Verslag van de vergadering van 15 maart 2016 (2015/2016 nr. 23)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 15.33 uur
Mevrouw Jorritsma-Lebbink i (VVD):
Voorzitter. Toen wij begonnen met dit debat en de heer Van Dijk het woord vroeg, werd ik plotseling herinnerd aan mijn zondagsschoolperiode. Ik heb toen het lied "Een wijs man bouwde zijn huis op de rots" geleerd. Eigenlijk gaat het daar vandaag een beetje over en ook over het feit dat de meeste mensen wel wijze mensen zijn die huizen op rotsen willen bouwen. Wij zouden daardoor misschien ook weer iets meer vertrouwen in de burger moeten krijgen. Over die andere persoon zullen wij het dan maar even niet hebben. Het gaat ook over een dichtbevolkt land. Dat is waar. We zijn een buitengewoon dichtbevolkt land. Toch valt het mij altijd op, als ik in de trein naar Den Haag rijd, dat ik vrijwel de hele tijd door een groen gebied heen rijd. Dat is toch te danken aan het feit dat wij in dit land een heel goed georganiseerd ruimtelijkeordeningssysteem hebben bedacht. In onze buurlanden is te zien hoe het ook anders kan. Ik weet dat de Belgen ons inmiddels imiteren. Vroeger zag je daar bedrijventerreinen, woningen en gebouwen om te werken allemaal door elkaar. Inmiddels is dat een beetje aan het veranderen. In de meeste landen in Europa is het minder geregeld dan bij ons, denk ik. Wij hebben het misschien ook wel een beetje overgereguleerd, dus eens nadenken over wat we doen is volgens mij heel goed.
Ik ben blij dat we vandaag de nieuwe Omgevingswet behandelen. Het is een wetsvoorstel met een lang voortraject. Op de keper beschouwd hebben de minister en haar ambtenaren, die ik natuurlijk ook graag wil bedanken, het voortraject zodanig ingericht als straks ook de bedoeling is van deze wet. Dat is heel interessant. Het is toch wel heel bijzonder dat ongeveer alle partijen die ook maar iets met deze wet te maken hebben of krijgen, meegepraat hebben om te komen tot een goede Omgevingswet. Dan gaat het over provincies, allerlei belangenbehartigers, van de milieubeweging tot aan de heel andere kant van het belang, bedrijven en vertegenwoordigers van de bedrijvigheid. We hopen natuurlijk dat straks, als op gemeentelijk niveau tot een omgevingsplan moet worden gekomen of als iemand een vergunning aanvraagt, de initiatiefnemers van zo'n omgevingsplan of de particuliere initiatiefnemer nadenken over hoe je tot een breed draagvlak komt. Dat de minister dat goed heeft gedaan, blijkt wel uit het feit dat dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer na een heel lange en zorgvuldige behandeling op een heel groot draagvlak mocht rekenen.
Misschien kan de minister toch nog eens ingaan op dat proces waarvoor ze gekozen heeft. Ik zou haar eigenlijk de tip willen geven om dit eens met haar collega's te delen. Mijn beeld is toch dat het niet echt vaak voorkomt dat een wetsvoorstel zo in samenspraak gemaakt wordt met diegenen die het aangaat of met andere overheden. Het zou heel goed zijn als de hele Rijksoverheid hier gewoon een voorbeeld aan neemt.
Het is overigens tamelijk uitzonderlijk te noemen dat in de pers nauwelijks aandacht aan dit revolutionaire wetsontwerp is geschonken. Dat mag ik wel zo zeggen, want revolutionair is het. Er zijn zo veel sectorale wetten en regels geïntegreerd en er zijn zo veel procedures ineen gevlochten, met behoud van rechtszekerheid. Ik ben van mening dat de rechtszekerheid, als we niks veranderen aan de normen, precies gelijk blijft. Sterker nog, in de ogen van de VVD-fractie is de rechtszekerheid in de nieuwe situatie, als alles goed ingevoerd wordt — daar kom ik dadelijk nog op terug — beter geborgd dan in de oude situatie. In de oude situatie kon je als burger die iets wilde via heel veel procedures nog weleens een keer, als je geluk had, tot een vergunning komen. Een burger die iets niet wilde moest vaak ook zoeken in de berg van regelgeving en het vaak keer op keer proberen terwijl hij na de eerste uitspraak al kon weten dat iets toch door kon gaan of niet door kon gaan. Dat was voor beiden niet goed. Ik kan eigenlijk maar één reden bedenken waarom de publiciteit tamelijk aan de Omgevingswet voorbij is gegaan en dat is dat het een hartstikke ingewikkeld onderwerp is. Draagvlak levert natuurlijk ook weinig publiciteit op.
Mevrouw Vos i (GroenLinks):
Ik heb toch een vraag aan mevrouw Jorritsma. Zij zegt dat de rechtszekerheid op z'n minst gelijk blijft en goed geborgd is. Naar haar idee wordt het zelfs beter, omdat het eenvoudiger en helderder wordt. Ik zie dat toch anders, omdat we van een aantal kaders en normen, die nu gewoon in wetten staan, nog maar moeten afwachten wat daar straks van terugkomt in AMvB's. Of dat inderdaad allemaal helderder en duidelijker wordt, is de vraag. Daarnaast heb ik een tweede vraag. Het worden ongelooflijke AMvB's. Dus hoe kan mevrouw Jorritsma nou zeggen dat dat voor burgers en bedrijven duidelijker wordt?
Mevrouw Jorritsma-Lebbink (VVD):
Ik kom daar dadelijk nog uitgebreid op terug. Volgens mij is het zo dat iets, als het in een AMvB is geplaatst, net zo wettelijk is als wanneer het in de basistekst zou zijn opgenomen. Dus dat verandert niet. Wat mij betreft zouden er best wat regeltjes weg mogen. Maar als we dit wetsvoorstel en de implementatie ervan tot een succes willen maken, dan zou het ons allen sieren om niet allerlei normen te veranderen. Dan moet je daar andere procedures voor kiezen. Ik neem aan dat mevrouw Vos op een aantal terreinen misschien wel strengere normen wil. Zij kent mijn fractie. Wij willen soms wel wat eenvoudigere normen of wat minder normen. Maar ik zou best de discipline op willen brengen om bij de implementatie van dit wetsvoorstel ervoor te kiezen om het een voor een over te zetten in de nieuwe wet. Dan gaan we daarna wel weer een keer praten over de vraag of het misschien allemaal niet een beetje veel is, want het wordt natuurlijk wel heel zichtbaar wat wij met elkaar in de loop der jaren hebben geproduceerd.
Mevrouw Vos (GroenLinks):
Dan vraag ik nog een keer: rechtszekerheid bereik je toch het beste door de belangrijkste kaders, ook de kaders die bijvoorbeeld de beoordeling van vergunningen gaan bepalen, en normen in een wet te zetten? Dan weet iedereen: dat is in ieder geval waar wij ons allemaal aan te houden hebben. Waarom is het naar de mening van de VVD-fractie geen goede zaak om dat op die manier te doen?
Mevrouw Jorritsma-Lebbink (VVD):
Volgens mij is dat debat al heel uitgebreid gevoerd in de Tweede Kamer. Wij delen de opvatting van de fractie in de Tweede Kamer. Daar heeft ook een meerderheid voor gekozen. Wij hebben daar geen andere opvatting over. Ik snap soms overigens ook best wel dat het, als je het allemaal heel mooi wilt doen, misschien anders had gekund. Ik moet nog zien of het dan gelukt zou zijn om één wet te maken. Dan waren we waarschijnlijk toch weer op meerdere wetten uitgekomen. Ik denk dat de charme van dit voorstel is dat er voor een raamwet is gekozen. We hebben straks een AMvB waarin alle normen worden vastgelegd zoals ze nu zijn. Daarna kan natuurlijk gewijzigd worden wat men wil. Het is aan de wetgever om dat te bepalen. Het levert volgens mij echt niet minder rechtszekerheid op, of we dat nou via een AMvB toevoegen of dat vastleggen in de basiswet.
De voorzitter:
Mevrouw Vos, tot slot op dit punt.
Mevrouw Vos (GroenLinks):
Dat begrijp ik, voorzitter. Mevrouw Jorritsma zegt dat het straks allemaal in een AMvB komt en de normen precies hetzelfde blijven en er niets verandert. Volgens mij gaat er juist wel het een en ander veranderen, want er komt meer flexibiliteit. Er komt meer afwegingsruimte op lokaal niveau.
Mevrouw Jorritsma-Lebbink (VVD):
Ja, dat klopt. Die staan nu ook niet allemaal in de wet.
Mevrouw Vos (GroenLinks):
Dat is zo, maar er staan nu in ieder geval in de wet stevigere kaders, hoe daarin geoordeeld et cetera moet worden. Dat blijft gewoon mijn punt. Het is maar afwachten of datgene waar u nu zo optimistisch over bent werkelijkheid wordt.
Mevrouw Jorritsma-Lebbink (VVD):
Volgens mij zitten wij nu een debat te voeren dat we straks pas kunnen voeren. Dat kan namelijk pas als die AMvB's er zijn.
De voorzitter:
Graag via de voorzitter.
Mevrouw Jorritsma-Lebbink (VVD):
Soms ben je verbaasd dat iets de publiciteit haalt terwijl het maar een futiliteit betreft en soms ben je verbaasd als een van de meest revolutionaire onderwerpen nauwelijks de publiciteit haalt. Met dat laatste bedoel ik een heel grote wijziging van het omgevingsrecht, sterker nog, de grootste wijziging sinds we zijn begonnen met het omgevingsrecht. Dat is, gezien wat ik hiervoor heb opgemerkt, heel jammer. In ministeries, provinciehuizen, gemeentehuizen en op betreffende afdelingen is men volop bezig zich voor te bereiden op het nieuwe stelsel. Overigens hebben ook heel veel gemeenteraden al de eerste cursus Omgevingswet achter de rug. Maar als je er een straatvraag over zou stellen, denk ik dat vrijwel niemand weet waarover het gaat. Daar valt dus nog veel werk te doen. Dat wordt natuurlijk makkelijker als het aan de hand van lokale, concrete voorbeelden kan gebeuren.
Het essay van het SCP, "Niet buiten de burger rekenen!", dat overigens op verzoek van de minister is geschreven, is een boeiend essay geworden. De titel van het persbericht luidde: grotere rol burger in het nieuwe omgevingsbestel niet vanzelfsprekend. Die titel riep natuurlijk onmiddellijk heel veel misverstanden op. Het werd in de pers opgevat als kritiek op de Omgevingswet. Sommigen reageerden al met opmerkingen als: zie je nou wel, ze proberen de burger buiten te sluiten of de mond te snoeren. Dat is heel bijzonder, zeker als je het rapport goed leest en nog meer als je de kern van de wet tot je neemt. Het SCP constateert eigenlijk heel simpel dat de Omgevingswet een grote verbetering van de positie van de burger in het omgevingsrecht kan betekenen, mits aan een aantal voorwaarden is voldaan. Dat betekent dat met name twee zaken van belang zijn: is er een helder proces dat goed gecommuniceerd wordt en is er ook voldoende burgerbetrokkenheid in de beleidsvormende fase?
De VVD-fractie is van mening dat de Omgevingswet, zoals die nu voorligt, veel kansen biedt om het inderdaad beter te gaan doen dan wij het tot nu toe als overheden hebben gedaan. Ik begin bewust met het onderwerp burgerbetrokkenheid, omdat dit altijd een kwetsbaar onderdeel van het ruimtelijk beleid is geweest en naar ik vrees ook altijd wel zal blijven. Inmiddels is wel duidelijk dat met name het proces om tot beleidsvorming te komen, vraagt om een investering in een heel goed en voor de omgeving duidelijk proces.
Ik ben twaalf jaar burgemeester geweest van de stad Almere. Toen ik daar kwam in 2003, waren de ontwerpers, de wethouders en de gemeenteraad gewend aan een proces van vaststellen van bestemmingsplannen, waarbij bestemmingsplannen als hamerstuk door de gemeenteraad gingen. Er woonden immers nog geen mensen in die wijken, dus dat was buitengewoon eenvoudig. Gedurende de twaalf jaar dat ik daar ben geweest, is er een totale omslag gekomen. Juist in een nieuw gebied zijn mensen veel gevoeliger voor elke functieverandering, zeker als het mensen betreft die uit het grootstedelijke, zeer versteende gebied komen. Zij komen in een groen walhalla met heel veel ruimte. Juist in een zich ontwikkelende stad is het nodig om ontwerpfouten te verbeteren en tijdig aanpassingen te doen in het stedelijk ontwerp, zodat wijken duurzamer worden, vooral in sociaal opzicht. Dat botst en dat hebben wij geweten. Overigens moet ik wel zeggen dat sommige in de ogen van buurtbewoners slechte plannen geweldig veel sociale cohesie hebben opgeleverd. Maar het is toch beter en waarschijnlijk goedkoper om daar andere methodes voor te gebruiken.
Het proces om te komen tot burgerparticipatie — en daarom noem ik het hier — is echter helemaal vanuit het ruimtelijk concept gestart. Dus worden burgers bijna altijd te laat geconsulteerd. Inmiddels is ook duidelijk dat burgerparticipatie bij omgevingsplannen — die nu nog bestemmingsplannen heten — eigenlijk alleen succesvol kan zijn als men start in de fase van de probleemanalyse. Welk probleem moeten wij eigenlijk oplossen? Hebben wij de gedeelde opvatting dat er een probleem is? Delen wij bijvoorbeeld de mening dat het fijn zou zijn als de ouderen in onze wijk kunnen blijven wonen? Dan is er misschien toch iets te zeggen voor een appartementengebouw waarvoor een paar bomen moeten sneuvelen. Het dilemma bij burgerparticipatie is en zal altijd blijven dat het niet betekent dat iedere burger de gemaakte keuze steunt. Algemeen belang is nu eenmaal soms contrair aan individueel belang en er zijn ook grenzen aan burgerparticipatie. Het is goed dat het SCP daar ook aandacht voor vraagt en de goede suggestie doet om na te denken over allerlei nieuwe vormen, zoals de G1000 en de burgerpanels. In de pilotgemeenten, maar eigenlijk in alle gemeenten waar grotere ontwikkelingen zijn, zie je daar inmiddels goede voorbeelden van. Daarbij merk ik op dat het van het grootste belang is dat de gekozen vorm goed wordt besproken met en vastgesteld door de volksvertegenwoordiging, de gemeenteraad dus. De burger die geen gelijk krijgt, zal altijd terugverwijzen naar falende participatie. Daarnaast past het echt niet om hier iets vast te leggen over de vorm waarin je het doet. De ene wijk is al verschillend van de andere wijk, laat staan dat het ene project totaal verschillend kan zijn van het andere. De nieuwe Omgevingswet biedt volgens de VVD-fractie veel kansen om die nieuwe weg in te slaan, omdat zowel particuliere initiatiefnemers als de overheid moeten nadenken over de consequenties van hun initiatieven en dat niet of niet meer in splendid isolation kunnen doen
Wat de Omgevingswet uniek maakt, is natuurlijk dat is gekozen voor meerdere paradigmashifts, zoals de meeste sprekers voor mij ook hebben gezegd. De eerste heb ik al genoemd, te weten een verschuiving van de processen naar de voorkant. De tweede is dat wij niet langer via allerlei regels de ruimte voor ontwikkelingen inperken, maar normen stellen waarbinnen ontwikkelingen mogelijk zijn en blijven. De bescherming van waarden bevindt zich straks binnen de normen die bij die waarden horen. Nu klinkt dit natuurlijk prachtig, maar eerlijk gezegd ben ik blij dat wij vandaag nog niet de AMvB's vaststellen waarin deze normen zijn opgenomen. Ik vrees dat, als initiatiefnemers straks op een concrete plek gaan inzoomen, zij geweldig zullen schrikken van de hoeveelheid die daarop rust. Het lijkt mij overigens een reuzentoer om via de website informatie zodanig vorm te geven dat de niet in het omgevingsrecht geschoolde burger er nog iets van snapt. Maar dit terzijde; ik kom er straks nog even op terug.
Wat ik ook een goed beginsel vind, is dat geprobeerd wordt om weer iets van vertrouwen terug te brengen tussen de bestuurslagen in dit land. Dat is niet gemakkelijk. Een van de vier verbeterdoelen van de Omgevingswet is het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte, door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving. Ook voor die doelstelling geldt dat de mate waarin die gerealiseerd gaat worden mede afhangt van de ruimte die in de AMvB's gegeven gaat worden om op lokaal niveau keuzes te maken en maatwerk te leveren, afgestemd op de lokale situatie. De vraag is natuurlijk, of te zijner tijd die AMvB's voldoende bandbreedte in de landelijke normstelling kunnen bieden voor bijvoorbeeld geluid, bodem en milieu. Wij zullen de AMvB's daarop moeten toetsen. Zie overigens ook voor dit punt het advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur. Ik ben heel benieuwd hoe de minister daarmee denkt om te gaan.
In de Tweede Kamer is het amendement-Veldman c.s. aangenomen, dat permanente afwijking mogelijk maakt van bepaalde normen die vastliggen in instructieregels, ook als er geen sprake is van een experiment. Ik zag dat de fractie van GroenLinks daarover nadere vragen heeft gesteld in de tweede ronde. De VVD-fractie hecht zeer aan die toevoeging, omdat deze in dichtbebouwde gebieden ontwikkelingen mogelijk kan maken. Overigens is dit niet een vrijheid-blijheidamendement. Ik noem als voorbeeld het Hemterrein in Zaanstad. Als er grote belangstelling is om daar te gaan wonen, zou het niet moeten betekenen dat de aanpalende fabriek — ik geloof dat het de koekjesfabriek van Verkade is — binnen een bepaalde periode, bijvoorbeeld een aantal jaren, haar geluids- en geurproductie zou moeten aanpassen, terwijl de bewoners er met plezier gaan wonen. Overigens hebben wij ook altijd nog het probleem van de opa- en omawoning bij de boerderij, waarover ontzettend veel te doen is geweest. Maar zoiets zou toch echt mogelijk moeten zijn, zonder dat dit gevolgen heeft voor de exploitatie van het boerenbedrijf dat daar gevestigd is. In de ogen van de VVD is verdere flexibiliteit op het platteland sowieso van groot belang, gezien het feit dat schaalvergroting daar gewoon zal doorgaan, ook zonder dat alles mega wordt, gezien de familieomstandigheden.
Mevrouw Vos (GroenLinks):
Ik heb een vraag over die koekjesfabriek op het Hemterrein in Zaanstad. Er zijn niet voor niets bepaalde normen gesteld. Die hebben ook te maken met de gezondheid van mensen. U zegt: het moet gewoon mogelijk zijn om permanent van bepaalde regels af te wijken. Maar het kan toch niet zo zijn dat dit de gezondheid gaat schaden? Je ziet nu vaak dat dit op den duur tot heel ingewikkelde situaties leidt, omdat burgers er wel last van krijgen. In de toekomst zul je dus toch gedoe gaan krijgen. Het klinkt mij iets te gemakkelijk om te zeggen "het moet mogelijk worden om permanent af te wijken van regelgeving".
Mevrouw Jorritsma-Lebbink (VVD):
Het hangt er dus vanaf welke regelgeving dat is en in hoeverre ervan wordt afgeweken. Ik vind eerlijk gezegd dat de lokale overheid daarover heel goed een beslissing kan nemen. Ik heb zelf jarenlang naast de melksuikerfabriek gewoond. In die tijd was geur überhaupt niet een bestaand probleem. Ik kon er niet zo goed langs fietsen toen ik zwanger was, maar het is iets waar je aan went in een omgeving. Ik denk eerlijk gezegd dat de meeste mensen in Zaanstad hun hele leven al chocola en koekjes hebben geroken. Dan is het toch raar dat wij op dat terrein — waarbij wij nu eenmaal met elkaar hebben bedacht dat wij ook daar normen voor stellen — ontwikkelingen gaan tegenhouden? Het geldt ook voor sommige soorten geluid. Die fabriek maakt ongetwijfeld geluid en zal misschien in een bepaald opzicht boven de norm zitten, omdat het op dit moment nog een industrieterrein is. Maar ik zou mij heel goed kunnen voorstellen dat je zegt: wij maken er goede afspraken over. Natuurlijk mag het de gezondheid niet in negatieve zin beïnvloeden, maar wij hoeven daar misschien minder streng te zijn dan in de woonwijk waar ik woon en waar nog binnen geen 10 kilometer iets van beweging te zien is. Dat soort verschillen zou ik willen toestaan. Laten wij de lokale overheid daar nu toch een beetje ruimte voor geven.
Mevrouw Vos (GroenLinks):
Als het maar binnen bepaalde kaders blijft. Er moet gewoon een basiskwaliteit van de leefomgeving zijn. Daar zouden alle lokale overheden zich toch aan moeten houden?
Mevrouw Jorritsma-Lebbink (VVD):
Vindt u nu werkelijk dat de basiskwaliteit in Amsterdam gelijk moet zijn aan die in Wommels, om maar een dwarsstraat te noemen in mijn naaste omgeving? Ik denk dat het daar anders ligt en ik denk dat mensen dat ook anders ervaren. In de binnenstad van Amsterdam zul je altijd veel geluid ervaren, "whatever you do". Of je nu de auto's verbiedt of niet verbiedt, dan heb je altijd het openbaar vervoer nog. Die basiskwaliteit is niet een eenduidige kwaliteit. Die is verschillend op verschillende plekken. Laten wij lokale overheden daarvoor de verantwoordelijkheid geven.
Dan kom ik op een paar belangrijke onderwerpen die voorwaardelijk zijn om de Omgevingswet succesvol te implementeren. Ik begin graag met het belang van goede data. De woordvoerder van het CDA is daar uitgebreid op ingegaan. Ik beperk me tot een paar opmerkingen. Zowel voor het opstellen van omgevingsplannen als voor het opstellen van projectplannen is de beschikbaarheid van juiste data, op alle terreinen waarover de wet gaat, van heel groot belang. De minister heeft in het nader verslag op een vraag van de fractie van D66 geantwoord dat ze het plan heeft om het informatiehuis een plek in de invoeringswet te geven: de Laan van de Leefomgeving. Ik ben heel nieuwsgierig hoe het gaat met de ontwikkeling van de ICT-systemen die de Omgevingswet moeten ondersteunen. Is dat werk tijdig klaar, zodat niet te veel zaken handmatig bij elkaar moeten worden gezocht, zoals we hebben gezien bij de start van de nieuwe Wro? Het lijkt me voor een burger vrijwel onmogelijk om er nog helderheid over te krijgen. Voor initiatiefnemers moet dat ook een ondoenlijke klus zijn. Met andere woorden: kunnen we erop vertrouwen dat de datavoorziening bij de invoering van de Omgevingswet van een zodanig niveau is, dat de wet goed kan worden ingevoerd? Misschien ontstaan er op enig moment "go/no go"-momenten, indien het ICT-systeem niet goed genoeg werkt, ook als het wetgevingstraject is afgerond. Eigenlijk is een goedwerkend systeem met beschikbare data voorwaardelijk voor een succesvolle implementatie van de wet.
Dan kom ik op de verdeling van bevoegdheden tussen overheden. Ook daar is al veel over gezegd. Volgens de bestuurlijke filosofie van het wetsvoorstel vormt het subsidiariteitsbeginsel een van de belangrijkste pijlers. Daarmee is het in belangrijke mate bepalend voor de verdeling van bevoegdheden tussen het Rijk en de provincies enerzijds en de gemeenten anderzijds. Het Rijk en de provincies worden straks verplicht om een omgevingsvisie vast te stellen. Dat is ook nodig. Gemeenten kunnen zonder een visie van de andere overheden geen rekening houden met bovenlokaal beleid. In de meeste gevallen zal de gemeente toch het bevoegd gezag zijn dat de vergunningen moet verlenen. Bovendien moet de gemeente ook het omgevingsplan voorbereiden, vaststellen en uitvoeren. Over het bestuursakkoord dat gesloten is tussen de overheden is al veel gezegd en geschreven. Hierin is nadrukkelijke afgesproken dat zowel het Rijk als de provincies terughoudend zullen omgaan met hun bevoegdheden. Naar de mening van de VVD-fractie betekent dit dat straks niet allerlei politieke hobby's opgenomen kunnen worden in de visies. Hierdoor kunnen gemeenten immers nauwelijks nog de wensen van hun eigen inwoners en bedrijven faciliteren. Ik zeg het bewust in gewonemensentaal, omdat het daar uiteindelijk om gaat.
De minister heeft in haar beantwoording op onze vragen toegelicht dat er inderdaad sprake moet zijn van een aanmerkelijk bovenlokaal belang. Dat kan alleen tot stand komen na overleg met de andere overheden. Bovendien moet het vastgesteld zijn in de Kamer als het over landelijke overheid gaat, of in Provinciale Staten als het om provinciaal beleid gaat. Hierbij geldt natuurlijk wel dat "the proof of the pudding in the eating" is. Toen ik nog voorzitter van de Vereniging Nederlandse Gemeenten was, heb ik regelmatig gemerkt dat het voor sommige provinciebestuurders heel moeilijk is om te vertrouwen op gemeentebestuurders. Overigens merk ik dat nu ook nog wel bij Tweede Kamerleden die hun partijgenoten op lokaal niveau niet altijd vertrouwen. Ik zal verder niets zeggen over het kustbeleid, maar toen de minister daar iets over zei, leek dat er toch heel sterk op.
Op pagina 22 en 23 van de memorie van antwoord stelt de minister dat de krachtige werking van artikel 2.3 is vervat in de verplichte doelmatigheids- en doeltreffendheidstoets. Die toets, die de Wro thans niet kent, leidt naar het oordeel van de regering tot een extra sturing op een terughoudende inzet van normstellende bevoegdheden van de provincie en het Rijk. Onder de Omgevingswet zal de rechter moeten toetsen of voldoende recht is gedaan aan die aspecten van doelmatigheid en doeltreffendheid. Je hoopt natuurlijk allemaal dat het nooit zo ver gaat komen. De noties volgen uit de noodzakelijkheidsvereiste, zoals in de Wro was opgenomen en die beperkt moet blijven tot de aspecten van de normstelling die noodzakelijk zijn voor de behartiging van het provinciaal of nationaal belang in kwestie. De heer Van Dijk heeft erover gesproken. Professor Korsse stelt echter dat een dergelijke doel-middeltoetsing in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak niet duidelijk is te herkennen. En volgens hem houdt dat verband met het feit dat ook de vraag wat ervoor nodig is om een bepaald belang te behartigen bij uitstek een politiek-bestuurlijke beoordeling vergt. In artikel 2.3 van de Omgevingswet staat nu dat Rijk en provincies moeten motiveren waarom het doelmatig en doeltreffend is om de betreffende bevoegdheid uit te oefenen. Dat is dus geen verscherping, maar een verduidelijking. De grote vraag is of de bestuursrechter nu wel zal toetsen aan de aspecten van doelmatigheid en doeltreffendheid, zoals de memorie van antwoord op pagina 132 veronderstelt. Immers, de bestuursrechter kan en mag alleen een rechtmatigheids- en dus marginale toetsing doen. De vraag is dan waaraan de rechter toetst. Wil de minister nog eens aangeven waarom zij denkt dat dit nu dus wel gaat lukken?
Een ander punt op dit terrein is de vraag of het subsidiariteitsbeginsel van toepassing is op het vaststellen van nationale en provinciale visies en programma's. De daarin opgenomen doelstellingen worden door de rechter van belang geacht bij de beoordeling in hoeverre sprake is van een nationaal of provinciaal belang.
In de memorie van antwoord is opgenomen dat voor de bevoegdheden van de provincies en het Rijk die niet als normstelling aan te merken zijn, zoals de bevoegdheid om een omgevingsvisie vast te stellen of de bevoegdheid om een programma vast te stellen, het subsidiariteitsbeginsel in het wetsvoorstel niet van toepassing is verklaard. Dit, omdat ze alleen de beschrijving van de doelstellingen van het betreffende bestuursorgaan en de beschrijving van de wijze waarop dat bestuursorgaan die doelstellingen wil bereiken, omvat. Maar doelstellingen die in beleidsdocumenten kenbaar zijn gemaakt, worden toch ook in de jurisprudentie van de bestuursrechter dikwijls van belang geacht voor de beoordeling van de vraag of er sprake was van een provinciaal belang, zoals de Raad van State ook op pagina 70 in haar advies opmerkt? In dat kader is het interessant dat er op 20 oktober 2010 een uitspraak is geweest — ik haal bewust een wat raar voorbeeld aan — over de maximale hoogte van op te richten reclamemasten in Groningen onder verwijzing naar het Provinciaal Omgevingsplan. Daarin was aangegeven dat reclamemasten het landschap kunnen ontsieren, waardoor ze dus niet hoger mochten zijn dan zes meter. Dat betekent dus dat een rijks- of provinciale omgevingsvisie een duidelijk begin van een motiveringsgrondslag vormt voor de toepassing van rijks- en provinciale bevoegdheden. Verandert dit nu of niet? Wil de minister daarop nog eens haar visie geven? Leidt dit gegeven er op zichzelf niet toe dat het subsidiariteitsbeginsel eigenlijk wel van toepassing moet worden verklaard op omgevingsvisies en -programma's?
Voorgaande sprekers hebben ook gesproken over de brief van 28 januari jl., waarin het Raadsledeninitiatief Lokale Autonomie aan de Eerste Kamer zijn zorgen heeft kenbaar gemaakt over de effecten van de Omgevingswet op de lokale autonomie. Eerlijk gezegd, denk ik dat een groot deel van de zorgen van die raadsleden ondervangen wordt door in artikel 2.3 van de Omgevingswet neergelegde principes zoals "decentraal wat kan en centraal, alleen als het moet" en "de minst belastende interventie". Dat laatste principe is in artikel 2.2 lid 3 geregeld. Ook worden die zorgen ondervangen door de "sneller en beter"-aanpak bij projectbesluiten, die in artikel 5.47 is opgenomen. Mijn fractie is deze mening ook toegedaan. Toch is er een element in het betoog van de raadsleden waarvan ook wij ons afvragen hoe dat later in de Omgevingswet is geregeld. Op grond van artikel 1.4 van de Crisis- en herstelwet is het beroepsrecht van lokale overheden ingeperkt tegen besluiten van de rijksoverheid die niet zijn gericht op de betreffende lokale overheid, maar behoren tot bij de Crisis- en herstelwet aangewezen projecten. Dergelijke projecten zijn meestal in de lokale politiek wel degelijk eerst besproken. Het is de bedoeling dat de Crisis- en herstelwet natuurlijk opgaat in de Omgevingswet. Keert de beperking van het beroepsrecht van lokale overheden daarin terug? Zo ja, hoe?
Nu spreken we vandaag alleen over de Omgevingswet. Die is natuurlijk maar een begin van het totaal van de wetgeving, nodig om het hele omgevingsrecht te herzien. Iedereen heeft daarover al iets gezegd. Binnenkort krijgen we nog de aanvullingswetgeving met de inpassing van allerlei sectorale wetten, de invoeringswetgeving, wat de uitvoeringswet eigenlijk is, en de AMvB's, waarin alle normen worden opgenomen. Die vullen dadelijk allemaal de Omgevingswet aan. Ze moeten mogelijk ook allemaal door de Tweede en de Eerste Kamer. Ik hoop eerlijk gezegd — ik zeg nu wat ik zo straks ook al zei — dat we de discipline weten op te brengen om niet van alles te willen veranderen in die wetgeving. Dan is het einde namelijk zoek. Misschien zeggen we daarna wel "wat hebben we toch ontzettend veel geregeld", en moeten we wél een keer gaan maaien, maar ik denk dat we voor het succes van dit proces dat dan maar daarna moeten doen.
Dan kom ik nog te spreken over de legestarieven. Vanuit mijn historie zullen de leden begrijpen dat ik er geen probleem mee heb dat er verschillen zijn tussen de legestarieven die gemeenten hanteren, al was het maar omdat de kostenniveaus in verschillende soorten gemeenten nou eenmaal verschillen. Landelijke normen zijn mijns inziens dus echt onmogelijk. Toch zijn deze verschillen een eeuwige bron van ergernis. Het is naar de mening van de VVD dus wel van belang om te zorgen dat er gekomen wordt tot een grotere transparantie over de wijze van totstandkoming van die tarieven. We zijn dan ook heel verheugd dat de minister van BZK dit gaat opnemen in het Besluit begroting en verantwoording van provincies en gemeenten, zodanig dat gemeenten en provincies een transparante cijfermatige en inhoudelijke toelichting op de totstandkoming en de kostendekkendheid van de legestarieven moeten opnemen. Zo wordt het inzichtelijk voor de burgers hoe de tarieven zijn vastgesteld en welke elementen daarin een rol spelen.
Het is ook mooi dat die regels komend jaar al ingaan, dus een jaar voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dan is dat vuiltje maar weggewerkt. Dank daarvoor aan deze minister en natuurlijk ook aan de minister van BZK.
Een ander probleem is nog de financiering van de verandering. Ook over dit punt is al gesproken door voorgaande sprekers. De minister zegt nog niet zo veel over dit punt. Een streven van de Omgevingswet is dat het werken met algemene regels uitgangspunt moet zijn en dat vergunningen de uitzonderingen worden. De verwachting is dat daardoor onder de Omgevingswet veel meer activiteiten dan nu gewoon vergunningsvrij kunnen worden verricht. Dat betekent voor gemeenten echter niet altijd dat er verhoudingsgewijs veel minder werk is. Een deel van het werk verschuift namelijk echt naar de voorkant, namelijk beleid en beantwoording van klantvragen over bijvoorbeeld vergunningsvrije activiteiten, maar een heel groot deel verschuift naar de achterkant, want gemeenten hebben nog steeds een toezichts- en handhavingstaak waar ze terecht geen leges voor in rekening mogen brengen. Die werkzaamheden moeten dus binnenkort uit de algemene middelen worden gefinancierd. Ik neem aan, en hoop dat de minister dat ook kan toezeggen, dat hiervoor gewoon het artikel 2-overleg gevoerd gaat worden waarmee daar invulling aan wordt gegeven.
Ten slotte voor nu, want we zullen elkaar nog dikwijls spreken voordat de Omgevingswet in totaliteit klaar is, het volgende. Als alle aanvullingswetten, de invoeringswet en de AMvB's zijn gepasseerd en geaccordeerd, gaat de VVD-fractie er wel van uit dat de beleidsterreinen die dan geïntegreerd worden in de Omgevingswet, waaronder ook het natuurbeleid, onder de verantwoordelijkheid van één bewindspersoon komen te vallen. In de huidige situatie zou dat betekenen dat alles naar Infrastructuur en Milieu moet, maar ik weet maar al te goed dat dan de volgende verkiezingen allang achter de rug zijn. Het is daarom van belang dat bij de formatiedossiers dit puntje wordt meegenomen. Hoe denkt de minister hierover?
Afrondend vindt de VVD fractie dit een bijzonder wetsontwerp. Als ik probeer vooruit te kijken en een beetje te dromen, dan wordt het over een aantal jaren, en dat zal best nog even duren, een stuk minder gecompliceerd voor burgers en bedrijven die iets willen, maar ook voor hen die tegen iets zijn. Daarmee zijn er kansen aanwezig om een heel grote hoeveelheid bureaucratie op te ruimen zonder de rechtszekerheid te verminderen. Sterker nog, die worden groter naarmate de eenvoud toeneemt.
De voorzitter:
Dank u wel. Wenst een van de leden in eerste termijn nog het woord? Dat is niet het geval.
In het schema was voorzien dat we omstreeks 16.45 uur klaar zouden zijn met de eerste termijn van de Kamer. Dan zou er geschorst worden tot 18.30 uur, inclusief de dinerpauze. Ik stel voor om te schorsen tot 18.00 uur, inclusief de dinerpauze, tenzij daar werkelijk heel grote bezwaren tegen zijn van de kant van de Kamer en/of de minister. Het is een beetje onzinnig om de drie kwartier die we nu sneller zijn, te laten verlopen. Ik zie dat er geen bezwaar tegen is.