Verslag van de vergadering van 3 juni 2014 (2013/2014 nr. 32)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 16.26 uur
De heer Kok i (PVV):
Voorzitter. Ik dacht net even dat de memorie van toelichting integraal werd voorgelezen. Daar laat ik het dan maar bij.
Het voorliggende wetsvoorstel is buitengewoon ambitieus en pretendeert in een allesomvattende opzet de ultieme oplossing te bieden voor de geïndiceerde problemen op de arbeidsmarkt. Ik moet zeggen dat de claim op succes er al op voorhand is. Om te beginnen wil ik het algemeen concept ter discussie stellen om vervolgens de voorgestelde wijzigingen te bekritiseren. Daarna zal de conclusie voor zich spreken.
Met als vertrekpunt de verstarring en dualiteit op de arbeidsmarkt in de vorm van een oplopende kloof tussen insiders en outsiders, is het kabinet van oordeel dat de voorgestelde aanpassingen het stelsel niet alleen eenvoudiger en sneller maken maar ook nog eerlijker en voor werkgevers goedkoper, alsmede meer gericht op het vinden van een nieuwe baan. Prachtig! Het lijkt op de perfecte wasmiddelenclaim, waarbij altijd de vraag opdoemt of het alleen om een optische verbetering gaat.
Het onderliggend sociaal akkoord van 11 april 2013 met de titel "Meer werk, meer zekerheid" klinkt al even pretentieus als een goed verkopende slogan waarbij het causaal verband tussen voorliggende aanpassingen en deze kreten evident zou zijn. Ze lijken echter eerder bedoeld om partijen te verenigen in een zo breed mogelijk maatschappelijk draagvlak dan om een goed product af te leveren. De resulterende bezuinigingen zijn uiteraard secundair bij een kabinet met een dergelijke verheven missie. Dat de ingreep in de WW-verkorting 1,1 miljard oplevert, is niettemin mooi meegenomen.
Kijken we naar de achterliggende visie bij de voorstellen, dan valt meteen op dat de term "werkzekerheid" als leidend beleidsconcept wordt geïntroduceerd als uitgangspunt in het debat; een overkoepelend begrip voor de hedendaagse arbeidsmarkt zoals die wordt gepercipieerd door het kabinet. Geen baanzekerheid maar werkzekerheid, zoals al in 2007 is gedefinieerd door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Dat houdt in "vertrouwen aan het werk te blijven of daarin terug te keren". Dit leidende mantra is ook niet toevallig ontleend aan het zogeheten flexicurity-concept dat wordt gehanteerd door de Europese Commissie, als belangrijkste beleidsconcept voor het arbeidsmarktbeleid in Europa.
De indieners van voorliggend wetsvoorstel betogen in een rigide redenering dat alle doelstellingen zullen worden bereikt als de voorgestelde wijzigingen maar worden aangenomen. Het geloof is kennelijk onbegrensd, maar het is de vraag of dat echt zo is. Mijn fractie waagt het om de redenering ter discussie te stellen. Dat doet zij niet als enige. Zo is de Raad van State — het is al eerder gezegd — tamelijk vernietigend in zijn advies: hij twijfelt eraan of het voorstel een voldoende substantiële bijdrage zal leveren aan het bewerkstelligen van de beoogde omslag naar werkzekerheid. Het risico bestaat dat sommige onderdelen juist contraproductief zullen werken. Bovendien is niet voorzien in een noodzakelijk geachte brede heroriëntering van verschillende arbeidsmarktarrangementen. Diverse relevante elementen zijn daarbij genoemd, met verwijzing naar het advies van de WRR uit 2007 over investeren in werkzekerheid. In weerwoord komt het kabinet niet verder dan een simpele verwijzing naar de economische literatuur en legt het de desbetreffende kritiek in feite gewoon naast zich neer. Het is mogelijk dat de SER in het gevraagde brede advies over de toekomstige sociale infrastructuur van de arbeidsmarkt hierop terugkomt, maar dat is dan weer als de bekende mosterd na de maaltijd: veel te laat. Een concrete verwijzing naar het gemis van een fundamentele heroriëntatie op het cao-stelsel, de loonstructuur en de hoogte van het minimumloon onderstreept dit.
Duidelijk is dat het functioneren van de arbeidsmarkt afhankelijk is van vele factoren, die door de overheid niet of beperkt beïnvloedbaar zijn. Ook de ILO constateert dat het de vraag is of de ontslagrechtwijziging voor meer zekerheid zorgt, bij gebrek aan uitwerking van flankerend beleid. In die zin biedt het wetsvoorstel geen enkel concreet uitzicht op meer werkzekerheid: er is geen enkel zicht op versterking van de overgang van flexibel naar vast werk. De ILO is ten principale van oordeel dat juist de zekerheid van een institutioneel raamwerk werkgelegenheid biedt. Ik kom hier later nog op terug.
Het CPB berekende eerder dat het effect van de WW-aanpassing op een structurele stijging van de werkgelegenheid nihil is; dit bij het ontbreken van een nadere uitwerking van de beoogde activeringsmaatregelen in de WW, waartoe verkorting expliciet niet werd gerekend. Ten fundamentele is uit eerder onderzoek gebleken dat er in de afgelopen twintig jaar geen duidelijke verschuiving is waargenomen van baan- naar werkzekerheid. Relevante indicatoren hebben de trend niet ondersteund. Ook conceptueel is allerminst duidelijk dat een lagere baanzekerheid kan worden gecompenseerd door meer werkzekerheid. Baanzekerheid is een meer concrete en individuele bron van inkomenszekerheid in het hier en nu, terwijl werkzekerheid een meer collectieve vorm van zekerheid is die deels in de toekomst ligt. Een voorlopige conclusie is dat werkzekerheid en baanzekerheid niet zonder meer uitruilbaar zijn. Daarnaast biedt een arbeidsmarkt met alleen zekerheid voor het vinden van werk en geen enkele zekerheid voor het behoud daarvan, nauwelijks duurzame inkomenszekerheid. Opmerkelijk in dit verband is dat in de afgelopen jaren de inkomenszekerheid van de sociale zekerheid alleen maar minder is geworden.
Werkzekerheid is vooralsnog een concept en nog lang geen volwaardig alternatief als bron voor inkomenszekerheid. Het is een misvatting dat in het publieke debat maar voetstoots wordt aangenomen dat het fenomeen baanzekerheid iets van het verleden is. Iedere empirische vergelijking met het huidige stelsel ontbreekt. In de beeldvorming wordt te snel geroepen dat het vaste contract op weg is naar de uitgang, terwijl een grote meerderheid van 69% van de bevolking volgens het CBS nog steeds een vast contract heeft.
De algemene conclusie is dat het kabinet zich in het wetsvoorstel gemakshalve maar heeft beperkt tot een simpele en inhoudelijk onvoldragen aanpak en deze heeft weten te verpakken als een uitermate complex en moeilijk leesbaar product. Het is niet anders dan een vorm van powerplay om drie grote onderwerpen er in één keer zo door te jassen, op basis van een vrijwel leeg, niet uitgewerkt concept en op basis van overaandacht voor het flexibele deel als de nieuwe werkelijkheid.
Voorzitter. Na deze algemene beschouwing kom ik tot een beoordeling van de voorgestelde wijzigingen, anders gezegd — in termen van het kabinet — de "ingrijpende hervormingen" waarvan het "aanzienlijke effecten" verwacht. Hervormingen zijn hier een containerbegrip voor vaagheden. Ten eerste zijn er de zeven wijzigingen die de positie van flexwerkers moeten versterken tegen de achtergrond van een toename van flexibele arbeidsrelaties in combinatie met een daling van de kans om in vaste dienst te komen. Dat is een reëel probleem, alleen al gezien de verwachting dat het aantal zal toenemen tot 30% van de arbeidspopulatie in 2020. Verontrustend is het stijgende aantal jongeren met tijdelijke contracten. Tot de leeftijd van 25 jaar is dat 61% en tot de leeftijd van 35 jaar is het 26%. Ik heb het dan nog niet eens over de pensioengaten of pensioenkraters die al gevallen zijn, nadat wij hebben besloten om de pensioenopbouw te verlagen. Kenmerkend voor deze groep is de hoge baan-baanmobiliteit, een afnemende baanzekerheid en het feit dat met name lager opgeleiden de grootste kans op baanverlies hebben. Verder valt op dat nergens in Europa de flexibele schil zo groot is en zo sterk groeit als hier te lande alsmede dat de doorstroming van tijdelijk naar vast werk in de afgelopen tien tot vijftien jaar sterk is afgenomen. Een nadere analyse lijkt zeker gewenst, in het bijzonder naar de rol die wet- en regelgeving hierbij hebben gespeeld. Ik noem in dit kader de verlenging van doorbetaling bij ziekte in 2004.
Het niveau van bescherming van de tijdelijke contracten in Nederland is laag. De geschetste problematiek vraagt om instituties voor werkzekerheid in plaats van baanzekerheid. De grote vraag is dan ook of de voorgestelde meer technische wijzigingen in deze benadering passen en of ze überhaupt op zichzelf bezien wel effect sorteren. De Raad van State is in ieder geval duidelijk: de onderliggende motivering waarom de gekozen maatregelen ertoe zouden bijdragen dat flexwerkers vaker en eerder in vaste dienst worden genomen en hun positie op de arbeidsmarkt zou verbeteren, is bepaald onvoldoende. De kans wordt reëel geacht dat de arbeidsmarkt juist minder efficiënt gaat functioneren.
Van alle wijzigingen is de aanscherping van de ketenbepaling wellicht de belangrijkste, althans daar lijkt het meeste heil van te worden verwacht. Mijn fractie denkt juist dat de verkorting van drie naar twee jaar maximale duur van het tijdelijke contract averechts werkt. De kans is namelijk groot dat een werkgever in dat geval — ook gezien het moeten betalen van een transitievergoeding na twee jaar — al voor die tijd tot ontslag over gaat. De voorgestelde beperking van de mogelijkheid om bij cao van de ketenbepaling af te wijken, zal naar verwachting dit gedrag slechts nog meer bevorderen, nog daargelaten de totale onhelderheid over de criteria en ook nog daargelaten dat werkgevers andere wegen zullen zoeken om werk via tijdelijke contracten te laten verrichten. Dan heb ik het niet over problemen in het onderwijs bij het organiseren van vervanging bij afwezigheid. Overigens is het CPB ook op dit punt negatief: geen positieve effecten op de positie van flexwerkers. Volgens de OESO-indicator voor tijdelijke contracten stijgt de mate van bescherming nauwelijks, terwijl recent onderzoek aantoont dat de doorstroming naar vast werk al geruime tijd en, nota bene, onafhankelijk van de crisis afneemt. Mijn fractie durft te stellen dat de animo van werkgevers om meer vaste contracten aan te bieden aan flexkrachten door dit wetsvoorstel niet zal toenemen. De flexwerker wordt totaal niet beter van dit wetsvoorstel. Het is niet voor het eerst dat maar maatregelen worden gepropageerd voor flexcontracten zonder deugdelijk onderzoek naar de grondslag daarvoor en de beoogde werking.
Op twee aspecten wil mijn fractie nog wel wijzen. In de eerste plaats de wenselijkheid en de negatieve effecten van dit type werk. Verdergaande flexibilisering heeft in economisch opzicht een sterk negatief effect op investeringen in menselijk kapitaal en daarmee op de productiviteit en innovatie. Daarnaast is binding van dit soort werknemers een illusie. Het faciliteren van dit soort investeringen zou idealiter transities op de arbeidsmarkt kunnen ondersteunen en daarmee werkzekerheid dichterbij brengen. Dat het begrip werkzekerheid in dit bestek een leeg concept is, komt mede doordat in cao's hieraan nog nauwelijks uitwerking is gegeven in termen van rechten en plichten.
Ten tweede hadden de lessen van het Zweeds model voor het kabinet leerzaam kunnen zijn. In dat land is wel nagedacht over de vormgeving en concrete invulling van een structureel van-werk-naar-werksysteem. Middels transitieakkoorden en bijpassende gefinancierde transitiefondsen worden daar mensen echt actief aan ander werk geholpen.
Resumerend: dit kabinet doet maar wat, niet gehinderd door enige vorm van analyse en onderzoek naar werking en effecten. De gedachte dat met dit soort technische en fragmentarische aanpassingen de arbeidsmarkt verbeterd wordt, is tamelijk naïef te noemen. Dit soort gebrek aan visie leidt tot wat ze in de USA noemen "a flexible workforce of unemployed". De positie van de flexwerkers is eerder verzwakt dan versterkt.
Waar de wijzigingen van de positie van flexwerkers nog enigszins te vatten zijn, geldt dat bepaald niet voor de wijzigingen van het ontslagrecht. De diverse notities van de Vereniging Arbeidsrecht Advocaten Nederland (VAAN) getuigen daarvan; het is al veel eerder genoemd. Niets lijkt zo ingewikkeld als het nieuwe versoepelde ontslagrecht, terwijl alles juist eenvoudiger, sneller en goedkoper zou moeten zijn. Ik zal de opgeworpen bezwaren van de VAAN niet in extenso herhalen, maar mij beperken tot enkele kernaspecten van dit voorstel.
Alhoewel het BBA vervalt als grond voor opzegging en het BW in hoofdzaak het ontslagrecht regelt, blijft het duaal stelsel intact, namelijk de verplichte keuze uit twee ontslagroutes: via UWV of de kantonrechter, afhankelijk van de aangevoerde ontslaggrond. Of de gang helder is af te bakenen, is nog maar de vraag. Daarnaast blijft de preventieve toets gehandhaafd middels een onafhankelijke ontslagcommissie, ook bij cao te regelen. Waar de rol van de paritaire UWV-ontslagcommissie al forse kritiek opleverde in het verleden, zal dat in dit geval — waar vrijwel niets is geregeld — zeker niet beter uitpakken voor de werknemer. Met de stapeling van vormvereisten, ontslaggronden en vergoedingen wordt het er ook niet eenvoudiger op.
Al met al niet echt een vernieuwing en waarschijnlijk nog meer bureaucratie. Daar komt bij dat door de introductie van een bedenktijd en de mogelijkheid van hoger beroep en cassatie, tot zelfs bij vier instanties bij UWV-ontslag, een procedure al gauw drie tot vijf jaar zou kunnen duren, met navenante kosten. De ontslagvergoedingen zouden zo weleens ondershands hoger kunnen uitpakken dan de forfaitaire transitievergoeding van €75.000. Sneller en goedkoper? Het wordt smullen voor de advocatuur, die zich in het "lawyers paradise" zal wanen. Een "ernstig verwijtbaar ontslagje", het zogenoemde en enigszins ingeperkte "muizengaatje" zal zomaar meer opleveren dan die €75.000. En wat te denken van een gang naar het Europees Hof met een beroep op artikel 6 van het EVRM? Maar het mkb, dat altijd via UWV acteerde en dus zonder verplichte ontslagvergoeding, zal sowieso duurder uit zijn.
Voordeel lijkt de optisch gemaximeerde transitievergoeding, ook voor de flexwerker die langer dan twee jaar werkt. Maar wat bij een tijdelijk contract iets korter dan twee jaar? En hoe werkt het uit als een werkgever binnen twee jaar maar drie keer een tijdelijk contract mag aanbieden, en wel met tussenpozen van zes maanden? Dat betekent de facto dat de werkgever zijn "vaste" flexwerkers dus langer tijdelijk moet ontslaan en ze ook korter mag houden. En dat wordt dus meer personeel rondpompen en meer flexwerkers aan je binden die dan weer langer werkeloos moeten zijn. Flexibiliteit tegen wil en dank en dat voor eeuwig; uitwisselbare wegwerparbeid, of ook wel verborgen werkloosheid in de onderste regionen.
De gepretendeerde bescherming van deze groep is juist minder geworden. Of is dit soms de impliciete, niet uitgesproken bedoeling achter het voorstel, vanuit de visie van bepaalde arbeidseconomen dat bij meer bescherming minder mensen een baan zullen vinden? Of, zoals SEO stelt: "De ruimte voor flexibele arbeid heeft geleid tot een stimulans van de werkgelegenheid. Personen die zonder het bestaan van flexibele arbeid geen baan zouden hebben, zijn nu wel werkzaam." Accepteert deze minister eigenlijk ten principale dat de arbeidsmarkt gewoon een markt is en overheidshulp niet helpt en dat dit soort regels pure windowdressing zijn voor een falend beleid in de aanpak van de disbalans tussen vast en flex? De hamvraag is of hij dit accepteert en zich neerlegt bij het fenomeen dat ik eerder een snel groeiende "workforce van unemployed" noemde.
Weer terug bij de transitievergoeding is het de vraag of deze beperkte vergoeding wel doet wat hij zou moeten doen, namelijk helpen naar ander werk. De vergoeding komt namelijk altijd te laat in de tijd en kan bovendien ook nog eens gebruikt worden voor totaal andere doeleinden. In dat geval doet hij niet waarvoor hij bedoeld is, en is dus niet effectief. Losgezongen van een sluitend systeem van employability en duurzame inzetbaarheid is deze vergoeding niet anders te zien dan als de huidige ontslagvergoeding, maar dan veel lager en volstrekt ongericht. Duidelijk is dat in de haast een reflectie op kosten en efficiency van het huidige stelsel niet is gemaakt.
Ten slotte een korte opmerking over de trits van voorstellen ter zake van de werkloosheidsregelingen, die als sluitstuk zijn bedoeld om de regelingen juist activerender te maken. De kern daarvan is gelegen in verkorting van de WW-duur naar maximaal 24 maanden en aanscherping van de opbouw en van het begrip passende arbeid. Dat laatste kan overigens een forse sociale impact hebben; het is eerder genoemd. Overigens moet maar blijken of de werkgevers de hogere WW-premies wel kunnen compenseren met de verwachte lagere vergoedingen. Die kans lijkt uitermate klein.
Gezien de aanhoudende crisis, de fundamentele omslag in de arbeidsmarkt en de sterk oplopende werkloosheid is het zeer de vraag of deze maatregelen wel effect sorteren, behalve een snellere entree in een lagere WW. Voor flexwerkers is dat een nog negatiever effect.
Ik ga afronden. De conclusie ten aanzien van alle voorstellen kan niet positief zijn. In de haast om te scoren is het kabinet zichzelf volledig voorbijgelopen, met voorbijgaan aan de realiteit. Nadere analyse en onderzoek ontbreken. Het resultaat is niet anders dan troebel en nodeloos complex geworden. De doelstelling van herstel van disbalans tussen in- en outsiders is niet gerealiseerd. De positie van flexwerkers is eerder verslechterd. Het ontslagrecht is een chaos geworden en de WW is niet echt activerender. In vier woorden: deze WWZ werkt niet.
Ik kan mij voorstellen dat mijn betoog het karakter heeft van een "j'accuse". Dat klopt: tegen een slecht wetsvoorstel, maar ook tegen de wijze waarop het tot stand is gekomen. Niettemin blijft mijn fractie benieuwd naar de reactie van de minister.