Verslag van de vergadering van 8 april 2014 (2013/2014 nr. 26)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 16.11 uur
De heer Holdijk i (SGP):
Voorzitter. De discussie over de (on)wenselijkheid van referenda sleept al decennialang. Thans liggen twee voorstellen voor om wetgevingsreferenda mogelijk te maken: een verklaringsvoorstel tot grondwetswijziging dat moet leiden tot een wet op het bindend correctief referendum en een voorstel om een niet-bindend raadgevend referendum mogelijk te maken. Levendig herinner ik mij nog hoe met een nipte meerderheid in deze Kamer wetsvoorstel 26156 tot wijziging van de Grondwet in tweede lezing ter introductie van een correctief referendum werd verworpen. Ik heb pogingen ondernomen om mij een déjà vu-gevoel te besparen.
Mijn bijdrage aan de behandeling van de nu voorliggende wetsvoorstellen richt zich allereerst op de kernvraag naar de (on)wenselijkheid van wetgevingsreferenda in algemene zin. Vervolgens zal ik enkele opmerkingen en vragen over elk van de voorstellen naar voren brengen.
Tot de functie van het referendum en van het correctief referendum in het bijzonder, dat wordt aangeduid als "constitutionele noodrem" en als "veiligheidsventiel", rekenen de initiatiefnemers het geven van uitsluitsel over de vraag of de parlementaire representativiteit overeenkomt met de in de samenleving bij kiesgerechtigden levende opvattingen. Aan het antwoord op die vraag ligt een fundamentele opvatting over de democratie ten grondslag. Het feit dat Nederland een democratie is, zou volgens de initiatiefnemers suggereren dat het Nederlandse volk de oorspronkelijke eigenaar en drager van de soevereiniteit is. Terecht stellen zij evenwel dat de Nederlandse Grondwet geen beschouwingen over de grondslag en oorsprong van het overheidsgezag bevat. De volkssoevereiniteit is nimmer als staatsrechtelijk principe in onze Grondwet verankerd. Met Groen van Prinsterer duid ik het karakter van onze Grondwet als de uitdrukking van onze nationale identiteit, beantwoordend aan de historische wording van de natie. De Grondwet als waarborg ter bescherming van verworven rechten, niet als instrument om veranderingen te bewerkstelligen. De grond van het gezag is, naar de opvatting van mijn fractie, gelegen in de opdracht gegeven aan de overheid, Gods dienaresse te zijn.
Tijdens het rechtsstaatdebat in deze Kamer op 11 maart jl. omschreef ik democratie als regering vóór het volk, niet dóór het volk. Het is de vertegenwoordiging door verkiezing die ons staatsbestel ijkt tot een democratie. De verdedigers van de initiatieven vinden het echter onbevredigend dat de kiezer op dit moment zijn bij de verkiezing verleende mandaat niet desgewenst onder bepaalde representatieve voorwaarden kan terugnemen en zij voegen hieraan in de memorie van antwoord bij wetsvoorstel 30174 toe dat "voor grote groepen belangrijke wetswijzigingen een dergelijke mogelijkheid wel zou moeten bestaan". Het zou dan moeten gaan om wetgeving die op weinig draagvlak in de samenleving kan rekenen. Suggereren zij daarmee trouwens dat zulke wetgeving alleen al om die reden geblokkeerd zou moeten kunnen worden?
Wezenlijker is echter voor mij nog de vraag op welke rechtsgrond het terugnemen van het verleende mandaat zou dienen te berusten. Als civilist gaan mijn gedachten dan uit naar rechtsfiguren in het Burgerlijk Wetboek, in het besef dat het privaatrecht en het publiekrecht verschillende disciplines zijn. Ik denk dan aan rechtsfiguren als lastgeving en volmacht. Volgens artikel 3:60 is volmacht de bevoegdheid die de volmachtgever verleent aan een andere — de gevolmachtigde — om in zijn naam rechtshandelingen te verrichten. Artikel 7:414 zegt dat lastgeving is de overeenkomst van opdracht, waarbij de ene partij — de lasthebbers — zich jegens de andere partij — de lastgever — verbindt voor rekening van de lastgever, een of meer rechtshandelingen te verrichten, in eigen naam dan wel in naam van de lastgever. Beide rechtsfiguren berusten op overeenkomst, die in beide gevallen voorziet in de mogelijkheid van zogenaamde Selbsteintritt en onherroepelijkheid. Onherroepelijkheid betekent dat de volmacht niet te herroepen is en dat een herroeping rechtens zonder effect blijft. Heeft het kiezersmandaat niet de trekken van een onherroepelijke volmacht? Zo nee, wat is dan de rechtsgrond voor het terugnemen van het mandaat, aangezien de terugneming niet op een overeenkomst berust?
Natuurlijk erken ook ik dat het altijd zo zal zijn dat na verkiezingen tal van overheidsbeslissingen worden genomen die in concreto lang niet allemaal gedekt kunnen worden door een tijdens verkiezingen afgegeven verkiezingsmandaat. Ook mag wel aangenomen worden dat het altijd zo zal zijn dat niet iedere kiezer alle standpunten van de politieke partij van zijn keuze omarmt. Mijn vraag aan de initiatiefnemers is echter wat een referendum, met name een correctief referendum, daar op zichzelf aan kan veranderen. Uit het gegeven dat niet iedere kiezer zich herkent in alle punten van het programma van de partij van zijn keuze, kan toch niet met goede redenen worden geconcludeerd dat de Nederlandse representatieve democratie mank gaat aan een gebrekkige vertegenwoordiging? Zoiets zou misschien nog gesteld kunnen worden als ons kiesstelsel bijzondere drempels voor toegang tot de volksvertegenwoordiging zou kennen. Met ons stelsel van een veelheid en verscheidenheid van politieke partijen en van een evenredige vertegenwoordiging kan toch redelijkerwijze niet worden volgehouden dat kiezers zich niet vertegenwoordigd zouden kunnen weten? Op grond van de hiervoor genoemde overwegingen en opgeworpen soms retorische vragen moge duidelijk geworden zijn dat ik nog allerminst overtuigd ben van de wenselijkheid, laat staan de noodzakelijkheid van referenda in algemene zin.
Ik kom nu tot de meer specifieke opmerkingen met betrekking tot beide wetsvoorstellen. Wanneer ik het verworpen voorstel nr. 26156 en het huidige wetsvoorstel inzake het correctief referendum naast elkaar leg, vallen mij naast verbeteringen ook minder gunstige aspecten daarbij op. Tot die laatste categorie reken ik het bezwaar dat de voorwaarden voor referendabiliteit niet in de Grondwet zelf zijn opgenomen. Het argument van de verdedigers van het initiatief dat de voorwaarden alsdan te moeilijk aan te passen zijn, vind ik niet doorslaggevend en niet overtuigend.
Ten tweede is het mijn opvatting dat het geen vooruitgang is dat het wetsvoorstel nu ook andere besluiten dan algemeen verbindende voorschriften van Provinciale Staten, gemeenteraden en waterschapsbesturen bij of krachtens de wet referendabel verklaart.
De initiatiefnemers zien het referendum als een aanvulling op en een versterking van de representatieve democratie en van het wetgevingsproces. Die opvatting kan ik moeilijk tot de mijne maken, zolang we, naar ik meen, mogen zeggen dat het wetgevingsproces, dat gepaard gaat met uitgebreide advisering en een tweekamerstelsel dat naar behoren functioneert, op een zorgvuldige en afgewogen wijze plaatsvindt. Daarbij is het ook een opgave van de wetgever om de consistentie van wetgeving te bewaren. Mijn vraag is of daar willekeurige correcties bij passen.
De indieners erkennen dat het correctief referendum niet voorbij mag gaan aan rechtstatelijke eisen welke aan wetgeving moeten worden gesteld. Een van die eisen die mogen en ook moeten worden gesteld, is dat met de gerechtvaardigde belangen van mogelijk aanzienlijke minderheden rekening wordt gehouden. Die eis vormt een opgave en toetsingscriterium voor het parlement. Als echter door het resultaat van een zorgvuldige afweging via een correctief referendum een streep wordt gehaald, wat staat volgens de initiatiefnemers de wetgever dan vervolgens te doen? Ze gaan er weliswaar van uit dat kiezers c.q. stemmers een afweging maken tussen verschillende argumenten en belangen en zo uiteindelijk een keuze maken, maar welke garantie kan geboden worden dat deze veronderstelling ook realiteit zal zijn? Kiezers kunnen toch niet tot zulk een vorm van zorgvuldigheid worden verplicht? Welke waarborgen bestaan er dat stemmers hun keuze niet primair zullen laten bepalen door hun eigen belang? Hoe kan een raadgevend referendum, dat verengend en vergrovend werkt, de afweging van vele uiteenlopende belangen en belangentegenstellingen honoreren?
Een laatste bezwaar dat ik zou willen benoemen van een correctief referendum, lijkt mij dat het, afhankelijk natuurlijk van de uitslag, een negatieve insteek heeft. Men wil iets niet, terwijl initiatieven voor een alternatief altijd van de kant van de wetgever zullen moeten komen. Het is maar de vraag of de uitslag een duidelijke indicatie bevat van hetgeen men wel wil. Bij een raadgevend referendum zal de uitslag, mogelijk enigszins afhankelijk van de opkomst en de meerderheid, gevolgd worden door de vertegenwoordigers als ware het een door de kiezers gegeven last. Parlementariërs moeten zich in mijn ogen niet vervreemden van hun kiezers noch aan hun leiband lopen.
Ik heb ten slotte nog een vraag aan de initiatiefnemers. Zowel in het wetsvoorstel 30174 als in wetsvoorstel 30372 worden begrotingsvoorstellen van referenda uitgesloten; belastingvoorstellen daarentegen niet. Willen de initiatiefnemers de gevolgen schetsen van wat dit verschil zou kunnen betekenen voor de financiële huishouding van de overheid? Dezelfde vraag leg ik ook graag aan de regering voor.
De memorie van toelichting bij wetsvoorstel op nr. 30372 opent met een citaat van de Amerikaanse president Roosevelt, luidend: "Ik geloof in referenda, niet om het representatieve stelsel te vernietigen, maar juist om het te corrigeren wanneer het niet meer representatief is." Van mijn kant moge ik besluiten met enkele woorden van de al eerder door mij genoemde Groen van Prinsterer: "Volksinvloed begeer ik, volksregering niet".