Verslag van de vergadering van 15 maart 2016 (2015/2016 nr. 23)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 15.18 uur
De heer Verheijen i (PvdA):
Voorzitter. Gelet op het debat, zeg ik niets nieuws als ik zeg dat Nederland, ons land, wordt gekenmerkt door een hoge bevolkingsdichtheid, sterk ontwikkelde industriële bedrijvigheid, mobiliteit en infrastructuur. Onze steden bevinden zich tegelijkertijd in een omgeving waarin sprake is van intensieve landbouw en waarin natuur gelukkig nooit ver weg is. Deze ruimtelijke omstandigheden hebben ervoor gezorgd dat Nederland een sterke traditie heeft in de ruimtelijke planvorming en het aanpalende milieu, water en natuurbeleid.
Groei in de welvaartsontwikkeling is mogelijk geweest, terwijl de kwaliteit van de leefomgeving in de afgelopen jaren is verbeterd. De druk vanuit het milieubeleid heeft gezorgd voor tal van innovaties, technologische vernieuwing, multifunctionele concepten en ruimtelijke functiescheiding, waar noodzakelijk. Dat is niet zonder slag of stoot gegaan. De afgelopen 30 jaar was er ook sprake van talloze botsingen tussen ruimtelijke initiatiefnemers en regels ter bescherming van de leefomgeving en tussen bestuurders en burgers bij inspraak, participatie en juridische procedures. Wij willen bij gelegenheid van dit debat over de Omgevingswet initiatiefnemers en betrokkenen graag onze dank overbrengen voor deze volgende significante stap in de modernisering en integratie van de wetgeving over onze fysieke leefomgeving.
Nederland kent door de geschetste context een rijke traditie van wetgeving op het gebied van ruimtelijke ordening, milieu, water, verkeer en natuur. We staan nu op het punt om de integratie van 26 wetten, tientallen AMvB's en ministeriële regelingen te voltrekken in een samenhangend kader, dat meer overzicht, inzicht en transparantie moet gaan bieden voor burgers, bedrijven en overheden. Daarnaast zijn er — door ons onderschreven — sterke verwachtingen over vergroting van de bestuurlijke afwegingsmogelijkheden op decentraal niveau, flexibilisering en maatwerk, waarbij geen afbreuk wordt gedaan aan de kwaliteit van de leefomgeving en waarbij ingezet blijft worden op stelselmatige verbetering.
Vandaag bespreken we de procesarchitectuur van het wetgevend kader. De materiële vulling dient immers verder uitgewerkt te worden middels de cluster-AMvB's en de invoeringswet, die hier nog principieel aan de orde gaan komen. De regering heeft ervoor gekozen, enigszins tegen de bestuursrechtelijke traditie in, de normstelling niet in de wet zelf op te nemen. Dit heeft betekend dat via de kritiek van de Raad van State en de Tweede Kamer nu wel een zware voorhangprocedure wordt gehanteerd voor alle onderdelen van deze kaderwet. De PvdA-fractie constateert dat in positieve zin de bundelingsgedachte ertoe heeft geleid dat overzicht en samenhang sterk vergroot zijn. De vraag is echter welke winst, tijdwinst, er nu feitelijk geboekt wordt als het parlement terecht zijn inhoudelijke betrokkenheid bij de normstelling zwaar laat wegen; die vraag is in dit debat eerder gesteld. Had deze situatie ook voorkomen kunnen worden door van meet af aan te streven naar vastlegging van de normstelling in de wet, zodat het parlement als medewetgever volwaardig zou zijn betrokken? Graag krijg ik een reflectie van de minister hierop.
De regering constateert naar aanleiding van de vragen van de PvdA-fractie in de schriftelijke voorbereiding dat dit proces ook op decentraal bestuursniveau herhaald kan — in onze ogen moet — worden om de besluiten van de dagelijkse besturen van provincies, gemeenten en waterschappen van voldoende legitimiteit te voorzien bij vaststelling van projectbesluiten, plannen, programma's etc. Is de regering het met de PvdA-fractie eens dat de organieke wetgeving — de Gemeentewet, de Provinciewet, etc. — bovenschikkend is aan de Omgevingswet ten aanzien van de interne regeling van democratische besluitvorming binnen de bestuursorganen?
Tevens eist de noodzakelijke ICT-voorziening bij de wet een forse financiële, technische en operationele inzet van alle overheden en betrokkenen, maar natuurlijk draagt in de eerste plaats de regering als systeemverantwoordelijke hiervoor verantwoordelijkheid, die pas bij de invoeringswet over twee jaar definitief beoordeeld kan worden. Dat zal daarmee ook een finaal "go/no go"-moment voor de inwerkingtreding van de wet vormen. Is de minister het met deze conclusie eens? Welke eisen stelt de minister aan de decentrale overheden voor het op orde brengen van hun inbreng bij het ICT-portaal? Welk afbreukrisico geeft dit voor de inwerkingtreding van de wet? Kan zij de Kamer informeren op welk moment zij het basisakkoord met de koepelorganisaties denkt te kunnen afronden?
De Omgevingswet kent door de vergaande integratie van de bestaande wetgeving voor zowat alles nieuwe begrippen en gaat uit van een nieuwe sturingsfilosofie. Vertrouwen, het "decentraal, tenzij"-principe en het centraal stellen van de gemeente zijn hierbij sleutelbegrippen. De vierde grote stelselwijziging die dit kabinet ambieert, wordt daarmee in gang gezet. Dit vraagt om een zorgvuldige implementatie en om een leerproces. Naar onze mening is de tekst van de wet op onderdelen nog niet voldoende uitgekristalliseerd. Ik kom daar zo dadelijk nog op terug met enkele voorbeelden.
Bestaande kennis van en opgebouwde ervaring met de huidige wetgeving worden voor een flink deel onbruikbaar. De nieuwe begrippen en definities zullen in de praktijk en in de jurisprudentie opnieuw ingevuld moeten gaan worden. Het nieuwe omgevingsplan van gemeenten is voorlopig nog slechts de optelsom van oude bestemmingsplannen, beheerverordeningen en globale omgevingsvisies. Dat wordt een zoektocht, gelet op de complexiteit van de werkelijkheid, en die zal met nieuwe onzekerheden gepaard gaan.
Inmiddels wordt er gelukkig via pilots al ervaring opgedaan met nieuwe instrumenten. Kan de regering toezeggen dat ze dit implementatietraject met voldoende middelen gaat ondersteunen? Wij maken ons met name zorgen over de honderden kleinere gemeenten, waar dit traject opnieuw een fors beroep zal doen op de capaciteit en energie. Wellicht dat de omgevingsdiensten hierbij in regionaal verband een nuttige rol kunnen vervullen, maar dat vraagt wel om meer binding met de betrokken gemeenteraden. Hier ligt ook een governancevraagstuk, dat in onze visie niet door de koepelorganisaties kan worden getackeld. Maar door wie dan wel? Er is wellicht behoefte aan een transitieautoriteit zoals in het sociale domein. Wat is de visie van de minister hierop?
Gedurende de schriftelijke behandeling van het wetsvoorstel heeft mijn fractie aandacht gevraagd voor het feit dat de verschuiving van vergunningen naar algemene regels, van de overheden veel meer preventieve informatie, communicatie, repressief toezicht en handhavingsinspanningen vraagt. De regering heeft dat in haar memorie van antwoord ook erkend. Zal er in het te sluiten bestuursakkoord met de koepels ook aandacht zijn voor dit onderdeel van de uitvoeringskosten van de nieuwe wetgeving? En op welke wijze wordt er verder onderzoek gedaan naar deze lastenvermindering voor individuele burgers en bedrijven, die voor collectieve rekening komt?
Deze wet tracht een nieuw evenwicht te krijgen tussen ontwikkeling en bescherming en tussen bestuurlijke afwegingsruimte en verbetering van ons leefmilieu. Tegelijkertijd is de wet schijnbaar beleidsneutraal. Nogmaals, de materiële normstelling komt nog aan de orde bij de behandeling van de AMvB's. Dan moet ook de politieke beoordeling gegeven worden over de vraag of dit evenwicht qua normstelling in voldoende mate leidt tot verbetering van ons milieu.
Wij constateren dat de Omgevingswet door elementen als de programmatische aanpak, de stelselmatige monitoring en de versterking van de aandacht voor de gezondheid, in principe een krachtig instrumentarium bevat om grote maatschappelijke vraagstukken zoals de klimaatverandering, het stimuleren van de circulaire economie en de duurzame energietransitie te geleiden en zo nodig af te dwingen.
Wij veronderstellen dat de minister het hierover met ons eens is. De regering blijft in haar beantwoording van vragen van Eerste Kamerleden echter zeer terughoudend over de wijze waarop zij bij de opstelling van de Nationale Omgevingsvisie, een onlosmakelijk onderdeel van deze Omgevingswet, gevolg zal geven aan de doorwerking van de Urgenda-uitspraak en de Parijse afspraken van december. Wanneer zal het kabinet besluiten over de doorwerking van Parijs? En op welke wijze zal dit doorwerken in de Nationale Omgevingsvisie en in de rijksinstructieregels?
Graag kom ik terug op het nieuwe begrippenkader. Wij vragen aandacht voor de balans tussen flexibiliteit en bescherming naar aanleiding van het voorstel van de regering om het leerstuk van de zogenaamde "onlosmakelijke samenhang" te verlaten dat sinds enige jaren dankzij de Wabo geldt bij beoordeling van planologische goedkeuring en vergunningverlening. Overheden hebben vele jaren gestreden bij de Raad van State om illegale situaties, het stilzwijgend gedogen, te beperken vanuit de handhavingsoptiek, om te komen tot integrale afweging en het aantal "lege" vergunningen te beperken dan wel om achteraf gedwongen legalisering van ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen te voorkomen. Ik kan daar voorbeelden van geven vanuit mijn eigen bestuurspraktijk. Naar onze mening opent de regering met het loslaten van de onlosmakelijke samenhang opnieuw een doos van Pandora die een nieuwe claimcultuur kan laten ontstaan. Wij vragen zekerheid en rechtsbescherming voor belanghebbenden en ondernemers. Kan de minister alsnog een oplossing bieden die de integraliteit waarborgt waar de nieuwe wet zo prat op gaat?
Het begrip "inrichting" wordt verlaten en vervangen door "activiteit". De met deze wijziging samenhangende systematiek is nog onvoldoende doordacht voor zware industriële complexen en binnenstedelijke bedrijventerreinen. De aanpak met betrekking tot cumulatie van milieueffecten, de onvermijdelijke versnippering van het bevoegd gezag voor vergunningverlening en toezicht bij toepassing van het begrip "activiteit" baart zorgen. Kan de minister toezeggen dat er een tussenstand wordt opgemaakt van de meerwaarde van het begrip "activiteit" ten opzichte van "inrichting" en de wijze waarop deze problematiek bij handhaving van het activiteitenconcept wordt opgelost.
Het "decentraal, tenzij"-principe wordt in de sturingsfilosofie van de wet zover doorgevoerd, dat decentrale overheden ook als eerste worden aangesproken om in actie te komen bij overschrijding van de omgevingswaarden. Ik verwijs hiervoor naar artikel 3.10. Dit gebeurt ook als de decentrale overheden zelf geen of beperkte invloed kunnen uitoefenen wanneer het bronnen of oorzaken betreft buiten het territorium of de reikwijdte van het bevoegd gezag. Zie bijvoorbeeld de problematiek van pyrazoollozingen in Zuid-Limburg op de Maas en de consequenties voor het drinkwaterbedrijf in Rotterdam, dat de inlaat van water ten behoeve van drinkwaterbereiding moet stilleggen.
Begrijpen wij dit goed, dan zullen gemeenten en provincies sowieso hun bestuurlijke afwegingen bij de aanwezige beleidsruimte goed moeten motiveren en die moeten vastleggen in omgevingsvisies om juridisch niet kwetsbaar te zijn. De aansluiting op omgevingsvisies van het Rijk en de provincie, zeker bij bovenlokale leefbaarheids- en milieuvraagstukken, lijkt dan al snel en noodzakelijkerwijs te leiden tot interbestuurlijke afstemming en programmatische samenwerking om de relevante bronnen doelmatig te kunnen aanpakken. Programmatische aanpak en interbestuurlijke samenwerking kunnen ook voorkomen dat het Rijk te snel de dwingende rol van de huidige en toekomstige figuur van de rijkscoördinatieregeling hanteert, maar openstaat voor alternatieve maatregelenpakketten die, mits ze eenzelfde kosteneffectiviteit en doelmatigheid hebben, als regionaal pakket casu quo omwisselbesluit een gelijkwaardige beoordeling en rechtskans zouden moeten kunnen krijgen. Afstemming en versterking van de synergie tussen de bestuurslagen wordt daarmee de normale route. Graag krijg ik een reactie van de minister hierop.
De actuele ontwikkelingen in het omgevingsrecht laten zien dat men er steeds meer van uitgaat dat de uitkomst goed is als de procedure correct is uitgevoerd. De open normstelling die het bestuur meer beleidsvrijheid geeft, gaat hier gepaard met een beperkte verankering van beginselen in de wetgeving die richting kunnen geven aan de beleidsvrijheid. In de visie van de PvdA zouden de Europese rechtsbeginselen zoals de vervuiler betaalt, de bronaanpak en het standstillprincipe op basis van de aanwezige gemeten leefkwaliteit in het omgevingsplan en de verordening moeten worden opgenomen. Ook de Raad van State heeft dit geadviseerd. Op die manier wordt er voldoende binding gegeven, conform de wijze waarop de regering dat voorstelt bij het thema gezondheid. Deelt de regering onze visie hieromtrent? En wordt dit ook onderdeel van de rijksinstructieregels?
Ook is er de in principe toe te juichen aandacht voor betrokkenheid van burgers, maar dan vooral in het voortraject van plan- en besluitvorming. De rapporten van het Sociaal en Cultureel Planbureau en andere genoemde rapporten doen een nadrukkelijk appel op de overheid om hiervoor ruimte te scheppen. Eerder werd dit al in de zogenaamde "Elverdingbenadering" uitgangspunt bij de Tracéwet. Tegelijkertijd wordt de rechtsbescherming van burgers en bedrijven beperkt door steeds minder appellabele besluiten en besluiten die op de "negatieve lijst" van de Awb staan et cetera, door de doorwerking van bestuursakkoorden en het instrument van algemene regels.
We gaan naar een nieuwe balans tussen overheid en burger. De doelstelling van de wet is meer coproductie en meer gelijkwaardigheid. De vormgeving hiervan bij de inspraak- en participatieprocedures, die bij belangrijke besluiten vaak doorwerkingen en gevolgen kunnen hebben die jarenlang de leefomgeving kunnen bepalen, is een grote opgave. Hoe creëer je duidelijkheid voor belanghebbenden als het omgevingsplan slechts globaal blijft? Kan er dan nog in alternatieven gedacht worden of is de vergunningverlening een automatische afleiding? Hier valt veel te zeggen voor een brede toepassing van het omgevingsbesluit conform art 5.2.2 zoals onder andere de VNG bepleit. Wat is de visie van de minister hierop?
Daarnaast is bij participatie en inspraak de positie van het bevoegd gezag in het geding als men zowel initiatiefnemer van een projectbesluit als verantwoordelijke voor de kwaliteit van de milieu-informatie is. Wij willen aandringen op objectivering door onafhankelijke derden van deze milieu-informatie, ook waar de procedure nog niet in het stadium is van een volwaardige m.e.r. of die er überhaupt niet van gaat komen door de negatieve lijst. Daarnaast willen wij burgers ondersteunen om op eenvoudige wijze toegang te krijgen tot de relevante feiten en informatie. Een dergelijke lichte toets voorkomt wellicht een gang naar de rechter over de betwiste feiten en kan consensus brengen waar meningen voor tweestrijd zorgen. Deelt de minister onze zorgen over de energieke burger die zich moet meten met de macht en kracht van de overheid in dit opzicht? Zou de minister het initiatief willen nemen om een faciliteit te creëren die onafhankelijk, flexibel en licht inzetbaar zou kunnen zijn, om burgers en groeperingen het recht te geven op ondersteuning bij de inspraak en participatieprocessen door middel van een objectieve toets op informatie die de overheid als initiatiefnemer van een project zelf presenteert? Graag horen wij een reactie van de minister op de gestelde vragen.