Verslag van de vergadering van 11 maart 2014 (2013/2014 nr. 22)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 15.45 uur
De heer Holdijk i (SGP):
Voorzitter. Ik begin met de melding dat ik mijn bijdrage in dit debat mede lever namens de fractie van de ChristenUnie.
De regering zal niet zitten te wachten op een serie lezingen over het onderwerp dat ons vandaag bezighoudt, maar mag wel verwachten dat wij helder zijn over de uitgangspunten van waaruit wij actuele vraagstukken benaderen. Daarom begin ik bij wat wij als functie van het recht zien. Het recht heeft een dienende functie, wat niet uitsluit dat het ook dwingend kan zijn. Het positieve recht vormt een altijd voorlopige neerslag van opvattingen in de samenleving. Bij wetgeving speelt actualiteit een rol, maar het moment kan het niet stellen zonder historisch besef. Recht is een vak, maar ook een cultuurgoed. Men behoeft geen cultuurpessimist te zijn om vraagtekens te plaatsen bij moderne cultuurontwikkelingen. Vooruitgangsgeloof kan immers blind maken. Tot de cultuur behoort ook religie, die een waarheid bevat die niet empirisch toetsbaar is, maar wel een morele impact heeft. De scheiding van Kerk en Staat betekent niet dat de overheid het monopolie heeft over de criteria die de gelding van het recht bepalen. Eisen waaraan alle overheidshandelen in een democratische rechtsstaat moet voldoen zijn in mijn ogen: rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, democratische legitimatie, publieke verantwoording en ook effectiviteit en efficiency.
Overigens, wat moeten wij verstaan wij onder de formulering "dé rechtsstaat"? Dat staat helemaal niet zo precies vast, want de ene rechtsstaat is de andere niet. Grondwetten en aanhangende wetten verschillen in de ene rechtsstaat soms verregaand van die in de andere. Rechtsstaten veranderen ook in de loop van de tijd. Het utopische verlichtingsproject heeft een dynamische geschiedenis doorgemaakt en niemand kan voorspellen welke ontwikkeling het nog zal doormaken. De basisprincipes en functies van de elementen van de democratische rechtsstaat komen geen van alle in zuivere vorm in het constitutionele recht van Nederland en van andere westerse staten voor. Zo is er meer sprake van checks-and-balances dan van een zuivere trias. De rechtsstaat fungeert als het normatieve kader van de democratie. Dat verklaart mede dat de hoog-morele beroepen op de rechtsstaat veelal opportunistisch van aard zijn. Er worden niet zozeer rechtsstatelijke of grondwettelijke, maar politieke doelen mee nagestreefd.
De rechtsstatelijke constitutionele praktijk van de westerse democratische rechtsstaat heeft kenmerkende manieren geïnstitutionaliseerd om de macht van de Staat te relativeren: het instrument van de periodieke verkiezingen, de verdeling van de overheidsmacht over een aantal posities, waarbij met name de onafhankelijke, niet partijpolitiek gebonden rechterlijke macht (en de advocatuur) belangrijk is, de plicht tot voldoende motivering van vonnissen en besluiten, op straffe van aantastbaarheid wegens vormverzuimen, en de regeling inzake gewetensbezwaarden in verschillende domeinen.
Een representatieve democratie betekent niet dat er geregeerd wordt dóór het volk, maar vóór het volk. In een democratie beslist de (parlementaire) meerderheid, maar deze moet zwaarwegende bezwaren van minderheden respecteren. Het doel van een democratie kan niet zijn het creëren van een eenheid, maar het organiseren van een samenleving met verschil. Een belangrijke opdracht van de democratie is het wegnemen van de "razende onvrede" (om woorden van onze overleden oud-collega Dölle te gebruiken) en het herstel van vertrouwen in onze instituties.
Een wezenlijk bestanddeel van de rechtsstaat zijn de grondrechten. Grondrechten spelen op vrijwel alle rechtsterreinen een rol. De bescherming ervan is bijzonder complex geworden door eisen op internationaal, Europees en nationaal niveau. Daar is op democratische wijze politiek toe besloten. De vraag is echter of men de portee en de mogelijke consequenties van wat besloten is, wel altijd in volle omvang heeft beseft.
Een van de knelpunten blijkt herhaaldelijk het recht op gelijke behandeling. Pluraliteit in de samenleving veronderstelt diversiteit, die botst met het dwingend nastreven van een gelijkheidsideaal. Het grondrecht op gelijke behandeling mag niet voorbijgaan aan het respecteren van personen en groepen in hun verscheidenheid in tal van opzichten, die met hun existentie en identiteit zijn verbonden. Gelijk hebben is niet gelijk aan gelijk krijgen en gelijk behandelen is niet hetzelfde als gelijkschakelen. Waar dat laatste gebeurt, blijft weinig over van keuzevrijheid en resteert alleen vrijheid voor gelijkgezinden.
Een misschien nog theoretische vraag in dit verband is wat het rechtsstatelijk standpunt van de regering, en ook van onze Kamer, zou zijn, indien er onverhoopt een politieke meerderheid mocht blijken te bestaan voor het verbieden van de besnijdenis van jongens onder 12 jaar. De Tocqueville zei over het gelijkheidsstreven het volgende: "Maar voor de gelijkheid — net als voor de vrijheid — hebben de democratische volken een vurige, onverzadigbare, eeuwige en onoverwinnelijke hartstocht; zij willen gelijkheid in vrijheid, en als zij dat niet kunnen bewerkstelligen, dan willen zij haar desnoods in slavernij en armoede".
Wij zijn allen groot geworden met het klassieke model van de trias politica, waarvoor drie elementen wat betreft de rechtsvorming kenmerkend zijn: het vasthouden aan het primaat van de wetgever, het legaliteitsbeginsel en het materieel wetgevingsbeginsel. De trias in klassieke zin staat al enige tijd onder spanning, zodanig dat sommigen deze machtenscheiding als een vechtscheiding beschouwen, namelijk vooral tussen wetgever en rechter. De opgetreden spanningen kunnen mijns inziens niet los worden gezien van het verval van traditioneel gezag, hiërarchie en soevereiniteit in algemene zin, maar er zijn ongetwijfeld ook veel andere oorzaken.
Als het om de rechtsvorming gaat, valt op dat het recht meer en meer als beleidsinstrument wordt beschouwd en gehanteerd. De dominantie van de raison d'état wordt steeds weer zichtbaar. Zo bestaat het economisch strafrecht vrijwel niet meer en is die rol overgenomen door het bestuursrecht. Ook in de wetgeving openbaart zich ditzelfde denken, bijvoorbeeld in de Wet op het financieel toezicht. Daarin is de onteigening losgekoppeld van de vaststelling van de schadevergoeding, terwijl artikel 14, lid 1, Grondwet voorschrijft dat onteigening alleen tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling kan geschieden. Zo zijn er vele voorbeelden te noemen waarin met een beroep op de raison d'état afwijking van de normale rechtsregels door de wetgever wordt gerechtvaardigd.
Het is voorlopig nog zoeken naar wat ik maar noem een "nieuwe trias", een nieuw evenwicht van machten. Wat bij die zoektocht voorop dient te staan, is dat de zorg voor de democratische rechtsstaat een gedeelde maar ook een gezamenlijke verantwoordelijkheid is. Een van de belangrijkste knelpunten in die "nieuwe trias" is de rechtsvormende taak van de rechter. De Hoge Raad en andere rechters zien dit als een van de rechterlijke taken. Die rechtsvormende taak is niet in de Grondwet te vinden. Integendeel. De Wet algemene bepalingen suggereert op zijn minst dat de rechter niet aan rechtsvorming mag doen.
Door verschillende ontwikkelingen binnen de democratische rechtsstaat, in het bijzonder door de verwevenheid van ons nationale rechtssysteem met de Europese en internationale rechtsorde in het proces van rechtsvorming wordt steeds sterker op de rechter geleund, en zulks zet de verhouding tussen de nationale wetgever en de nationale rechter onder druk. Democratische legitimatie is niet (meer) alleszeggend. Democratie — zelfs de representatieve democratie — is niet meer het laatste woord, al wil het idee van een volksreferendum dat nog overeind houden. De vraag is dan wat het alternatief is voor democratische besluitvorming door nationale regering en parlement. Duidelijk lijkt wel dat bij de internationale verankering van de rechtsstaat sterker op de rechter wordt geleund dan op de vertegenwoordigende lichamen. Even duidelijk is echter voor mij dat de rechtsstaat geen rechtersstaat moet worden.
Bijna twee jaar geleden, op 13 maart 2012, voerden wij in deze Kamer een beleidsdebat over de toekomst, de rol en bevoegdheden van het EHRM. Wat is er geworden van de Brighton-verklaring wat betreft het subsidiariteitsbeginsel en de margin of appreciation? Daar hebben we toen uitgebreid bij stilgestaan. Misschien valt er nieuws te melden.
Een belangrijke kwestie die zich aandient in dit verband, is onder andere op welke wijze en in welke mate rechterlijke constitutionele toetsing van wetgeving te realiseren en te rechtvaardigen valt. Kortom: hoe de problemen rond de democratische legitimatie van de rechterlijke rechtsvorming op te lossen? Want het moge zo zijn dat in de democratie niemand het laatste woord heeft, een inmiddels gevleugeld woord van de heer Corstens, president van de Hoge Raad. Democratie is inderdaad een discussie zonder einde, zou ik willen zeggen, maar duidelijk is dat ook de rechter niet het monopolie en zondermeer het laatste woord heeft noch behoort te hebben in de uitleg van de betekenis van het recht. Ik heb het over het recht en niet zozeer over de wet. Een oud Romeinsrechtelijk adagium luidt: "lites finiri oportet". Dat moge gelden voor de beslechting van concrete geschillen, maar dat kan niet zondermeer gelden voor de resultaten van rechterlijke constitutionele toetsing. De problematiek van het democratisch deficit vraagt om een oplossing, een evenwicht op basis van onderscheiden zelfstandigheid en wederzijdse afhankelijkheid binnen de trias politica. De thans meest aangeprezen benadering is het concept van de dialoog tussen wetgever en rechter, maar ook die zal, hoe dan ook, tot één bepaalde conclusie moeten leiden.
Het is onomstreden dat de rechter onder andere een controlerende functie op het bestuur en een toetsende functie op de wetgever heeft ter bescherming van de rechten van de justitiabelen. Mede daarom moet de kwaliteit van de rechtspraak gewaarborgd blijven. De rechterlijke macht als derde staatsmacht staat onder druk van overvraging en onderfinanciering. Verbestuurlijking, productiedruk en bureaucratisering moeten vermeden worden, evenals voortdurende reorganisaties. Gezocht zou moeten worden naar bijvoorbeeld versimpeling van civiele procedures, onder andere om het rekken van procedures tegen te gaan.
Wat meer het strafrecht betreft, moet toch erkend worden dat het OM een hybride positie heeft gekregen: naast de kerntaak van opsporing en vervolging van strafbare feiten, heeft het een bestuurlijke taak met betrekking tot de openbare orde en een rechterlijke taak door afdoeningsmogelijkheden via transactie en strafbeschikking gekregen. Mede met het oog op het ZSM-initiatief vraag ik om de magistratelijke rol van de officier van justitie overeind te houden. Hij moet niet alleen de uitvoerder van richtlijnen en de beleidsmatige aanstuurder van de politie worden. Het strafrecht moet gericht blijven op het vinden van een juiste balans tussen effectieve criminaliteitsbestrijding en adequate rechtsbescherming.
In meer algemene zin dient justitie gericht te zijn op handhaving van het recht en bescherming van de burger en zijn belangen. Zowel een onafhankelijke rechterlijke macht — ik zei het eerder — als een onafhankelijke advocatuur is essentieel voor het goed functioneren van de rechtsstaat.
Intussen staat justitie voor de gigantische problematiek van een overbelaste rechtsorde. De verzorgingsstaat, die ik thans zou willen typeren door de ontwikkeling "van gunst naar recht" heeft daar niet weinig aan bijgedragen. Massaliteit en complexiteit van het positieve recht hebben voor een stapeling en diversiteit van rechtsgangen gezorgd. Zo wilden wij dat kennelijk bewust, en met regelmaat zorgen de Kamers voor vernieuwing en uitbreiding van regelgeving. Dit alles resulteert in een juridisering van de samenleving.
Verondersteld wordt wel dat een gang naar de rechter het laatste is waar burgers aan denken, maar staat dat wel vast? Is de gedachte dat men zijn recht wenst te halen niet minstens even sterk aanwezig? Justitie mag dan een collectief goed heten, maar daarmee is het in mijn ogen nog geen consumptiegoed. Duidelijk is dat er altijd grenzen zijn aan de verwerkingscapaciteit via handhaving door de rechter.
Een en ander kan leiden tot onbeheersbare kosten. Dat moet een zorg zijn voor de politiek. Justitie vervult één van de kerntaken van de overheid. Op grond daarvan ben ik geneigd, een relatieve voorrangspositie aan deze taak toe te kennen als het om de toedeling van financiële middelen gaat. Er zullen immers altijd keuzes gemaakt moeten worden. Ook binnen het huidige justitiebudget zou ik wel keuzes willen maken en zou ik verschuivingen in kosten binnen het geheel van justitietaken denkbaar achten. Een gunstig bijeffect van noodzakelijke bezuinigingen is overigens veelal dat men creatief gaat nadenken over mogelijkheden hoe het anders zou kunnen, die anders buiten beschouwing zouden zijn gebleven. Met andere woorden: ik voer geen pleidooi voor het zonder meer verhogen van het justitiebudget als zodanig.
De toegang tot de onafhankelijke, onpartijdige overheidsrechter wordt als een grondrecht beschouwd, dat eerlang in de Grondwet zal worden opgenomen. Het is in mijn ogen zorgelijk dat vanwege de kosten van een procedure voor ondernemers en particulieren met vorderingen onder de €1.500 de gang naar de rechter niet meer rendabel is. Dat kan liggen aan de griffiekosten, maar bij andere procedures maken advocatenkosten het leeuwendeel uit van het prijskaartje dat voor de burger aan een rechtsgang hangt. Is de gedachte van een flexibilisering van de griffierechten bespreekbaar? Anderen hebben er uitvoeriger bij stilgestaan.
Niet elk geschil behoeft aan de overheidsrechter te worden voorgelegd, maar stellen de alternatieven voor de overheidsrechtspraak kwantitatief echt veel voor op de 1,8 miljoen zaken die daar nu jaarlijks worden afgedaan? Aan gesubsidieerde rechtshulp wordt thans 400 miljoen per jaar besteed. Dat de pro-Deopraktijk van weleer is vervangen door een wettelijke subsidieregeling is wellicht niet zo vreemd sinds het geloof in God ook onder advocaten is afgenomen.
De heer Franken i (CDA):
Dat betwist ik. Max Weber heeft in de voorvorige eeuw al vastgesteld dat er een tendens aanwezig was waarbij de uitoefening van beroepen waarbij men om de eer een bepaalde functie vervulde, aan het verschuiven was naar de uitoefening van beroepen in een economische situatie, zodat er een vergoeding zou komen. Ik zou dus beslist niet zo somber willen zijn als de heer Holdijk door de verschuiving van een pro-Deopraktijk naar een betaalde praktijk als een wijziging van religieuze opvatting dan wel moreel verschil te duiden.
De heer Holdijk (SGP):
Ik denk dat we een rechter nodig hebben om hierover uitsluitsel te geven, maar voorlopig houd ik het erop dat Max Weber toch profetische uitspraken heeft gedaan.
Ik zei al: niet elk geschil behoeft aan de overheidsrechter te worden voorgelegd, maar stellen de alternatieven waar we over nadenken en waar experimenten mee plaatsvinden, kwantitatief veel voor op de 1,8 miljoen zaken die nu jaarlijks door de rechterlijke macht worden afgedaan? Het ministerie streeft voor de gesubsidieerde rechtshulp naar een bezuiniging van 85 miljoen. Het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand, zoals het er nu nog is, is nog net adequaat, zegt men. Met 85 miljoen minder valt het in duigen, zegt men. Is dat laatste een reële aanname te noemen? Is ook de stelling juist dat 60% van het totale budget wordt besteed aan rechtshulp in zaken tegen de Staat? Als dat zo is, zou dat reden tot nadenken moeten zijn.
Voorzitter. Ik zou nog tal van andere praktische vragen, die ook door anderen hier ter tafel zijn gebracht, kunnen noemen, maar met deze beschouwingen en vragen besluit ik mijn eerste termijn. Ik zie verwachtingsvol uit naar een reactie van de zijde van de regering.