Verslag van de vergadering van 11 maart 2014 (2013/2014 nr. 22)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.00 uur
De heer Franken i (CDA):
Voorzitter. Waarom houden we — overigens naar aanleiding van een door U indertijd gedaan voorstel — dit debat over de staat van de rechtsstaat? Ik beschouw het als een soort zelfevaluatie van de commissie voor V & J. We behandelen veel individuele voorstellen, maar hoe is de algemene lijn? Zitten we in Nederland op koers waar het gaat om het functioneren van de rechtsstaat? We maken als wetgever regels voor het gedrag van burgers en van de overheid en ook regels voor het apparaat dat dient om dat gedrag te controleren. Daarmee trachten we de rechtsorde vorm te geven. Maar een noodzakelijke voorwaarde voor een voor ons acceptabele rechtsorde is dat we moeten kunnen spreken van een rechtsstaat. Daarvan vormen de wettigheid of rechtszekerheid van het overheidsoptreden, de scheiding van staats- of overheidsmachten met een onafhankelijke rechtspraak en een aantal wel gedefinieerde grondrechten de ingrediënten.
We zijn ons ervan bewust dat de legitimiteit van de rechtsstaat gevoelig is voor incidenten en opkomende onvrede. Hierdoor kan de rechtsstaat sluipenderwijs worden ondermijnd, met potentieel verregaande gevolgen. Daarom is er alle reden om het draagvlak en de kernwaarden van de rechtsstaat actief in de politieke en maatschappelijke belangstelling te houden. De burger moet steeds op de rechtsstaat kunnen blijven vertrouwen. "We kunnen ons geen onverschilligheid veroorloven" (rapport 2008).
Nu is er kritiek gekomen op het functioneren van de rechtsstaat die niet zozeer van de zijde van de burgers afkomstig is, maar uit een van de staatsmachten zelf: de rechterlijke macht en de juridische beroepsgroep. Rechters vinden dat zij hun werk niet goed meer kunnen doen; zij voelen zich overwerkt en onbemind. De werkdruk loopt op en de middelen krimpen. De rechters stellen dat de kwaliteit van de rechterlijke uitspraken niet meer kan worden gegarandeerd. Bovendien dreigen de bezuinigingen op de rechtshulp de toegang tot het recht op een onaanvaardbare wijze te gaan belemmeren.
Als eerste onderwerp zal ik de aandacht richten op deze aspecten van het functioneren van de rechter. Daarnaast blijkt dat de politiek niet goed raad weet met het recht. De rechtzoekende burger vormt een kostenpost en de rechter een lastig instituut dat bepaalde veranderingen tegenhoudt, en tegenspraak wordt in de politiek niet altijd op prijs gesteld. We zien ook dat de uitvoerende macht bevoegdheden naar zich toe trekt, ten detrimente van de rechterlijke macht: het evenwicht in de rechtsstaat wordt verstoord. Naast deze beide onderwerpen zal ik vervolgens aandacht vragen voor specifiek de afhandeling van strafbare feiten: de prestaties in de strafrechtsketen.
Ik begin met het functioneren van de rechter. Het is in deze tijd duidelijk dat ook de rechtspraak met bezuinigingen wordt geconfronteerd. Daarbij wordt zowel de aanbodzijde aangepakt (wat kan "het apparaat" aan meer opbrengst in productie opleveren) als de vraag naar rechtshulp (de door het publiek geleverde instroom van zaken) beperkt.
Hoewel er al geruime tijd gemor over ongewenste productiedruk met betrekking tot rechterlijke uitspraken te horen valt, voeren de rechters de afspraken over budgetbeperkingen loyaal en met grote inzet uit. Een keerpunt kwam met het Leeuwarder Manifest van december 2012. Hierin wordt gesteld dat de kwaliteit van het werk in het geding is.
Nu is het een algemene menselijke eigenschap om al gauw over werkdruk te klagen, maar het blijkt hier serieus. Het gaat over meer dan louter subjectieve meningen of de beleving van een specifieke groep mensen. Maar als de kwaliteit in het geding is, waar gaat het dan over? Corstens parafraserend zeg ik: de rechter heeft als opdracht bij het ordenen van relaties "vorm te geven aan rechtvaardigheid". Zijn kwaliteit bestaat uit het los staan van vooringenomenheden, vooroordelen en opvattingen die vanzelfsprekend lijken. Hij poogt nieuwe, onverwachte stellingen te doorgronden en daarvoor aan partijen de ruimte te geven. De rechter treedt in feite op als iemand die technisch handwerk verricht, terwijl hij daarbij ook de kunst beoefent van het met praktische wijsheid afwegen van argumenten en belangen.
Het blijkt echter dat de uitoefening van dit ambacht nu is gebonden aan een bekostigingssysteem dat meer is dan een randvoorwaarde voor de beroepsuitoefening. Als randvoorwaarde is het helemaal niet slecht om criteria voor tijdsbesteding en het hanteren van de werklast vast te stellen. Een begroting eist transparantie van die factoren. Het kan prikkels geven tot doelmatig werken en om doorlooptijden te verminderen. Snelheid van de berechting is trouwens een voorwaarde voor de acceptatie van een vonnis en daarmee een aspect van de kwaliteit van het rechterlijk werk. Maar er zijn toch wel factoren aan te wijzen waaruit blijkt dat het niet alleen gaat over structureel overwerk en minder gelegenheid voor permanente educatie.
Ik noem een aantal voorbeelden, die meer dan een louter subjectieve indruk geven van druk op de kwaliteit (Van der Wilt, Trema 2011, 4):
- Er worden steeds meer zaken enkelvoudig afgedaan die ingewikkelder zijn dan gevallen — ik citeer een wetsartikel — "waarin geen bewijsproblemen, geen andere complexe juridische factoren en een strafmaat volgens duidelijke richtlijnen" een rol spelen.
- Er zijn te weinig RC's zodat zij de pretentie van hun wettelijke onderzoekstaken niet kunnen waarmaken.
- Vonnissen worden meer met standaardformules gemotiveerd, waaruit een veronachtzaming blijkt van maatwerk.
- In civiele zaken worden significant minder getuigenverhoren gehouden en worden zaken afgedaan met een formulering in de trant van: "er is onvoldoende gesteld of gebleken, dat". Dat levert dan wel een snelle afdoening in eerste aanleg op, maar — zie de paradox — het nodigt ook uit tot meer appel.
- In het vreemdelingenrecht blijkt uit onderzoek van Groenendijk en Terlouw dat de oordeelsvorming in eerste aanleg tot een "weinig kritische navolging leidt van de jurisprudentie van het appelcollege, terwijl die jurisprudentie binnen de vreemdelingenrechtspraak blootstaat aan serieuze kritiek. Een afwijkende uitspraak vereist een meer uitgebreide motivering dan volgens de bekostigingsvoorwaarden mogelijk is".
De vindplaatsen zijn in mijn pleitnota te vinden, ook van de literatuur die ik aanhaal. Ik zie dat de voorzitter valt over het woord "pleitnota", maar dan zeg ik dat ik hier pleit voor de rechtsstaat.
- De Hoge Raad overweegt in een arrest van 13 juli 2010 (LJN:BM 0256): "Met het oog op de versterking van de kwaliteit van de berechting in eerste aanleg verdient het zeker aanbeveling dat het hof — meer dan thans het geval is — uitlegt waarom zijn arrest afwijkt van het vonnis waarvan beroep. Het belang van die uitleg is" (ik parafraseer) "nog klemmender geworden sinds de Wet versterking cassatierechtspraak tot wet is verheven "en als gevolg daarvan het leidinggeven aan de rechtseenheid ten dele verschuift van de Hoge Raad naar de hoven waardoor hun zorg voor de bescherming van de rechten en belangen van de partijen aan betekenis wint."
Daartegenover staat in een korte tijd later door de Raad voor de rechtspraak uitgebracht rapport, dat "de sterke vakinhoudelijke gedrevenheid en de gerichtheid op kwaliteit en onafhankelijkheid een te grote bepalende invloed hebben op de bedrijfsmatige organisatie van de gerechtshoven. De gewenste cultuur zal een zakelijker karakter moeten krijgen, waarbij het sturen op resultaten bepalend is", aldus het rapport. En dan komt er als aanbeveling: meer delegeren naar gerechtssecretarissen, meer enkelvoudig afdoen en meer plaatsvervangers inzetten. Ten slotte geef ik nog twee voorbeelden in deze serie. Mijn eerste voorbeeld is het volgende. Bij strafzittingen, waarop een groot aantal dossiers wordt geappointeerd, worden steeds meer dossiers na een voorselectie door een gerechtssecretaris niet meer door de rechter opengeslagen. De rechter controleert dan niet meer zelfstandig of het onderzoek voldoende is geweest.
Dan mijn tweede voorbeeld. Bij megazaken is de voorbereiding zo kort, dat de rechters in zekere zin moeten volstaan met het overzichtsproces-verbaal van de politie of zich moeten beperken tot de "leeswijzer", die de politie vooraf heeft samengesteld. De rechter vormt zich op basis van het dossier dus geen zelfstandig oordeel meer.
Die laatste voorbeelden hebben een algemene strekking. De rechter werkt steeds meer met allerlei soorten assistenten: secretarissen, gerechtsauditeurs, maakjuristen, chefjuristen, schrijfrechters of hoe ze ook worden aangeduid. Deze tendens veroorzaakt een fundamentele verandering in de rechterlijke functie. Kronman beschrijft dit fenomeen voor de Verenigde Staten onder de titel: The Lost Lawyer. Het gevolg is namelijk dat de rechter niet meer zelf de afwegingen maakt die noodzakelijk zijn om in een concreet geval tot een rechtvaardig oordeel te komen — dat is meer dan louter techniek; "prudence and practical wisdom" spelen ook een belangrijke rol — maar dat hij een soort "reviewer" is geworden, die alleen nog beoordeelt wat zijn medewerkers hebben vastgesteld en geformuleerd. In sommige colleges is dit de algemene lijn. De rechter zelf staat daarmee ver af van de procespartijen. Hij/zij is niet meer onbevooroordeeld. Hij/zij is niet meer authentiek, want hij/zij ziet "het geval" door de lens van de voorafgaande beslissingen van zijn assistenten, hoewel dat formeel dan nog adviezen zijn.
Wie is er dan uiteindelijk verantwoordelijk, zo vraagt Buruma zich terecht af. De conclusie is dat de rechter wordt gebureaucratiseerd: hij/zij wordt manager niet meer naast, maar in plaats van een professional. De managementcultuur van sturing en standaardisatie krijgt de overhand boven gezag en transparantie. Wij menen echter dat sturing en management slechts faciliterend mogen zijn en altijd de waarden en legitimiteit van de rechtspraak als geheel moeten dienen. Aandacht en zorg voor kwantitatieve aspecten zoals prijs, aantal en tijd, moeten strekken tot waarborging van de onafhankelijkheid en legitimiteit van de rechtspraak. De rechter moet daarom voldoende ruimte krijgen — kennelijk meer dan nu het geval is — om een zorgvuldige afweging te kunnen maken van de belangen die in een specifiek geval aan de orde zijn. Het moet in concrete gevallen maatwerk zijn. Daar heeft de burger recht op. Is de minister het daarmee eens?
Natuurlijk moet het rechterlijk apparaat productie leveren en bestuurbaar en betaalbaar zijn en blijven, ook bij teruglopende budgetten. De regering probeert daarom ook de vraag naar rechterlijke beslissingen te beperken door voor de burger de proceskosten te verhogen — de griffierechten — en de gesubsidieerde rechtshulp te verlagen. Het recht op toegang tot de rechter mag echter niet onmogelijk worden gemaakt. Ik wijs op het voornemen van de regering om naar aanleiding van de motie-Lokin-Sassen de toegang tot de rechter grondwettelijk te garanderen. Maar voor het voortdurend verhogen van de financiële drempels voor de burger lijkt nu een praktische grens te zijn bereikt. Het is een teken aan de wand dat na de substantiële stijging van de griffierechten het aantal handelszaken — dan denk ik speciaal aan de inning van kleine geldvorderingen — in 2012 met 20% is afgenomen, terwijl het aantal verstekzaken in deze sector met 43% is toegenomen. Een dergelijke uitval kan wijzen op het ontstaan van een slechtere betalingsmoraal van burgers en bedrijven en kan leiden tot het ontstaan van eigenrichting. Wij maken ons daar zorgen over. Kan de minister ons hierover nog geruststellen? Is het maximum nu echt bereikt?
Het is overigens interessant dat de staatssecretaris voor het toekennen van rechtsbijstand een selectie aan de poort voorstelt, die is toegedacht aan het Juridisch Loket. Nu is dit loket een nuttige eerstehulppost, die praktische oplossingen kan voorstellen en naar andere instituties kan verwijzen, waarbij als ultimum remedium de verwijzing naar een advocaat geldt. Zonder verwijzing van het loket kan de advocaat geen toevoeging meer krijgen. Dat betekent dat de loketambtenaar, dat wil zeggen de overheid, beslist of er toegang tot de rechter wordt verleend. Dit is wel heel merkwaardig wanneer we ons realiseren dat de overheid partij is in 60% van de rechtszaken. Dan tel ik bestuursrecht, strafrecht, vreemdelingenrecht en sociaal-verzekeringsrecht bij elkaar op. Het is bovendien onjuist, omdat het beginsel van de vrije toegang tot de rechter hiermee wordt genegeerd. De Raad van State heeft al opgemerkt: " ... alleen ten behoeve van een legitiem doel mogen beperkingen aan de toegang tot de rechter worden gesteld" en "Bezuinigingen vormen op zichzelf geen legitiem doel in de hier bedoelde zin".
Graag vernemen wij hoe de staatssecretaris dit probleem denkt op te lossen. Ik kan nu al zeggen dat ik daarvoor een motie in petto heb, maar ik wacht graag eerst het antwoord af. Zou er in het geval van afwijzing van een verzoek tot vergoeding van de kosten van rechtsbijstand door het loket een voorwaardelijke toevoeging kunnen worden verleend, waarna een rechter dan als "echte" poortwachter optreedt, die met zijn kennis, vaardigheid en "prudence and practical wisdom" de zaak zelf door een schikking of een mondeling vonnis kan afdoen of kan verwijzen naar een vorm van ADR, dan wel naar gespecialiseerde collega's? De huisarts in de eerste lijn is toch ook een bevoegde deskundige?
Vanuit de praktijk zijn er ook wel voorstellen gedaan met betrekking tot de financiering van de rechtshulp. Daar wil ik graag aan toevoegen dat ook oude ideeën weleens een nieuw perspectief kunnen bieden. Een vraag in dit verband is of de minister nog eens wil nagaan wat de werking is van diverse soorten van rechtsbijstandverzekering. Kan hij een algemeen overzicht geven? 42% van de huishoudens heeft al een dergelijke verzekering lopen. Het is een feit dat het probleem niet alleen de gefinancierde rechtshulp betreft. Ook veel mkb'ers en particulieren met een middeninkomen zullen de verhoogde griffierechten niet kunnen opbrengen. Zij staan dan in een ongelijke positie ten opzichte van grote bedrijven en personen die een beroep kunnen doen op door de overheid gefinancierde rechtshulp.
Voorzitter. Mijn tweede onderwerp betreft de verschuiving van bevoegdheden van de rechter naar het bestuur. Na de met waarborgen omklede Wet Mulder zijn er steeds meer bestuursambten tot straffen bevoegd geworden. Dat geldt niet alleen voor politieambtenaren, maar ook voor ministers, zelfstandige bestuursorganen, Gedeputeerde Staten, stadswachten en officieren van justitie. Bovendien is de zwaarte van de bestuurlijke straffen enorm uitgebreid. De Nederlandse Zorgautoriteit mag zelfs boetes opleggen van 10 miljoen euro. Ook een grote schikking als in de Libor-zaak gaat buiten de rechter om. Dit soort maatregelen betreft de omgang van de politiek met de rechter in Nederland. In deze Kamer hebben Tjeenk Willink, Corstens, Brenninkmeijer en Hirsch Ballin daar behartigenswaardige dingen over gezegd. Ik ben het van harte eens met de conclusie die, samengevat, inhoudt dat in het marktdenken van de overheid geen plaats is voor de eigen identiteit en waarderationaliteit van instituties. In het marktdenken is tijd een kostenpost, aldus Tjeenk Willink. Het marktdenken richt zich op afzonderlijke doelen en niet op waarden. Daarmee komt de functie van de rechter in gevaar. Het bestuur zal van tijd tot tijd tegenspraak horen, ook van de rechter. Helaas wordt dat ervaren als een stoorzender. Zonder tegenspraak - zo werd terecht gesteld - is er geen samenspraak en zonder tegenwicht is er geen evenwicht. En dat hebben we in een democratie nu juist nodig. Er bestaat geen primaat van de politiek, maar een spreiding van machten, juist om door middel van checks and balances een evenwicht mogelijk te maken. Daarom kan een democratie niet functioneren als deze niet tevens een rechtsstaat is, als er geen rechter is, die ho kan zeggen tegen het bestuur omdat een grondrecht in het geding is. Dit is het beeld dat op 6 februari 2014 is neergezet tijdens de expertmeeting.
Wij vinden deze tendens om op grond van budgettaire overwegingen beleidsvorming, beleidsuitvoering en handhaving steeds meer in één hand te brengen niet gewenst. Recht wordt in toenemende mate gebruikt als een à la carte beleidsinstrument en niet als zelfstandige waarde. De controle van de rechter is echter een noodzakelijke voorwaarde voor het herstellen van het evenwicht van machten in onze democratie en daarmee voor het voortbestaan van de rechtsstaat. Wij mogen wel van de rechter vragen om zuinig en efficiënt te werken. En het is aannemelijk dat hij dat doet. De uitgaven voor de rechterlijke macht waren in 2013 €61 per hoofd van de bevolking per jaar en 0,41% van de overheidsuitgaven. Volgens de stukken voor 2014 zou dat €62 per hoofd van de bevolking zijn en 0,39% van de overheidsuitgaven. Maar wij doen tegelijkertijd een krachtig beroep op de regering om op haar beurt zuinig te zijn op het instituut rechterlijke macht en om rechtspraak als een collectief goed en niet louter als een kostenpost te kwalificeren. Wij vragen uitdrukkelijk te garanderen dat de verhouding tussen de staatsmachten zal worden gerespecteerd en dit in wetgeving en beleid tot uitdrukking te brengen. Mijn fractie zal bij komende wetsvoorstellen dit uitgangspunt strikt hanteren.
Voor ons derde onderwerp heb ik een aantal feitelijke vragen. "De strafrechtketen hapert", zegt de voorzitter van de NVvR en "het OM verkeert in zwaar weer", aldus raadsheer Buruma. Na lezing van het dikke rapport Criminaliteit en Rechtshandhaving 2012 schrijft een bekende commentator in de NRC: "Criminaliteit daalt, veiligheid stijgt, Justitie doet steeds minder." Ik heb de cijfers die deze conclusie dragen, nagezocht en ik ben het met de weergave eens. Het betekent dat van de geregistreerde criminaliteit alleen maar het topje van de ijsberg wordt opgepakt en afgehandeld, zodat het handhavingsrendement zeer laag is. Aan de minister de vraag: waar zit dat enorme verschil van ongeveer 75% tussen geregistreerde criminaliteit en de output van doorgezonden zaken naar het Openbaar Ministerie? In andere landen, bijvoorbeeld Duitsland, zijn die cijfers veel gunstiger. Er bestaat ongerustheid over de inzet van de politie, vooral in de nachtelijke uren. Over de effectiviteit in de keten heeft de Algemene Rekenkamer in het bekende rapport Prestaties in de strafrechtsketen een groot aantal knelpunten aangegeven. In het rapport van Andersson Elffers Felix van maart 2013 zijn de knelpunten die tot een ongewenste uitstroom leiden, onderzocht en zijn verbeterpunten aangegeven. Die knelpunten liggen vooral in de opsporingsfase, dat wil zeggen bij de politie, een groot apparaat in een reorganisatie, die, naar het schijnt, niet zonder slag of stoot verloopt. Er zouden bijvoorbeeld heel veel bezwarenprocedures zijn van mensen die van functie moeten veranderen. De vraag is hoe de verbeterpunten van het AEF-rapport worden opgepakt. De minister schrijft als een uitwerking van de mooie brief naar aanleiding van de motie-Engels over zijn concrete plannen dat er in 2016 een aanzienlijke versterking zal zijn gerealiseerd. Hoe staat dat er nu mee, een jaar na het verschijnen van het AEF-rapport? Wat is er al bereikt?
Een laatste vraag nog over het OM. Is het de officier van justitie nog wel die beslist wat er wordt vervolgd? Ik verwijs nog even naar Buruma, die aangeeft dat de vervolgingsbeslissing de vrucht is van omgevingsoriëntatie, dat wil zeggen het resultaat van overleg van parketmedewerkers, politie, reclassering, Raad voor de Kinderbescherming en slachtofferhulp, in het jargon de afdoeningstafel. En beslist de officier van justitie nog wel over de wijze van dagvaarden? Mijn vraag aan de minister is of de eerder door mij genoemde bureaucratisering van de rechtspraak ook bij het OM heeft plaatsgevonden. Ik denk dat het zelfs nog erger is. Als door de politie een zaak aan het parket wordt gemeld, komt er weekofficier aan de lijn, het proces-verbaal gaat vervolgens naar een intake-officier en daarna zal een behandelofficier waarschijnlijk de beslissing tot vervolging nemen. Wordt deze behandeling doorgezet dan komt er een zittingsofficier aan te pas en bij appel zal weer een ander lid van het OM, de AG, opnieuw het dossier moeten doornemen. De zaak gaat dus door vijf paar handen, terwijl daartegenover één enkele advocaat staat die het dossier van haver tot gort kent. Is dit geen bureaucratie?
Ik sluit af. Dit debat beschouw ik als een vorm van meedenken in onze positie van medewetgever. De staat van de rechtsstaat is van alle drie de staatsmachten in hun onderlinge verhouding afhankelijk. Er zijn evengoed opmerkingen te maken en indringende vragen te stellen over de positie en werkwijze van de andere staatsmachten als over de rechterlijke macht, waarop ik mij in dit debat voornamelijk heb gericht. Uit onderzoek is echter bekend, dat het effect van het strafrecht, dat wil zeggen dat recidive wordt voorkomen en dat de toegebrachte schade enigszins wordt vergoed, afhankelijk is van drie factoren. Voor elk daarvan is een afzonderlijke staatsmacht verantwoordelijk. Dat zijn de wet, waarin een gedraging wordt omschreven die van een sanctie is voorzien, de wijze en vooral de snelheid van de berechting en de subjectieve pakkans. De laatste is een verantwoordelijkheid van het bestuur. Als een van deze factoren nul is, is het product nul. Daarom is het van belang dat wij als medewetgever ook aan de andere factoren aandacht geven. Onverschilligheid voor welke factor dan ook is geen optie. Wij zien met belangstelling uit naar het antwoord van de bewindslieden.