op het voortgezet onderwijs BES en de Wet op het onderwijstoezicht. De kern van dit initiatiefwetsvoorstel is in de ogen van de CDA-fractie de verhouding en tevens het onderscheid tussen deugdelijkheideisen en toezicht aan de ene kant en advies en stimulering aan de andere kant.
Artikel 23 van de Grondwet geeft aan hoe de kwaliteit van het onderwijs wordt gewaarborgd. Dat gebeurt door middel van bij wet geregelde deugdelijkheidseisen. Deugdelijkheidseisen zijn objectiveerbare, zoveel mogelijk op het niveau van de wet geregelde algemene kwaliteitsnormen, waarvan is aangetoond dat zij noodzakelijk zijn voor goed onderwijs en die zodanig helder zijn dat de vrijheid van richting en inrichting gewaarborgd blijven. De Grondwet heeft met de introductie van het begrip "deugdelijkheidseis" ook een begrenzing aangebracht. Deugdelijkheidseisen geven de hoofdlijnen aan van wat nodig is voor goed onderwijs en dienen te waarborgen dat scholen vrij zijn in de manier waarop zij denken daaraan te kunnen voldoen. Behoudens het toezicht van de overheid daarop, is het geven van onderwijs vrij. Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs kan daarom alleen betrekking hebben op de naleving van de deugdelijkheidseisen.
Elke onderwijssector heeft een eigen onderwijswet. Alleen de onderwijswetten geven regels voor deugdelijk goed onderwijs. Een school die de onderwijswet naleeft, doet wat nodig is om goed onderwijs aan te bieden en heeft daarmee recht op bekostiging. Tot 2002 werkte dat ook zo. In sectorwetten werd het toezicht op het onderwijs en de deugdelijkheid ervan opgedragen aan de minister en onder zijn of haar gezag uitgeoefend door de Inspectie van het Onderwijs. Toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften stond hierbij centraal. De tweede taak van de inspectie betrof de stimuleringstaak: het bevorderen van de bloei van het onderwijs door scholen te adviseren over mogelijke kwaliteitsontwikkeling.
In 2002 veranderde dat. Dat kwam niet alleen doordat de inspectietaken uit de sectorwetten werden overgeheveld naar de Wet op het onderwijstoezicht, want dat zou je kunnen zien als een formaliteit. Wat verder ging, was dat de adviesfunctie, de stimuleringstaak, van de inspectie als zelfstandige taak werd geschrapt. De wetgever vond het in die tijd niet meer passen bij de professionele afstand die de inspectie diende in te nemen bij het toezicht. Het streven was ook nobel. De scholen waren immers volwassen genoeg om zelf hun boontjes te doppen. Naast het toezicht op de naleving van de wettelijke voorschriften kreeg de inspectie als nieuwe taak het beoordelen van de kwaliteit van het onderwijs en moest ze haar oordeel per instelling openbaar maken. Bij de beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs richt de inspectie zich niet alleen op de naleving van wettelijke voorschriften, maar ook op andere aspecten van kwaliteit, nader uit te werken in een door de inspectie vast te stellen toezichtkader. Eén en ander leidde tot termen als "zwak" en "zeer zwak".
De leden van de CDA-fractie vragen zich af wat de consequenties van dit initiatiefwetsvoorstel zijn voor het voorgaande. In de memorie van antwoord lezen we dat de initiatiefnemers hierover ten principale anders denken dan het kabinet. De initiatiefnemers vinden het — althans, zoals wij dit lezen — in tegenstelling tot het kabinet onwenselijk dat de inspectie zonder wettelijke basis zelf zou overgaan tot het invoeren van een kwaliteitsschaal en het opplakken van etiketten als "goed" en "excellent". Je kunt je ook afvragen of dit nog past bij een stimulerende en adviserende taak van de inspectie. Het wetsvoorstel voorziet enkel in een wettelijke basis voor "zeer zwak". Vanwege de bijzondere rol die leerresultaten nu al in de wetgeving innemen, vinden wij dat goed.
Gezien de kern van dit initiatiefwetsvoorstel — dat is kort door de bocht gezegd: toezicht op wettelijk vastgestelde deugdelijkheidseisen en verder stimulering en advies — vragen wij de staatssecretaris of hij bij aanvaarding van dit initiatiefwetsvoorstel, ook al is het niet wat hij het liefst had gezien, dat als uitgangspunt van zijn handelen zal zien en het dus consequenties zal hebben voor huidig en toekomstig beleid, dus ook voor het beoordelen van het toetsingskader 2017 van de inspectie. Ik hoor hier graag een reactie op van de staatssecretaris. Afhankelijk daarvan zullen wij bezien wat wij in tweede termijn doen.
Dat deugdelijkheidseisen zorgvuldigheid en een wettelijke basis behoeven, is voor ons evident. Dat dat niet betekent dat er alleen maar eisen bijkomen en niet gekeken wordt naar wat er achterhaald is en weg kan, is dat ook. Daarom zijn we blij met de toezegging van de bewindspersonen dat ze, conform de motie-Straus/Dijkgraaf, de huidige deugdelijkheidseisen zullen wegen op hun hedendaagse toepassing, consistentie en effectiviteit. Met enige verbazing lazen we dat een actueel overzicht van deugdelijkheidseisen nu ontbreekt. Het overzicht ziet de CDA-fractie samen met de eventueel gewenste wijzigingen naar aanleiding van de genoemde motie graag in deze Kamer terug. Kan de staatssecretaris dit toezeggen?
Deugdelijkheidseisen verdienen, naast een wettelijke basis, zorgvuldigheid. Het in de Tweede Kamer tijdens de behandeling door middel van amendering — ik heb het dan over het amendement op stuk nr. 17 van de leden Straus en Jadnanansing over de input van leerlingen op het personeelsbeleid — toevoegen van een deugdelijkheidseis, vinden wij op het randje. Niet vanwege de inhoud, maar wel vanwege het proces. Het antwoord op onze schriftelijke vraag daarover accepteren wij, maar dit verdient in onze ogen geen schoonheidsprijs en staat in de ogen van mijn fractie haaks op de zorgvuldigheid die betracht moet worden bij het stellen van deugdelijkheidseisen. Het gaat ons in dezen dus om het principe, niet om de inhoud. We kunnen ons niet voorstellen dat de initiatiefnemers dit niet met ons eens zijn, maar mochten we ons vergissen dan horen wij dat graag. In dit geval is het dus ook: wie zwijgt, stemt toe.
Concluderend kan gesteld worden dat systeem en praktijk van het onderwijstoezicht waar het kwaliteitsoordelen in aanvulling op deugdelijkheidseisen betreft op gespannen voet staan met de tekst en de bedoeling van de Grondwet, namelijk dat de vrijheid van onderwijs alleen mag worden beperkt door wettelijke voorschriften waarvan is aangetoond dat zij noodzakelijk zijn met het oog op de deugdelijkheid van het onderwijs. Tegelijk wordt met dit initiatiefwetsvoorstel de stimulerende, adviserende taak van de inspectie weer in ere hersteld. Wij waarderen dit in beginsel positief. De leden van de CDA-fractie wachten echter de beantwoording met belangstelling af.